Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz |
| Número de registro | 41898 |
| Fecha | 01 Noviembre 2015 |
| Fecha de publicación | 01 Noviembre 2015 |
| Número de resolución | 117/2014 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 24, Noviembre de 2015, Tomo I , 525 |
| Emisor | Pleno |
Voto aclaratorio que formula el M.J.R.C.D., en la controversia constitucional 117/2014.
En sesión de fecha siete de mayo de dos mil quince el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional promovida por el Senado de la República en contra del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) citada al rubro. Si bien comparto el sentido de la resolución y buena parte de sus consideraciones, y pese a que fueron efectivamente incorporadas muchas de las opiniones que esgrimí durante las sesiones en que se discutió, hay ciertos puntos de la sentencia que con los que no puedo estar de acuerdo. Para efectos de exposición y claridad, sostendré íntegramente en este voto la posición que sostuve en la sesión plenaria, pese a que ciertos aspectos, como he dicho, sí fueron efectivamente modificados en la sentencia. El siguiente fue mi planteamiento.
En esta controversia constitucional debíamos resolver las siguientes preguntas:
1) ¿Cuál es la forma en que se relacionan el ámbito de competencia constitucional en materia regulatoria reservado al IFT en el artículo 28 y la facultad legislativa del Congreso establecida en el artículo 73, fracción XVII constitucional’?
2) ¿El nuevo órgano constitucional autónomo (OCA) para la materia de telecomunicaciones tiene facultades de regulación exclusivas que son distintas a la facultad reglamentaria que tradicionalmente analizamos?
3) ¿En el caso de no existir legislación, puede el órgano constitucional regular de manera autónoma?
4) ¿Existe un ámbito asignado a este órgano constitucional autónomo para el ejercicio de su competencia que le sea exclusivo y oponible al órgano legislativo, o puede el órgano legislativo vaciar de contenido esta facultad regulatoria mediante ley?
En primer término, consideré que debía eliminarse el estudio que se hacía en el proyecto respecto de lo llamaba "el sistema tradicional de fuentes establecido en el artículo 133" pues me parecía innecesario y equívoco para definir la relación entre disposiciones administrativas generales que se subordinan jerárquicamente a las leyes en razón de artículos específicos de la Constitución. Si bien el estudio en cuestión fue eliminado en la sentencia, no dejo de exponer las razones por las cuales me parecía equívoco. Ello, toda vez que la sentencia mantiene un tratamiento jerárquico (párrafo 240) respecto de las normas generales que en su materia emite el IFT, determino que éstas se ubican jerárquicamente "por debajo de la Constitución y, en un peldaño inferior, también debajo de las leyes que emita el Congreso de la Unión".
El planteamiento sobre la jerarquía de estas normas en el ordenamiento jurídico mexicano, me pareció y me parece equivoco por las siguientes razones:
Debemos entender que pueden existir tantas facultades para la emisión de normas administrativas generales como lo determine la propia Norma Constitucional, cada una debe determinar su contenido regulatorio específico y su relación jerárquica o competencial con las leyes, las cuales pudiesen ser distintas en cada caso. Como históricamente han surgido, la primera es la del Poder Ejecutivo, como facultad reglamentaria (artículo 89, fracción I); la segunda, es la que este tribunal ha entendido como cláusulas habilitantes y normas técnicas establecidas en ley (artículos 73, fracción XXX y 90); finalmente, derivado de lo que el proyecto denominó "la nueva ingeniería constitucional", encontramos las nuevas relaciones de normas regulatorias a cargo de los OCA que dependen directamente de sus propios artículos constitucionales, el IFT (párrafos 11, 15 y 20, fracción IV, del artículo 28) o de la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece) (párrafos 14 y 20, fracción IV).
Es por lo anterior que debe entenderse que las funciones regulatorias de estos dos últimos órganos (IFT y Cofece) tienen la misma relación jerárquica con las leyes, no en virtud del artículo 133, sino porque el artículo 28 constitucional que establece sus facultades y sus limitaciones, así como sus relaciones con las leyes emitidas por el legislador así lo determina. Las relaciones de las funciones regulatorias de cada uno de estos órganos con las leyes perfectamente podrían ser distintas, al no depender de un mismo párrafo del artículo que las establece y las limita. Consideré que ahí debería limitarse el estudio del proyecto y no acudir al sistema de jerarquía de fuentes que extrae del 133, ya que desde mi óptica el mismo sólo establece aquellas normas que son: "Ley Suprema de la Unión" y no la relación de éstas hacia las demás normas. Todas estas relaciones quedan fuera del ámbito de aplicación del 133, son normas que se relacionan con las leyes emitidas por el legislador de manera particular y especifica mediante sus propias definiciones constitucionales. Aun si la relación entre la función regulatoria y la legislativa pudiese resultar en una restricción de esta última, esto es, que pueda considerarse que el legislador se extralimitó en su función a legislar sobre un ámbito eminentemente regulatorio que le corresponde al OCA, en mi opinión no se vulneraría o socavaría el artículo 133, cuya función es determinar cuál es la Ley Suprema aplicable a la totalidad del territorio y no definir las relaciones de las leyes con las normas administrativas generales.
Luego también, el proyecto retomaba el principio de supremacía jerárquica de la ley indicando que el mismo sí resulta aplicable a las Disposiciones Administrativas Generales (DAG) del IFT. Además generaba un estándar de dos pasos en donde se preguntó: a) si existe ley previa, entonces las DAG sólo pueden ser inválidas si contradicen a la ley (éste es el paso de subordinación jerárquica tradicional); b) si no hay ley, la DAG será válida siempre que sea razonable a la luz de los fines institucionales.
Es desde el primer paso de este estándar, donde no pude estar de acuerdo. Como inmediatamente lo expondré, me parece que la manera adecuada de analizar la potencial oposición de una norma legislativa con una DAG, es definir de inicio si ésta debe estar en una relación subordinada o si es una relación de delegación habilitante, o si la misma corresponde a un ámbito regulatorio exclusivo que corresponda al IFT y que no pueda ser invadido por la ley. De hecho, en el caso concreto se presentó justamente este dilema; hay por un lado, una ley que regula ciertos aspectos del ámbito de las telecomunicaciones emitida por el legislador y tenemos unas DAG emitidas por el IFT que son impugnadas por ir más allá de lo determinado por aquéllas.
Por ello, propuse que el proyecto, para ser consecuente, debía quedarse hasta el primer paso de su estándar y debía realizar un contraste de legalidad tradicional; con lo cual no era necesario analizar las DAG impugnadas del IFT bajo un criterio de razonabilidad, criterio que supuestamente y bajo su mismo estándar sólo aplica en el caso de que no hubiese una ley con la cual contrastar la DAG impugnada (Dicho análisis de razonabilidad fue efectivamente eliminado en la sentencia).
Dicho lo anterior, sostuve que el estándar de revisión para la disposición impugnada, debe partir del artículo 28 constitucional que establece facultades propias del órgano constitucional autónomo, el IFT, en cuanto a la emisión de DAG que se encuentran en la fracción IV del párrafo 20 y que se refiere "exclusivamente para el cumplimiento de su función regulatoria en el sector de su competencia". El objeto de esta función regulatoria se encuentra en el mismo artículo 28, en su párrafo 15, en donde se establece que las facultades de regulación del IFT son para el uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, así como el acceso a infraestructura activa, pasiva y otros insumos esenciales. Así, la regulación de todos esos usos, aprovechamientos y explotaciones es para el cumplimiento de su objeto: "el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones". No debemos desconocer que desde el objeto de la función regulatoria hasta el objeto del propio IFT, el propio artículo 28 señala que se deberá estar conforme a lo dispuesto en la Constitución y en los términos que fijen las leyes las cuales se emiten con base en la facultad del Congreso establecida en el artículo 73, fracción XVII, de la Constitución.
Desde este punto de partida y tomando como estándar de revisión de las facultades tanto del IFT como del Congreso lo establecido en el artículo 28, a las conclusiones que se llega son las siguientes:
1) El IFT es un órgano constitucional autónomo con facultades regulatorias propias dentro de los ámbitos materiales establecidos y para el cumplimiento de su objeto.
2) Estas facultades regulatorias pueden ejercerse dentro del ámbito legal, lo que no las haría diferentes de ninguna otra facultad reglamentaria de ejecución o de desarrollo, como las de los artículos 89, fracción I o 73, fracción XXX y 90, respectivamente.
3) Las preguntas que deben resolverse en el fondo de esta controversia son, entonces: a) si esta facultad puede ejercerse en ausencia de disposición legal; y, b) si esta facultad del IFT tiene un ámbito material propio y exclusivo en donde no esté permitida constitucionalmente la intromisión por parte del legislador.
Me resulta claro que es desde el mismo artículo 28 de donde se debe extraer el estándar para resolver las preguntas anteriores y éste debe resultar de un balance entre sus párrafos 11, 15 y 20, fracción IV; desde los cuales resulta:
a) qué ámbito del objeto del IFT pertenece la materia de la ley o de la regulación;
b) si la regulación debe estar subordinada a lo establecido por el legislador o si la misma es producto de una delegación mediante cláusula habilitante específica;
c) si es posible que la regulación sea de competencia exclusiva del IFT por ser materia propia de su facultad regulatoria y si esto previene el ejercicio de la facultad legislativa en este ámbito específico; y,
d) si es autónoma por falta de ley.
Esta es la forma en que propuse analizar el presente asunto a fin de delimitar los extremos del ámbito de competencia constitucional en materia regulatoria reservado al IFT en el artículo 28 y su relación con la facultad legislativa del Congreso establecida en el artículo 73, fracción XVII.
Luego, en otro orden de ideas, debo decir que no comparto el término "facultad quasi legislativa" utilizado en varios párrafos de la sentencia pues me resulta equívoco, ya que parece significar que es una facultad que de algún modo pretende asemejarse a la facultad del legislador; por el contrario, considero que la facultad regulatoria del IFT tiene un objetivo específico, el cual es identificado por el propio proyecto posteriormente y que deriva de la fracción IV del párrafo 20 del artículo 28 de la Constitución. Así tampoco me parece adecuado el término "facultad reglamentaria" del IFT usado en la sentencia pues induce a pensar que su facultad regulatoria pudiese derivarse del artículo 89, fracción I, lo cual también es incorrecto, pues como ya lo dijimos, la facultad regulatoria del IFT surge de manera directa del balance de los distintos párrafos del artículo 28 en particular en fracción IV del párrafo 20, y su párrafos 11 y 15, por lo que la facultad de emisión de disposiciones generales en ejercicio de su competencia podría denominarse, simplemente, facultad regulatoria en materia de telecomunicaciones.
Como he dicho, si bien estuve de acuerdo con el sentido y con la mayor parte del tratamiento de la sentencia, consideré necesario exponer cuál fue mi posición en el asunto, así como mi línea argumentativa, a modo de voto aclaratorio, pues no estoy completamente conforme con el tratamiento de la sentencia.
Este voto se publicó el viernes 27 de noviembre de 2015 a las 11:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.
