Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Eduardo Medina Mora I. |
| Número de registro | 42460 |
| Fecha | 01 Abril 2017 |
| Fecha de publicación | 01 Abril 2017 |
| Número de resolución | 311/2015 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 41, Abril de 2017, Tomo I, 43 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el señor M.E.M.M.I. en la contradicción de tesis 311/2015.
En el presente voto expongo las razones por las cuales, respetuosamente, no comparto algunas consideraciones de la determinación mayoritaria, aunque estoy de acuerdo con el sentido en que se resuelve la presente contradicción de tesis.
Con el presente voto concurro en los siguientes tres aspectos de la resolución mayoritaria.
1. Presunción de inocencia.
En la resolución mayoritaria se afirma que el principio de presunción de inocencia, derivado del derecho penal, puede aplicarse al procedimiento administrativo sancionador sólo en cierta medida y con modulaciones, en términos de la jurisprudencia del Pleno, premisa que considero correcta.
Sobre esta base, se afirma que la suspensión del pago de emolumentos al servidor público sujeto a procedimiento, no puede considerarse violatoria del principio de presunción de inocencia, por la importancia de la finalidad que se persigue, que es la investigación de una posible infracción administrativa que afecta la prestación del servicio público.
Coincido también con que la finalidad perseguida es constitucionalmente válida y, además, considero que la afectación a los derechos del servidor público es proporcional, en la medida en la que no se le prive absolutamente de sus ingresos.
Ahora bien, en la resolución de la mayoría, simplemente se afirma que el precepto que se analiza no afecta el principio de presunción de inocencia; y sin embargo, se realiza una interpretación conforme de dicho precepto, e incluso se señala que la interpretación conforme es un mecanismo para salvaguardar la constitucionalidad de una norma que, de otra suerte, podría declararse inválida.
Al respecto, considero que si se afirma que la norma por sí misma no tiene un vicio de constitucionalidad, en ninguna de sus interpretaciones, ya no sería necesaria la interpretación conforme.
Desde mi perspectiva, el precepto que se analiza sí tiene un problema de constitucionalidad, que radica en la potencial afectación del derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad, establecido en el tercer párrafo del artículo 4o. constitucional:
(Adicionado, D.O.F. 13 de octubre de 2011)
"Toda persona tiene derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad. El Estado lo garantizará."
En mi concepto, si se aplica la medida precautoria consistente en la suspensión del servidor público en el desempeño de su encargo, en términos de la fracción V del artículo 21 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, que aquí se analiza, con todas sus consecuencias, entre ellas, la suspensión total de sus salarios y percepciones, se afectaría este derecho fundamental de manera desproporcionada, pues aunque se persigue una finalidad constitucionalmente válida y esencial en algunas ocasiones, para el correcto desenvolvimiento de la investigación en torno a la comisión de una infracción administrativa, dejarlo sin percepción alguna durante todo ese tiempo, implica una afectación en diversos ámbitos de su integridad personal que, por su gravedad, no justificarían la persecución de aquella finalidad.
Es en este sentido, que comparto el sentido en que se resuelve la presente contradicción de tesis, pues considero que debe darse al precepto una interpretación conforme, pues de interpretarse en el sentido de que la suspensión en el desempeño del cargo de un servidor público como medida precautoria, implica la retención total de sus emolumentos, dicho precepto sería inconstitucional por contravención al tercer párrafo del artículo 4o. constitucional.
2. Asidero constitucional
En la decisión mayoritaria se propone señalar que la medida legislativa en cuestión, no sólo no es inconstitucional, sino que tiene asidero constitucional expreso, en la fracción III del artículo 109 constitucional (anteriormente, artículo 113 constitucional), que a continuación se transcribe:
(Reformado, D.O.F. 27 de mayo de 2015)
"Artículo 109. Los servidores públicos y particulares que incurran en responsabilidad frente al Estado, serán sancionados conforme a lo siguiente:
"...
"III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Dichas sanciones consistirán en amonestación, suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos que, en su caso, haya obtenido el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por los actos u omisiones. La ley establecerá los procedimientos para la investigación y sanción de dichos actos u omisiones. ..."
Me aparto de esta afirmación, pues el artículo constitucional transcrito, es fundamento para que el legislador establezca la suspensión del servidor público en su encargo, como sanción por la comisión de una infracción administrativa.
Me parece importante distinguir que la suspensión a la que se refiere el cuarto párrafo de la fracción V del artículo 21 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, no es una sanción, sino una medida precautoria. La distinción es importante, sobre todo por la finalidad que se persigue con una y otra. La sanción persigue castigar al infractor, la medida precautoria persigue una más eficiente tramitación del procedimiento, en este caso, la investigación sobre la posible comisión de la infracción.
Por tanto, considero que es incorrecto afirmar que el 109, es fundamento expreso para la medida legislativa que aquí se estudia. Considero, en cambio, que las medidas precautorias en general, tienen como sustento constitucional el principio de justicia expedita, establecido en el segundo párrafo del diverso artículo 17 constitucional:
(Reformado, D.O.F. 18 de junio de 2008)
"... 17. ... Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales."
3. Monto del ingreso mínimo.
En la resolución mayoritaria se establece la posibilidad de que sea la autoridad ante la cual se sigue el procedimiento de responsabilidad administrativa, la que determine el monto del ingreso mínimo que ha de pagarse al servidor público suspendido, entre un mínimo y un máximo. Considero que esta interpretación es acertada, pues ello permite la flexibilidad necesaria para tomar en cuenta las circunstancias especiales de cada caso.
Así también, me parece adecuado que se establezca el rango entre el salario tabular más bajo que se cubra en la institución, y el 30 % del salario real del servidor público, pues con ello, la autoridad puede fijar la cuantía con un parámetro que se adecua a la situación económica del servidor público sujeto a investigación.
Sin embargo, me aparto de las consideraciones de la resolución, en las que se sostiene que esta cuantía debe establecerse tomando en cuenta la gravedad de la infracción, pues ello conduce a interpretar, que si la infracción es poco grave, se le permitirá recibir un emolumento mayor, hasta del 30 % de sus percepciones; y si la infracción es muy grave, un emolumento menor, hasta el equivalente al tabular más bajo.
La forma de determinar esta cuantía, parece confirmar que se trata de un adelanto de la sanción, y no una simple medida precautoria, con lo cual, en mi concepto, se vuelve patente la afectación al principio de presunción de inocencia, pues conforme al criterio mayoritario, la autoridad podrá infligir mayor carencia al servidor público que presumiblemente cometió una infracción más grave, cuando lo que se infiere del resto de las consideraciones de la resolución, es que esta medida no es sancionadora, sino que persigue como finalidad, hacer más eficiente la investigación de una posible infracción, en aras de proteger la correcta prestación del servicio público. En este sentido, considero que no se logra esta finalidad, si se establece un mayor o menor monto de ingresos mínimos.
En mi concepto, por consiguiente, la gravedad de la infracción no debe guardar relación con el monto del ingreso. La disminución de éste obedece únicamente a que el pago del salario es una consecuencia del nombramiento, por lo que si se suspenden los efectos de este último, entonces se suspende el pago del salario. Esto es, la medida tendente a hacer más eficiente el procedimiento, es la suspensión del servidor público de su encargo, y la suspensión del pago es sólo consecuencia de ello.
En conclusión, me parece que el criterio para fijar la cuantía, dentro del rango propuesto, debe obedecer a otras circunstancias del caso, como podrían ser, las necesidades alimentarias del servidor público y su familia.
Por las razones anteriormente expuestas, y aunque comparto el sentido de la resolución del presente asunto, de manera muy respetuosa me aparto de las consideraciones en que se sustenta, adoptadas por la mayoría de los Ministros, y que han quedado señaladas con antelación.
