Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena |
| Número de registro | 42143 |
| Fecha | 01 Julio 2016 |
| Fecha de publicación | 01 Julio 2016 |
| Número de resolución | 31/2014 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 32, Julio de 2016, Tomo I, 199 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro A.G.O.M. en relación con la acción de inconstitucionalidad 31/2014, resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de ocho de marzo de dos mil dieciséis.
Coincido con el estándar genérico sobre el derecho de los pueblos indígenas a la consulta previa, libre,(1) informada, de buena fe, culturalmente adecuada y con la finalidad de llegar a un acuerdo, así como con la conclusión de invalidez del artículo 27, párrafo quinto, de la Ley para el Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de San Luis Potosí.
No obstante ello, me separo de las consideraciones del considerando octavo relativas a que quien debió ser consultado al respecto es el Consejo Consultivo del Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de San Luis Potosí que a su vez integra la Comisión de Asuntos Indígenas del Congreso del Estado de San Luis Potosí.
La decisión destaca que dicho consejo es "el órgano representativo de las comunidades indígenas"(2) y está integrado "por no menos de veinticuatro ciudadanos o ciudadanas con conocimientos y experiencia en materia de derechos y cultura indígena propuestos por las comunidades indígenas",(3) por lo que "cualquier medida legislativa que pretenda modificar algún aspecto de ese organismo es susceptible de causar... un perjuicio (a las comunidades e individuos indígenas)",(4) por lo que "previo a la emisión de la disposición normativa impugnada debió consultarse a las comunidades indígenas que tuvieran representación en el Consejo".(5) Finalmente, la decisión concluye que "no se consultó previamente a las comunidades indígenas representadas en el Consejo."(6)
De conformidad con el parámetro de regularidad constitucional, los pueblos indígenas tienen, en todos los asuntos que les afecte, el derecho a que se les consulte de manera previa, libre, informada, de buena fe, culturalmente adecuada, accesible, y con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.(7) Dichos procesos de consulta a las comunidades y pueblos indígenas deben ser, además, "especiales y diferenciados".(8) En consecuencia, cuando se trate, como en el presente caso, de medidas legislativas susceptibles de afectar a las comunidades y pueblos indígenas, éstos tienen el derecho a que se les consulte de conformidad con dicho estándar.
Ahora bien, estimo que las consideraciones en que se basa la falta de consulta en la presente acción de inconstitucionalidad son incorrectas. Considero que es preocupante limitar la participación indígena al Consejo Consultivo, por las siguientes razones:
El Consejo Consultivo previsto en la legislación local se compone -como ya se dijo- por un número mínimo de 24 personas "expertos en derechos de los indígenas", es decir, no necesariamente está integrado por personas indígenas, ni mucho menos de las autoridades tradicionales de las comunidades indígenas que se localizan en San Luis Potosí, ni tampoco representan a todas las comunidades indígenas de dicha entidad federativa.(9) De esta forma esa consulta que se establece en la decisión del Pleno, al consejo consultivo, no se puede asimilar a una consulta previa en materia indígena.
En primer lugar, es importante recordar que la consulta previa es un derecho de los pueblos indígenas desde su autoadscripción con tales y no puede nunca ser remplazado por una consulta a "expertos en derechos indígenas", pues se desnaturalizaría el derecho.
En segundo lugar, aunque es irrelevante no siendo necesariamente indígenas las personas que conforman ese consejo, no es claro que todas las comunidades indígenas del Estado de San Luis Potosí estén incluidas en dicho consejo, pero por la redacción de la ley parecería indicar que no.
En tercer lugar y relacionado con los dos anteriores, consultar a un consejo legislativo preestablecido en una ley partiría de la premisa que los pueblos y comunidades indígenas son homogéneos y que estarían de acuerdo en la delegación de la toma de decisiones, sin respetar, en cada caso concreto -en cada ley, en cada acto- los usos y costumbres de cada pueblo para la toma de decisiones -incluyendo la creación misma del consejo-, desconociendo la esencia y naturaleza de la consulta previa en materia indígena.
Es claro que el consejo referido no cumple con los estándares constitucionales para ser el titular del derecho a la consulta indígena.
¿Qué pasaría, por ejemplo, si algún Municipio indígena de San Luis Potosí hubiera interpuesto una controversia constitucional por invasión de esferas por no haber sido consultado por la reforma del mismo artículo? Claramente, desde mi punto de vista, no podríamos haber dicho que ya había sido consultado a través del consejo referido.
En síntesis, validar que el Consejo "Indígena" del Congreso Local es el que debe ser consultado cuando se afecte a los pueblos indígenas a través de una medida legislativa, no sólo haría nugatorio el derecho de éstos con los estándares constitucionales, sino que además generaría prácticas que pretendan eludir la obligación de las autoridades -en este caso, legislativas- de llevar a cabo las consultas a las comunidades y pueblos indígenas.
Así pues, considero que, en el presente caso, el artículo impugnado es inválido, no porque no se haya consultado al Consejo Consultivo del Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de San Luis Potosí, que a su vez integra la Comisión de Asuntos Indígenas del Congreso del Estado de San Luis Potosí, sino porque no se consultaron a los pueblos y comunidades indígenas de dicha entidad federativa, de conformidad con el parámetro de regularidad constitucional en relación con la consulta previa, libre, informada, de buena fe, culturalmente adecuada y con la finalidad de llegar a un acuerdo. En todo caso, tal como destaqué, coincido con la conclusión de invalidez a la que llegó la mayoría del Tribunal Pleno.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 10 de junio de 2016.
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1. Al respecto, la decisión omite la característica de "libre" de la consulta indígena. Sin embargo, al remitir a las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre los requisitos de la misma, estimo que está incluida en la sentencia, aunque lo ideal es que se hubiera hecho expresa.
2. P.. 25.
3. P.. 25.
4. P.. 27.
5. P.. 27.
6. P.. 29.
7. Corte IDH. Sentencia del Pueblo Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador. 2012, párrs. 180 a 211., 293, 294, 299, 301, Corte IDH. Sentencia de los Doce Clanes Saramaka vs. Surinam (excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, párrs. 134, 194. Corte IDH. Sentencia de los Doce Clanes Saramaka vs. Surinam (interpretación de sentencia), 12 de agosto de 2008. Convenio No. 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y T. en los Países Independientes. Controversia constitucional 32/2012. Amparo en revisión 631/2012. Tribu Yaqui, Primera Sala.
8. Corte IDH. Sentencia del Pueblo Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador. 2012, párr. 165.
9. De conformidad con información publicada por la Coordinación Estatal para la Atención de los Pueblos Indígenas de San Luis Potosí, existen 389 comunidades indígenas en la entidad.
Este voto se publicó el viernes 01 de julio de 2016 a las 10:05 horas en el Semanario Judicial de la Federación.