Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministra Norma Lucía Piña Hernández |
| Número de registro | 42044 |
| Fecha | 15 Abril 2016 |
| Fecha de publicación | 15 Abril 2016 |
| Número de resolución | 114/2013 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 29, Abril de 2016, Tomo I, 508 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula la Ministra Norma Lucía P.H., en la controversia constitucional 114/2013, promovida por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.
En sesión pública del dieciocho de enero de dos mil dieciséis el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional citada, en la que analizó la constitucionalidad de diversos artículos del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos.
Por unanimidad el Tribunal Pleno resolvió la validez de los artículos 91, fracción VI, 137 Bis, 137 Ter y 137 Quáter impugnados que regulan los denominados sorteos de números y símbolos a través de máquinas; por otro lado, también se determinó que el artículo 2 del reglamento en cuestión, al otorgar diversas atribuciones en la materia al director general de Juegos y Sorteos, es acorde con el marco constitucional.
Como desarrollaré a continuación, si bien comparto la declaratoria de constitucionalidad de los diversos preceptos impugnados del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, llego a esta conclusión, en particular, respecto de la regulación de los sorteos de números o símbolos a través de máquinas, por motivos distintos a los de la mayoría.
El marco constitucional para el análisis de la presente controversia constitucional se delimita, por un lado, por los principios que rigen la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal prevista en la fracción I del artículo 89 del Máximo Ordenamiento y, por el otro, por la atribución del Congreso de la Unión en materia de juegos y sorteos prevista en el artículo 73, fracción X, constitucional.
El Constituyente prevé que la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal se sujeta tanto al principio de reserva de ley, como al de subordinación jerárquica. Conforme al primero, el reglamento no puede prever cuestiones exclusivas de la ley y, en este sentido, no puede ser independiente de la ley. En términos del segundo principio, el reglamento tiene necesariamente que desarrollar, complementar o detallar cuestiones previstas en la ley, es decir, el reglamento encuentra siempre su justificación y medida en el cuerpo de la ley.
Por otro lado, de la exposición de motivos que dio origen a la fracción X del artículo 73 constitucional se puede desprender que la intención del Constituyente fue reservar al órgano legislativo la regulación sobre juegos y sorteos en los que medie el azar y la apuesta, con el objeto de proteger el empleo de los recursos del ciudadano.
En razón de lo anterior, el legislador procedió mediante una regulación restrictiva de los juegos y sorteos en los que medie el azar y la apuesta, quedando en el ámbito reglamentario del Ejecutivo únicamente el desarrollo de la ley, pero siempre respetando su reserva respecto de los juegos permitidos.
El artículo 1o. de la Ley Federal de Juegos y Sorteos establece así, como regla general, la prohibición de los juegos de azar y los juegos con apuesta. En este contexto, el artículo 2o. regula excepciones a esta prohibición general. La fracción primera establece ciertos juegos en los que media el azar o la apuesta, pero que están permitidos (ajedrez, damas, dominó, billar, entre otros) y la fracción segunda, determina otra excepción de juegos permitidos que se refiere a los sorteos.
La mayoría del Tribunal Pleno interpretó que, contrariamente a lo aducido por la Cámara de Diputados, el Ejecutivo Federal, al establecer las reglas de operación de los sorteos de números y símbolos a través de máquinas en el reglamento de la materia, desarrolló el contenido de la fracción II del artículo 2o. de dicha ley en ejercicio de su facultad reglamentaria.
Se resolvió que los sorteos de números y símbolos a través de máquinas comparten la característica esencial de todos los demás sorteos regulados en el Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, pues su resultado está determinado por el azar, por lo que no se trata de un juego de destreza y habilidad .(1)
No comparto esta interpretación.
De una comparación entre la definición de "máquina tragamoneda" prevista en el artículo 12 del reglamento en la materia, con aquella establecida en el artículo 3 Bis, fracción XXVIII, para los sorteos de números o símbolos a través de máquinas, advierto que estas máquinas sólo se distinguen de los "sorteos de números o símbolos a través de máquinas" porque se define que en las primera media la destreza del sujeto y en los segundos no.
Por otro lado, en términos del propio reglamento (artículo 3 fracción XXIII), todo sorteo se define como la actividad en la que los titulares de un boleto, mediante la selección previa de un número o combinación de números, obtienen el derecho para participar en un procedimiento aprobado por la secretaría, conforme al cual se determina un número (combinación de números o símbolos) al azar que genera uno o varios ganadores de un premio.
Todos los sorteos regulados en el reglamento (con y sin venta de boletos, instantáneos y en sistemas de comercialización) comparten la característica de que el jugador adquiere un boleto o un bien (sorteo sin venta de boletos) que le otorga el derecho de participar en el sorteo, mismo que opera a través de la selección previa de números o símbolos. En cambio, en el sorteo de números y símbolos a través de máquinas el jugador realiza una apuesta insertando algún dispositivo (moneda, ficha) en una máquina para obtener un premio.
Concluyo que el denominado "sorteo de números y símbolos a través de máquinas" es un juego que opera a través de una máquina que tiene una naturaleza diversa a los otros sorteos regulados en el Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, pues no comparte ninguna característica de los sorteos en términos de este ordenamiento.
No obstante lo anterior, comparto el reconocimiento de regularidad constitucional de los artículos impugnados pues, efectivamente, éstos no vulneran el principio de subordinación jerárquica y reserva de ley que rigen la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal, en términos de nuestro Texto Constitucional.
Lo que salvaguardan dichos principios es la exigencia de que las figuras que desarrolle el Ejecutivo Federal a través del ejercicio de su facultad reglamentaria estén previstas en la ley; con otras palabras, que el reglamento no innove o cree figuras no consideradas por el legislador ordinario.
Resulta entonces que, si bien en términos de la definición desarrollada por el propio reglamento, el denominado "sorteo de números y símbolos a través de máquinas" no es un sorteo, lo cierto es que esto no basta para considerar que la regulación de este juego implica un exceso en las atribuciones del Ejecutivo Federal.
Como interpretó el Tribunal Pleno en la resolución del presente asunto, así como también en la diversa controversia constitucional 97/2004, el legislador ordinario, al regular en el artículo 2o. de la ley en la materia las excepciones a la prohibición general de los juegos en los que medie el azar y la apuesta, especificó en la fracción I ciertos juegos permitidos, pero en la fracción II previó de manera amplia los sorteos como juegos permitidos.
La amplitud en la interpretación de la fracción II del artículo 2o. de la ley radica en que el legislador no definió qué debemos entender por sorteo, de manera tal que, como sucede en el presente caso, basta con etiquetar como sorteo cualquier juego, independientemente de su naturaleza, para que esté permitido en términos de la fracción II del artículo 2o. de la Ley Federal de Juegos y Sorteos.
En este tenor, si bien advierto que los denominados "sorteos de números y símbolos a través de máquinas" no son un sorteo de conformidad con lo definido por el propio reglamento, sino una especie de máquina tragamonedas, al no preverse una definición de "sorteo" en la Ley Federal de Juegos y Sorteos, entonces no se actualiza la violación a los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica que aduce el actor.
Finalmente, me separo de las consideraciones vertidas en la sentencia(2)en el sentido de que en términos del artículo 1o. de la Ley Federal de Juegos y Sorteos no es posible sostener que las máquinas tragamonedas "forzosamente están previstas como prohibidas por el artículo 1o. citado", pues dicho pronunciamiento rebasa el análisis de constitucionalidad planteado.
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1. Página 59.
2. Página 63.
Este voto se publicó el viernes 15 de abril de 2016 a las 10:30 horas en el Semanario Judicial de la Federación.
