Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular y concurrente que formula el Ministro J.M.P.R., en la acción de inconstitucionalidad 35/2014 y sus acumuladas 74/2014, 76/2014 y 83/2014, promovidas por los Partidos Políticos de la Revolución Democrática, del Trabajo y Acción Nacional.

En el asunto señalado en el acápite, el Tribunal Pleno analizó la constitucionalidad o inconstitucionalidad de diversos preceptos de Código de Elecciones y Participación Ciudadana del Estado de Chiapas. Al respecto debo señalar que no comparto algunas de las determinaciones tomadas y me aparto de algunas consideraciones que sostiene la sentencia, por lo que en seguida se precisarán los puntos en los que tengo disidencia, respecto de la mayoría de los señores Ministros integrantes del Pleno.

1. Voto particular. Que se formula respecto del considerando séptimo, relativo al requisito consistente en constituir una asociación civil para el registro de candidatos independientes; en el que se analiza la constitucionalidad del artículo 530 del Código de Elecciones y Participación Ciudadana del Estado de Chiapas, respecto del cual el Partido del Trabajo argumentó que el artículo 530 del Código de Elecciones y Participación Ciudadana del Estado de Chiapas vulnera los artículos 1o., 35, fracción II, constitucionales, 23, párrafo 1, incisos b) y c), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 25, inciso b), del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Lo anterior lo considera así dado que, al establecer que el aspirante a candidato independiente debe constituir una asociación civil, por lo que el legislador excede y desnaturaliza dicha figura jurídica, pues le impone requisitos que van más allá de los establecidos en la Constitución y en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, por lo que la medida es desproporcionada, excesiva y no garantiza el derecho de participación política establecido en la constitución y en la Convención Americana.

La mayoría de los señores Ministros integrantes del Pleno determinaron que debía reconocerse la validez de dicho precepto, debido a que el Tribunal Pleno ha sostenido que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 116, fracción IV, incisos k) y p), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 357, párrafo 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, las entidades federativas tienen la obligación de proveer un marco normativo que garantice el acceso de los ciudadanos a las candidaturas independientes, para lo cual gozan de una amplia libertad de configuración, en el entendido de que la regulación que adopten no puede hacer nugatorio ni obstaculizar indebidamente dicha prerrogativa, sino que las bases y requisitos que rijan esta figura deben ser razonables, es decir, no deben resultar excesivos o desproporcionados.

Así, se dijo que si bien los dos últimos párrafos del artículo 530 establecen como requisito para ser registrado como candidato independiente la constitución de una asociación civil, integrada al menos por el propio aspirante a candidato independiente, su representante legal y el encargado de la administración de los recursos de la candidatura independiente, lo cierto es que dicha medida es razonable y no constituye un requisito excesivo o desproporcionado pues únicamente pretende dar un cauce legal a las relaciones jurídicas que se entablen con la candidatura independiente. Por un lado, provee a la candidatura independiente de una estructura mínima que facilita su actuación a través de los distintos miembros de la asociación; por otro lado, abona a la transparencia, al permitir distinguir claramente entre los actos jurídicos del candidato independiente en su esfera personal y los relacionados con su candidatura; sin que ello pueda llegar a constituir un obstáculo o carga excesiva, pues si bien implica un trámite y un costo para quien aspire a ser candidato independiente, ello guarda proporción con la finalidad de la candidatura, que es la de acceder a un cargo de elección popular.

Una vez precisado lo anterior, debo señalar que no comparto las consideraciones de la sentencia, pues considero que es excesivo el requisito para el registro de una candidatura independiente, el obligar al que pretende ser candidato independiente a constituir una asociación civil, ya que desde mi óptica esto va en contra de la naturaleza misma de la candidatura independiente.

En efecto, si bien coincido con la afirmación de la sentencia en el sentido de que las entidades federativas gozan de una amplia libertad para proveer los requisitos de las candidaturas independientes y, por tanto, no están limitados por los requisitos de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales ni deben ceñirse a éstos, no coincido en la conclusión de que constituye una medida razonable el que se prevea como requisito para ser registrado como candidato independiente la constitución de una asociación civil, integrada al menos por el propio aspirante a candidato independiente, su representante legal y el encargado de la administración de los recursos de la candidatura independiente, pues como dije, considero que sí es un requisito excesivo para registrar una candidatura independiente, pues no se relaciona con el objetivo o naturaleza de la figura.

Así es evidente que, el constituir una asociación civil como requisito necesario es una medida excesiva pues no está relacionada con ningún aspecto sustantivo de la figura, ya que el objeto de la figura no es constituir una estructura permanente para la participación política; por el contrario, las candidaturas independientes tienen como concepción el ser un ciudadano contendiendo sin asociación por un cargo de elección popular.

2. Voto concurrente respecto del considerando décimo noveno. Relativo a la omisión de señalar la adquisición de cobertura informativa o tiempos en radio y televisión fuera de los supuestos permitidos, como causal de nulidad de las elecciones locales.

El Partido de la Revolución Democrática, adujo que el artículo 469, fracción X, del Código de Elecciones y Participación Ciudadana del Estado Chiapas, conculca los numerales, 41, base VI, tercer párrafo, inciso b), y 116, fracción IV, incisos b), l) y m), del Pacto Federal.

Bajo esa premisa, arguye que el artículo 469 del código electoral local incurre en una omisión inconstitucional, al no prever lo dispuesto por la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

El asunto fue aprobado por unanimidad de votos por lo que hace a la validez del precepto estudiado; asimismo, se obtuvo una mayoría de votos por la interpretación conforme del precepto que salva la invalidez que fue planteada en el proyecto.

Ahora bien, en lo particular me decanto por la validez del precepto impugnado; sin embargo, considero que debe realizarse una interpretación armónica y sistemática con el Texto Constitucional.

En efecto, en la sentencia se señala que el artículo 469, fracción X, del Código de Elecciones y Participación Ciudadana del Estado de Chiapas resulta deficiente, toda vez que no contempla un supuesto de nulidad de las elecciones locales que conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos debería incluir; sin embargo, se considera que dicho precepto debe ser interpretado de conformidad con el artículo 41, base VI, constitucional, por considerar que también procede la nulidad de las elecciones con motivo de la adquisición de cobertura informativa o tiempos en radio y televisión, fuera de los supuestos previstos en las leyes generales y demás disposiciones legales aplicables, en términos del artículo 41, base VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por otra parte se sostiene que, por cuanto hace a la diversa omisión impugnada, consistente en que el código electoral local omite establecer lo dispuesto por la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en cuanto a la determinación de lo que debe entenderse por "violaciones graves", "conductas dolosas" y "cobertura informativa" es infundado, pues el artículo 78 Bis de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el cual establece lo que debe entenderse por violaciones graves, conductas dolosas y cobertura informativa indebida, para efectos de las causales de nulidad, es aplicable tanto a las elecciones federales como a las locales, en términos de su párrafo primero y del artículo 1o. de la ley, lo que tiene sustento en lo dispuesto por el artículo 41, base VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual prevé la existencia de un sistema nacional de nulidades de las elecciones federales o locales, que se regula precisamente en la legislación general mencionada.

Ahora bien, como se señala en la consulta el artículo 469 del Código de Elecciones y Participación Ciudadana del Estado de Chiapas, en su texto vigente, fue expedido mediante decreto de treinta de junio de dos mil catorce, esto es antes de la reforma al artículo 41, base VI, inciso b), en vigor a partir de la reforma constitucional de siete de julio del mismo año, en la que se precisó que entre las causas para la nulidad de las elecciones federales o locales por violaciones graves, dolosas y determinantes, las leyes respectivas deberán señalar no sólo la compra, sino también la adquisición de cobertura informativa o tiempos en radio y televisión, fuera de los supuestos previstos en la ley.

Es decir que, el artículo 116, fracción IV, inciso m), constitucional obliga a las entidades federativas a prever en sus Constituciones y leyes las causales de nulidad de las elecciones de gobernador, diputados locales y Ayuntamientos, lo que debe hacerse atendiendo a las bases del ya citado artículo 41, base VI; sin embargo, considero que una interpretación sistémica, aplicando directamente el precepto constitucional es suficiente para lograr el efecto planteado.

Por lo que resulta necesaria una lectura del precepto armónica y sistemática con el Texto Constitucional, sin que sea menester considerar que la norma resulta deficiente en su regulación y, por tanto, inconstitucional en una de las posibles lecturas que se dé; ya que esto no se esta determinando, sino que por el contrario se considera que debe leerse acorde con el Texto Constitucional, lo cual no se compadece con la figura de la interpretación conforme que se utiliza en la sentencia.

3. Voto concurrente que se formula respecto de los considerandos noveno, décimo, vigésimo, vigésimo primero, vigésimo sexto, vigésimo séptimo y vigésimo octavo. Cada uno de ellos en la parte relativa a que los Congresos Locales son incompetentes para legislar en el tema de coaliciones de partidos políticos.

En los considerandos señalados, las acciones de inconstitucionalidad acumuladas se desestimaron en el tema relativo a la incompetencia de los Congresos Locales para legislar respecto a las coaliciones de los partidos políticos, debido a que no se obtuvo una mayoría calificada, por lo que, de acuerdo con los artículos 105, fracción II, párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Tribunal Pleno determinó desestimarla.

En efecto, la mayoría de los Ministros consideró la fracción XXIX-U del artículo 73 de la Constitución Federal, que fue adicionada mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de febrero de dos mil catorce, en la que se establece que el Congreso tiene facultad "XXIX-U. Para expedir las leyes generales que distribuyan competencias entre la Federación y las entidades federativas en materia de partidos políticos; organismos electorales, y procesos electorales, conforme a las bases previstas en esta Constitución."

Que también en el artículo segundo transitorio del propio decreto, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de febrero de dos mil catorce, el Constituyente Permanente determinó el contenido de las leyes generales a que hace referencia la fracción XXIX-U del artículo 73 constitucional, del que se desprende, que respecto de la participación electoral de los partidos políticos a través de la figura de las coaliciones, la Constitución ordena al legislador federal el establecimiento de un sistema uniforme para los procesos electorales federales y locales, que prevea (i) la solicitud de registro hasta la fecha en que inicie la etapa de precampañas; (ii) la existencia de coaliciones totales, parciales y flexibles, conforme al porcentaje de postulaciones de candidaturas en un mismo proceso bajo una misma plataforma; (iii) la manera en que aparecerán sus emblemas en las boletas electorales y las modalidades de escrutinio y cómputo de los votos; y, (iv) la prohibición de coaligarse en el primer proceso electoral en que participe un partido político.

De lo anterior, la mayoría de los Ministros integrantes del Pleno interpretó que el régimen de coaliciones aplicable tanto a procesos federales como locales, por disposición constitucional, debe ser regulado por el Congreso de la Unión en la ley general que expida en materia de partidos políticos; sin que las entidades federativas cuenten, por tanto, con atribuciones para legislar sobre dicha figura.

De este modo, se consideró que la Ley General de Partidos Políticos, expedida por el Congreso de la Unión mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de mayo de dos mil catorce, en el capítulo II "de las coaliciones" (artículos 87 a 92) del título noveno "de los frentes, las coaliciones y las fusiones", prevé las reglas a las que deberán sujetarse los partidos que decidan participar bajo esta modalidad en los procesos electorales federales y locales; sin asignar a las entidades federativas facultad alguna para legislar en torno a algún aspecto no contemplado por dicha ley respecto de tal figura.

Consecuentemente, se sostuvo que las entidades federativas no se encuentran facultadas, ni por la Constitución, ni por la ley general, para regular cuestiones relacionadas con las coaliciones, ni siquiera incorporando en su legislación disposiciones establecidas en tales ordenamientos sobre esta figura, ya que el deber de adecuar su marco jurídico-electoral, impuesto por el artículo tercero transitorio, del decreto por el que se expidió la Ley General de Partidos Políticos, no requiere la reproducción de dichas disposiciones a nivel local, si se considera que la citada ley es de observancia general en todo el territorio nacional.

Por tanto, toda regulación sobre coaliciones que se contenga en las leyes de las entidades federativas será inválida desde un punto de vista formal, por incompetencia de los órganos legislativos locales.

Una vez precisadas las razones de la mayoría de los señores Ministros, me permito señalar que no comparto dicho criterio, debido a que desde mi óptica, si bien es cierto, que la fracción XXIX-U del artículo 73 de la Constitución Federal, que fue adicionada mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de febrero de dos mil catorce, establece que el Congreso tiene facultad para expedir las leyes generales que distribuyan competencias entre la Federación y las entidades federativas en materia de partidos políticos; organismos electorales, y procesos electorales, conforme a las bases previstas en esta Constitución.

Asimismo, que el artículo segundo transitorio del propio decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de febrero de dos mil catorce, el Constituyente Permanente determinó que respecto de la participación electoral de los partidos políticos a través de la figura de las coaliciones, la Constitución ordena al legislador federal el establecimiento de un sistema uniforme para los procesos electorales federales y locales, que prevea (i) la solicitud de registro hasta la fecha en que inicie la etapa de precampañas; (ii) la existencia de coaliciones totales, parciales y flexibles, conforme al porcentaje de postulaciones de candidaturas en un mismo proceso bajo una misma plataforma; (iii) la manera en que aparecerán sus emblemas en las boletas electorales y las modalidades de escrutinio y cómputo de los votos; y, (iv) la prohibición de coaligarse en el primer proceso electoral en que participe un partido político.

Lo cierto es que, nunca prohibió que los legisladores locales establecieran estipulaciones al respecto, sino por el contrario, señaló expresamente que se debía establecer un marco uniforme, es decir, que se establecía un parámetro uniforme que debían respetar las Legislaturas Locales, pero no que se les prohibía legislar al respecto, pues de otra manera no se hubiera señalado un marco uniforme, sino una única legislación aplicable en todo el país.

Por el contrario, el artículo 9 de la Ley General de Partidos Políticos señala que corresponde a los organismos públicos locales verificar que la legislatura de la entidad federativa se integre con diputados electos, según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes. Como se advierte de su texto:

"Artículo 9.

"1. Corresponden a los organismos públicos locales, las atribuciones siguientes:

"a) Reconocer los derechos y el acceso a las prerrogativas de los partidos políticos locales y los candidatos a cargos de elección popular en las entidades federativas;

"b) Registrar los partidos políticos locales;

"c) Verificar que la Legislatura de la entidad federativa se integre con diputados electos, según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la Legislatura que exceda en ocho puntos su porcentaje de votación emitida. Esta norma no se aplicará al partido político que por sus triunfos en distritos uninominales obtenga un porcentaje de curules del total de la Legislatura, superior a la suma del porcentaje de su votación emitida más el ocho por ciento. Para reconocer y garantizar la representación y pluralidad de las fuerzas políticas que contiendan en la entidad federativa, la asignación de diputados locales y diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal de representación proporcional, se realizará conforme a lo siguiente:

"I.A. partido político que obtenga en las respectivas elecciones el tres por ciento de la votación válida emitida, se le asignará una curul por el principio de representación proporcional, independientemente de los triunfos de mayoría que hubiese obtenido;

"II. Realizada la distribución anterior, se procederá a asignar el resto de las diputaciones de representación proporcional conforme a la fórmula establecida en las leyes locales, y

"III. En la integración de la Legislatura, el porcentaje de representación de un partido político no podrá ser menor al porcentaje de votación que hubiere recibido menos ocho puntos porcentuales. En todo caso, la fórmula establecerá las reglas para la deducción del número de diputados de representación proporcional que sean necesarios para asignar diputados a los partidos políticos que se encuentren en ese supuesto, de mayor o menor subrepresentación. Esta fórmula se aplicará una vez que le sea asignado un diputado por la vía de representación proporcional a los partidos políticos que hayan obtenido el porcentaje de votación mínima para conservar el registro de conformidad a la normatividad electoral.

"d) Las demás que establezca la Constitución y esta ley."

Así, al establecer dicha ley general, la competencia de los Congresos Locales para establecer en general diversas disposiciones para la integración de los propios órganos legislativos locales, es evidente queotorga competencia a éstos también para legislar respecto de las estipulaciones relativas a las coaliciones de los partidos políticos.

En consecuencia, no coincido con la determinación relativa a la competencia exclusiva del Congreso de la Unión para legislar en el tema de coaliciones de partidos políticos.