Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto concurrente que formula el M.A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 45/2015 y sus acumuladas 46/2015 y 47/2015, promovidas por el Partido Acción Nacional, partido político nacional denominado "M." y Partido de la Revolución Democrática.

En sesiones celebradas los días siete, ocho y diez de septiembre de dos mil quince, el Tribunal Pleno discutió y resolvió la presente acción de inconstitucionalidad, en la que se abordaron diversos temas relacionados con la regulación electoral en el Estado de Tamaulipas.

Suscribo este voto porque en algunos puntos difiero de las determinaciones alcanzadas por la mayoría de Ministros y, en otros, considero necesario hacer precisiones, aclaraciones o dar razones adicionales o diversas a las que sustentan el fallo.

I.V. concurrente en relación con la reserva de fuente en materia de candidaturas comunes

En el considerando séptimo del fallo se abordó la cuestión de si el legislador del Estado de Tamaulipas, al incluir la figura de las candidaturas comunes en la legislación secundaria antes de que entrara en vigor la reforma a la Constitución Local en que dichas candidaturas se previeron,(1) respetó la reserva de fuente que el artículo 85.5. de la Ley General de Partidos Políticos prevé para la regulación de formas de participación o asociación de partidos políticos distintas a las coaliciones.

La resolución del Pleno da respuesta negativa a este planteamiento -con lo cual coincido plenamente-, pero sin pronunciarse expresamente sobre la existencia de la reserva de fuente, señalando únicamente que aun de admitirse que esta reserva exista, ello no significaría que la regulación respectiva tuviera que crearse en un orden cronológico preciso.

Al respecto, únicamente debo precisar que tal como lo he sostenido en las acciones de inconstitucionalidad 36/2014 y acumuladas (Tabasco), 35/2014 y acumuladas (Chiapas), 40/2014 y acumuladas (San Luis Potosí) y 39/2014 y acumuladas (Morelos), entre otras, el artículo 85.5. de la Ley General de Partidos Políticos(2) prevé que las entidades federativas puedan establecer formas de participación o asociación de los partidos políticos con el fin de postular candidatos, distintas a las previstas en la propia legislación general, pero, expresamente, señala que ello debe hacerse "en sus Constituciones Locales" lo que constituye una reserva de fuente, esto es, una directiva para que la incorporación de estas figuras asociativas al orden normativo local se haga mediante los procedimientos legislativos reforzados necesarios para las reformas a las Constituciones Locales.

Dicha reserva de fuente se respeta en el caso, al estar previstas las candidaturas comunes en la Constitución del Estado de Tamaulipas, sin que la validez de la legislación secundaria dependa de que la entrada en vigor de la norma constitucional respectiva haya sido previa.

II.V. particular en relación con el reconocimiento de validez de los artículos 197 y 201 de la Ley Electoral del Estado de Tamaulipas

La problemática planteada en el apartado II del considerando noveno consistía en determinar, si en la integración de los Ayuntamientos en el Estado de Tamaulipas se prevén suficientes regidores de representación proporcional, de modo que la relación entre los electos por ese principio y los votados por mayoría relativa, no se aleje demasiado de los porcentajes que la Constitución General de la República prevé para la integración de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

En el caso, los artículos 197 y 201 de la Ley Electoral del Estado de Tamaulipas establecen la composición de los Ayuntamientos y el número de regidores de representación proporcional con que contará cada uno(3) y, con base en dichos preceptos, el fallo concluye que la proporción en los Municipios de Tamaulipas es de alrededor de 66% de regidores de mayoría relativa frente a un 33% de representación proporcional. Esta proporción se obtiene comparando el número de regidores de representación proporcional frente al número de regidores de mayoría relativa y no frente al número total de miembros del Ayuntamiento, lo que se justifica en la ausencia de una base constitucional que obligue a incluir el principio de representación proporcional respecto de todos los cargos del Ayuntamiento electos por el principio de mayoría relativa y atendiendo también a las facultades diferenciadas entre el presidente, los síndicos y los regidores.

No comparto esta conclusión de la sentencia. Si bien el presidente municipal tiene facultades ejecutivas y el síndico cuenta con facultades de representación, lo cierto es que las determinaciones del Ayuntamiento se toman colegiadamente, por mayoría simple de los integrantes presentes o por mayoría calificada de la totalidad de sus integrantes y no únicamente de sus regidores, sin que para efectos de las determinaciones del Ayuntamiento, sea relevante el cargo que ostenten sus integrantes.(4)

Por tanto, a mi juicio, el número de munícipes electos por el principio de representación proporcional debe apreciarse en relación con el número total de integrantes del Municipio, ya que es en esa relación donde puede valorarse el peso real que se da a este principio y verificarse que no se desvirtúe su existencia.

Así, la previsión de un número demasiado bajo de integrantes de representación proporcional es problemático, en tanto dicha figura puede llegar a resultar irrelevante, por ejemplo, si se permite que los integrantes de mayoría relativa, quienes formaron parte de una planilla postulada por un mismo partido político,(5) puedan tomar todas las decisiones, aun las que requieren de mayoría calificada, sin la intervención de los regidores de representación proporcional.

Por tanto, la cuestión a dilucidar es si resulta razonable que el número de regidores de representación proporcional en un Ayuntamiento sea inferior a una tercera parte (33%) del total de integrantes del Ayuntamiento, como ocurre en el caso de Tamaulipas, según se advierte en la siguiente tabla:

Ver tabla

Al respecto, considero que en la medida en que la integración de los Ayuntamientos en el Estado de Tamaulipas permite que los miembros electos por el principio de mayoría relativa -por ende, pertenecientes al partido político que postuló la plantilla respectiva y que obtuvo así el mayor número de votos-, puedan tomar por sí solos las decisiones que requieren votación de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento,(6) el principio de representación proporcional pierde toda eficacia y vigencia, al hacer de los regidores por dicho principio prácticamente miembros con voz pero sin voto para efectos de las decisiones más trascendentales, lo que no es acorde con la finalidad de dar representatividad a los partidos políticos que, sin haber obtenido el mayor número de votos en las elecciones, representan a un sector de la sociedad. Es decir, al prever un porcentaje de integrantes del Ayuntamiento que no rebasa el 33% de los integrantes del Cabildo, se frustran los fines de pluralismo político, que el principio de representación proporcional tutela.

Por lo anterior, considero que debieron invalidarse los artículos 197 y 201 de la Ley Electoral del Estado de Tamaulipas, y ordenarse legislar en el sentido de aumentar la proporción de miembros electos por el principio de representación proporcional en el Cabildo.

III.V. concurrente en relación con la limitación a las aportaciones privadas que reciben los candidatos independientes

La cuestión a resolver en el apartado III del considerando décimo era determinar, si el artículo 45 de la Ley Electoral del Estado de Tamaulipas, es inconstitucional, al prever que el financiamiento privado a las candidaturas independientes pueda provenir únicamente del propio candidato y de las personas que le otorgaron su apoyo para obtener su registro.

El fallo señala que dicho precepto establece un trato desigual entre partidos políticos y candidatos independientes por cuanto hace al régimen de financiamiento privado, el cual no encuentra cabida dentro de un parámetro de razonabilidad, ya que no existe una finalidad constitucionalmente válida, lo que produce una doble afectación: 1) En la esfera jurídica del candidato independiente se afecta su derecho a obtener recursos y, por ende, su derecho de participar en condiciones de equidad; y, 2) En la esfera de todo simpatizante, se afecta el derecho de expresar o materializar su apoyo y voluntad política a través de las aportaciones que financien la campaña política del candidato independiente, lo cual redunda en una restricción injustificada de su libertad de expresión.

Comparto dicha conclusión. La limitación del universo de personas que pueden hacer aportaciones al candidato independiente, a mi juicio le impide participar en condiciones de equidad, que hagan mínimamente viable su candidatura, lo que transgrede lo dispuesto en el artículo 116, fracción IV, incisos k) y p), los cuales no sólo obligan a las entidades federativas a regular las candidaturas independientes, sino a que dicha regulación haga posible el acceso de los candidatos independientes a los cargos de elección popular en condiciones de equidad con los postulados por los partidos políticos.

Exclusivamente me aparto de la afirmación consistente en que la previsión de que quienes no hubieren otorgado en un inicio su apoyo al candidato independiente no puedan realizar aportaciones a su campaña, constituye una restricción a la libertad de expresión.

Las implicaciones de esta afirmación -que equipara el financiamiento a una campaña a un acto de "expresión"- pueden ser muy trascendentes, por ejemplo, en relación con el estándar de escrutinio aplicado a la regulación en materia de financiamiento, y requerirían de una reflexión muy profunda que no es necesario articular en este momento, en tanto la cuestión constitucional puede zanjarse en términos más acotados.

IV.V. particular en relación con diversos requisitos para el registro de candidaturas comunes

En el apartado III del considerando décimo primero se analizaron diversos requisitos para el registro de las candidaturas comunes, entre ellos, la obligación de que el convenio de candidatura común contenga las actas en las que conste la ratificación de la candidatura común por parte de los comités municipales en todos los Municipios de la entidad, y la exigencia de que el registro de la candidatura común sea anterior al registro ordinario de candidatos. En ambos temas, difiero de lo resuelto por el Tribunal Pleno.

1. El artículo 89, fracción III, inciso g), de la Ley Electoral de Tamaulipas prevé que el convenio de candidatura común deberá contener las actas en que conste la ratificación de la candidatura común a gobernador por los comités municipales de los partidos políticos postulantes en todos los municipios de la entidad.

Este requisito, a mi parecer, constituye una intrusión injustificada en la vida interna de los partidos políticos y en su facultad de auto-organización, pues si bien la Corte ha reconocido la validez de preceptos en los que se exige que sean los órganos directivos quienes aprueben la participación bajo alguna forma de asociación,(7) el requisito que nos ocupa va mucho más allá, al exigir, no sólo que las directivas aprueben la candidatura común, sino que lo hagan con la anuencia de todos los comités municipales para el caso de la candidatura a gobernador, lo que impone a los partidos políticos una forma específica para la toma de decisiones al interior del partido y una carga excesiva. En este sentido, me parece que los precedentes que cita en la sentencia, no son del todo aplicables, pues el requisito que aquí se analiza es mucho más gravoso e intrusivo.

2. El artículo 89, fracción I, de la ley impugnada establece que el convenio de candidatura común firmado se deberá presentar para su registro a más tardar el diez de enero del año de la elección, lo que resulta anterior al registro ordinario de candidatos.

La mayoría resuelve la cuestión en términos de libertad de configuración del legislador local, pero me parece que omite tomar en consideración que la obligación de registrar la candidatura común a más tardar el diez de enero, cuando el registro ordinario de candidatos se lleva a cabo a finales de marzo, en términos del artículo 225 de la Ley Electoral local(8) genera una situación de falta de equidad, pues otorga menos tiempo a los partidos que participen conjuntamente para seleccionar al candidato y correlativamente otorga demasiado tiempo a los otros partidos para seleccionar a sus candidatos en función del perfil del candidato común.

Cabe señalar que, si bien el artículo 89 no se refiere expresamente a la obligación de registrar al candidato, sino de registrar el convenio de candidatura común, entre los elementos que debe contener el convenio está precisamente el nombre del candidato.

En estas condiciones, considero que debieron invalidarse las fracciones I y III, inciso g), del artículo 89 de la Ley Electoral del Estado de Tamaulipas.

V.V. particular en relación con la omisión de prever supuestos para el recuento total de votos

En el considerando décimo segundo se analizó la constitucionalidad del artículo 290 de la Ley Electoral del Estado de Tamaulipas, que prevé los supuestos para los recuentos totales o parciales de votos.

Es importante mencionar que originalmente el proyecto proponía reconocer la validez de dicho precepto, en contra de lo cual, se pronunció una mayoría de seis Ministros para quienes el precepto es inconstitucional. No obstante, al no alcanzarse una mayoría calificada por la invalidez, se determinó desestimar la acción en este punto.

A pesar de ello, la sentencia mantiene la afirmación de que "no asiste la razón al accionante" (página 179), y las razones para considerar que el concepto de invalidez resultaba infundado, cuando una mayoría de seis Ministros no suscribe esas afirmaciones, las cuales no debieron mantenerse en el texto final de la sentencia.

Por lo demás, considero que el planteamiento de los accionantes era fundado. Cuando en el artículo 116, fracción IV, inciso l), de la Constitución General de la República impone a las entidades federativas la obligación de establecer "los supuestos y las reglas para la realización, en los ámbitos administrativo y jurisdiccional, de recuentos totales o parciales de votación", no se está dejando al legislador en libertad de establecer recuentos totales o recuentos parciales, sino únicamente en libertad de establecer los supuestos para uno u otro, pero en el entendido de que deben existir supuestos para recuentos parciales y totales, para todas las elecciones que se lleven a cabo.

En el caso, al establecer el artículo 290, fracción III, de la Ley Electoral del Estado de Tamaulipas, que los recuentos totales o parciales procederán en las sesiones de cómputos distritales para el caso de la elección de gobernador, respecto de los resultados en el distrito en el que se actualice alguna de las hipótesis para la procedencia del recuento, únicamente está autorizando el recuento parcial de votos para dicha elección, ya que únicamente se prevé la posibilidad de que se recuenten algunos distritos, cuando así proceda, pero no se establecen supuestos para que proceda el recuento en la totalidad de los distritos electorales, lo que actualiza una omisión legislativa que debió ordenarse subsanar al Congreso Local.

VI.V. particular en relación con la razonabilidad de los supuestos para el recuento de votos

En el considerando décimo tercero se reconoció la validez de los artículos 291 y 292 de la Ley Electoral del Estado de Tamaulipas.

Respecto del primero, que prevé el recuento parcial cuando el número de votos nulos sea cuatro veces mayor a la diferencia entre los candidatos ubicados en el primer y el segundo lugares, el fallo indica que no es desproporcional, ya que mientras menor sea la diferencia entre el primer y el segundo lugar, es más factible que el número de votos nulos emitidos sea cuatro veces mayor a dicha cantidad, de manera que la relación entre dichos elementos permita presumir que la revisión de la votación pudiera alterar o influir en el resultado final.

Por cuanto hace al artículo 292, fracción I, la sentencia establece que el supuesto de procedencia se justifica en el hecho de que todos los votos son a favor de un mismo partido o coalición, o cuando en más del 50% de las casillas de la elección de que se trate, todos los votos hayan sido depositados a favor de un mismo partido o coalición, lo que presume una irregularidad que justifica la revisión total de los votos, lo cual no es excesivo.

No comparto tales conclusiones del Pleno. La obligación de contemplar supuestos para el recuento de votos obedece a la necesidad de dar certeza a los resultados electorales; y si bien las entidades federativas tienen un margen de apreciación para establecer los supuestos en los que la certeza está puesta en duda, tales supuestos no pueden ser a tal grado excepcionales que prácticamente proscriban la posibilidad de recuentos.

Por cuanto hace al artículo 291, el supuesto de procedencia del recuento parcial, consistente en que el número de votos nulos sea cuatro veces mayor a la diferencia entre los candidatos presuntamente ubicados en el primer y el segundo lugares supera por mucho el umbral de la incertidumbre, pues ya desde el momento en que el número de votos nulos resulta superior a la diferencia entre los punteros, cabe la posibilidad de que una nueva apreciación sobre la nulidad de tales votos, pudiera alterar el resultado en una casilla, y si bien no necesariamente debe proceder el recuento cuando el número de votos es mayor por un pequeño margen, considero que exigir que sea cuatro veces mayor resulta excesivo.

De igual modo, por cuanto hace al artículo 292, fracción I, considero que, al permitir que proceda el recuento total cuando todos los votos del distrito hubieran sido depositados a favor de un mismo partido o cuando esto suceda en más del 50% de las casillas de la elección respectiva, se está limitando la procedencia del recuento total a un supuesto prácticamente imposible, por lo que no constituye un verdadero supuesto de recuento total.

En estas condiciones, considero que debió declararse la invalidez de los artículos 291 y 292, fracción I, de la Ley Electoral del Estado de Tamaulipas.

VII.V. concurrente en relación con el principio de paridad en la integración de los Ayuntamientos

En el considerando vigésimo del fallo se aborda el planteamiento consistente en determinar, si existe en la Constitución General una obligación para las entidades federativas de prever un principio de "paridad horizontal", por el cual los partidos políticos deban postular un número paritario de candidatos a presidentes municipales de ambos géneros.

La cuestión se resuelve siguiendo el precedente de la acción de inconstitucionalidad 36/2015 y sus acumuladas (Zacatecas), en el que formulé un voto concurrente, por lo que, remitiendo a las consideraciones que ahí desarrollé ampliamente, simplemente aclaro que para mí, el concepto de invalidez es infundado por la sola razón de que la paridad horizontal en el ámbito municipal no constituye un mandato constitucional, sino que las entidades federativas, además de la paridad que deben garantizar en las candidaturas a diputaciones locales, deben adoptar las medidas legislativas adicionales que estimen convenientes para lograr la plena participación de las mujeres en la vida política y pública, atendiendo a su propia realidad y circunstancias, pero sin que necesariamente deban ceñirse a un modelo específico, como es el de paridad horizontal.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 15 de enero de 2016.

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1. Las reformas a la Constitución y a la Ley Electoral se aprobaron, publicaron y entraron en vigor el mismo día, lo que a juicio de los promoventes fue indebido, pues consideran que debió primero iniciar la vigencia de la reforma constitucional para que pudiera aprobarse la reforma legal.

2" Artículo 85.

"...

"5. Será facultad de las entidades federativas establecer en sus Constituciones Locales otras formas de participación o asociación de los partidos políticos con el fin de postular candidatos."

3. "Artículo 197. Los Ayuntamientos se integrarán conforme a las bases siguientes:

"I. En los Municipios cuya población sea menor de 30,000 habitantes, el Ayuntamiento se integrará con 1 presidente municipal, 4 regidores y 1 síndico;

"II. En los Municipios cuya población sea hasta 50,000 habitantes, el Ayuntamiento se integrará con 1 presidente municipal, 5 regidores y 2 síndicos;

"III. En los Municipios cuya población sea hasta 100,000 habitantes, el Ayuntamiento se integrará con 1 presidente municipal, 8 regidores y 2 síndicos;

"IV. En los Municipios cuya población sea hasta 200,000 habitantes, el Ayuntamiento se integrará con 1 presidente municipal, 12 regidores y 2 síndicos; y

"V. En los Municipios cuya población sea mayor 200,000 habitantes, el Ayuntamiento será integrado con 1 presidente municipal, 14 regidores y 2 síndicos."

"Artículo 201. Para complementar los Ayuntamientos con regidores de representación proporcional se procederá de acuerdo a las siguientes premisas y bases:

"I. En los Municipios con población hasta 30,000 habitantes se asignarán dos regidores de representación proporcional;

"II. En los Municipios con población hasta 50,000 habitantes se asignarán tres regidores de representación proporcional;

"III. En los Municipios con población hasta 100,000 habitantes se asignarán cuatro regidores de representación proporcional;

"IV. En los Municipios con población hasta 200,000 habitantes se asignarán seis regidores de representación proporcional; y

"V. En los Municipios con población superior a 200,000 habitantes se asignarán siete regidores de representación proporcional; ..."

4. Código Municipal para el Estado de Tamaulipas

"Artículo 44. El Ayuntamiento se considerará válidamente instalado con la presencia de la mayoría de sus integrantes, los cuales tendrán iguales derechos y sus acuerdos se tomarán por mayoría de votos, salvo que la ley exija otro requisito. Las sesiones serán presididas por el presidente municipal, quien tendrá voto de calidad en caso de empate.

"Los Ayuntamientos podrán revocar sus acuerdos por el voto de la mayoría de sus miembros, con apego a la ley.

"Los Ayuntamientos llevarán un libro de actas en el que se asentarán los asuntos tratados y los acuerdos tomados. Cuando en sesión se aprueben bandos, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general éstos constarán íntegramente en el libro de actas, debiendo firmar los miembros que hubieren estado presentes.

"Los Ayuntamientos deberán crear su página electrónica correspondiente en el sistema de comunicación denominado Internet e incluir en ella la información que está obligado a publicar de acuerdo a las leyes de la materia."

5. "Artículo 237. Las candidaturas a presidente, síndico y regidores del Ayuntamiento, serán registradas mediante planillas completas.

"Los candidatos a regidores propietarios y suplentes deberán ser del mismo género."

6. Tal es el caso de lo dispuesto en los siguientes preceptos del Código Municipal

"Artículo 51.

"...

"XIV

"...

"b) Se requerirá el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para la celebración de los actos jurídicos siguientes:

"1. Ventas.

"2. Donaciones, cuando el Ayuntamiento participe como donante.

"3. Permutas.

"4. C., cuando el Ayuntamiento participe como comodante.

"5. Toda clase de empréstitos, mutuos y créditos, así como sus reestructuras y novaciones.

"6. F..

"7. Concesiones de servicios públicos.

"8. Contratos de garantía, como hipoteca, fianza y prenda.

(Reformado, P.O. 20 de enero de 2010)

"9. Todos aquellos convenios, contratos o negocios jurídicos que afecten el patrimonio del Municipio, cuando la duración de los mismos exceda el periodo del Ayuntamiento, aun en los casos en que se cuente con la autorización del Congreso del Estado.

(Adicionado, P.O. 7 de julio de 2015)

"10. Para la aprobación de los programas de obra pública, adquisiciones y arrendamientos.

(Reformado, P.O. 20 de enero de 2010)

"En los supuestos previstos por este inciso, el acuerdo de Cabildo se remitirá adjunto a la iniciativa que al efecto se presente ante el Congreso del Estado. Igualmente ocurrirá en los casos que se solicite autorización para la aceptación de herencias, legados o donaciones onerosas.

(Reformado, P.O. 2 de noviembre de 2010)

"En los casos de donación condicionada o de comodato, si el beneficiario no destina los bienes para el fin señalado dentro de dos años contados a partir de la entrega material del inmueble o si habiéndolo hecho diere a éste un uso distinto o suspenda sus actividades por más de dos años, sin contar con la aprobación del Congreso del Estado, a solicitud del Poder Ejecutivo o del Ayuntamiento, según el caso, la donación será revocada y tanto el bien como sus mejoras revertirán de plano a favor de la autoridad donante."

"Artículo 77. En las comunidades fuera de la cabecera municipal, para el mejor cumplimiento de sus funciones administrativas y vinculación con la sociedad, los Ayuntamientos podrán nombrar delegados, conforme a las siguientes bases:

"I. Dentro de los primeros sesenta días de inicio de funciones, el Ayuntamiento recibirá propuestas en terna de las comunidades, con base en la elección democrática de los miembros de la comunidad de que se trate, procediéndose a su evaluación y nombramiento respectivo, por mayoría calificada de dos terceras partes del Cabildo; ... "

7. En la AI. 23/2014, se reconoció la validez del artículo 23.1.f. de la LGPP, que prevé la aprobación de las coaliciones, frentes y fusiones por parte del órgano de dirección nacional que establezca el estatuto y en la AI. 35/2014 (Chiapas), se reconoció la validez de la aprobación de las candidaturas comunes por parte de las dirigencias nacionales y locales.

8. "Artículo 225. El plazo para el registro de candidatos a gobernador, diputados por el principio de mayoría relativa o planillas de Ayuntamiento, en el año de la elección, concluirá tres días antes del inicio de la misma campaña. El inicio se llevará a cabo en las siguientes fechas: I.R. de candidatos a gobernador, del 23 al 27 de marzo; y II.R. de candidatos a diputados por ambos principios y a integrantes de Ayuntamientos, del 27 al 31 de marzo.

"El consejo general deberá hacer público, durante el mes de enero del año de la elección, el calendario oficial para registro de candidatos aplicable al proceso electoral correspondiente.

"Cualquier solicitud o documentación presentada fuera de los plazos de esta ley será desechada de plano y, en su caso, no se registrará la candidatura o candidaturas que no satisfagan los requisitos. Serán desechadas de plano las candidaturas presentadas por fórmulas, planillas y lista estatal, si no están debidamente integradas."

Este voto se publicó el viernes 11 de marzo de 2016 a las 10:10 horas en el Semanario Judicial de la Federación.