Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 797/2014. DIRECTOR JURÍDICO Y CONSULTIVO DE LA SECRETARÍA DE GOBIERNO DEL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE QUERÉTARO. 14 DE MAYO DE 2014. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y L.M.A.M.. PONENTE: S.A.V.H.; EN SU AUSENCIA HIZO SUYO EL ASUNTO M.B. LUNA RAMOS. SECRETARIO: M.Á.B.G..

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Competencia. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente recurso de revisión, conforme a lo dispuesto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, de la Ley de Amparo vigente a partir del tres de abril de dos mil trece; 11, fracción V, y 21, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 37 del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, además, conforme a lo previsto en los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013; en virtud de que el recurso de revisión se interpuso contra una sentencia dictada por un Tribunal Colegiado de Circuito en un juicio de amparo directo, resultando innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

SEGUNDO.-Oportunidad y legitimación. El recurso se interpuso oportunamente, ya que la sentencia impugnada se notificó al quejoso por medio de oficio el viernes veinticuatro de enero de dos mil catorce, como se aprecia en la foja 131 (ciento treinta y uno); notificación que surtió efectos al día siguiente, de conformidad con el artículo 31, fracción II, de la Ley de Amparo, por lo que el plazo de diez días establecido en el artículo 86 de la Ley de Amparo, transcurrió del día hábil siguiente al en que surtió efectos la notificación, esto es, del martes veintiocho de enero al miércoles doce de febrero de dos mil catorce, con exclusión de los días uno, dos, tres, ocho y nueve de febrero, todos del citado año, por haber sido inhábiles, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 19 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el día tres, conforme al Acuerdo General del Consejo de la Judicatura Federal 18/2013, y también el cinco de febrero que, si bien fue laborable, no corrieron términos.

Entonces, si el recurso de revisión se presentó el lunes diez de febrero de dos mil catorce, ante la Oficina de Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados del Vigésimo Segundo Circuito, como consta en la foja 4 (cuatro) del expediente, se concluye que la interposición se efectuó dentro del referido plazo legal de diez días hábiles.

El inconforme se encuentra legitimado para recurrir, ya que se trata del quejoso en el juicio de amparo, en la que se le negó la protección constitucional solicitada.

TERCERO.-Antecedentes. Previo al análisis de la procedencia del presente recurso de revisión, es necesario narrar los antecedentes del caso:

1. **********, por escrito presentado el veintiocho de marzo de dos mil doce, promovió demanda de amparo directo en contra de la sentencia de veintiocho de febrero de ese año, dictada por el Magistrado supernumerario en funciones de titular de la S. Unitaria del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, dentro de los autos del recurso de revisión **********.

En este sentido, la aludida demanda de amparo fue admitida a trámite por el Tercer Tribunal Colegiado del Vigésimo Segundo Circuito, mediante auto de presidencia de dieciséis de mayo de dos mil doce, formando el cuaderno de amparo número **********.

2. Posteriormente, en sesión plenaria celebrada el once de octubre de dos mil doce,(1) el órgano de control en cita, por unanimidad de votos, pronunció el fallo respectivo, concediendo el amparo solicitado para efecto de que se dejara insubsistente la resolución materia del reclamo y en su lugar se dictara otra, en la que tomando en consideración lo ahí decidido se resolviera conforme a derecho.

3. En cumplimiento a la ejecutoria referida, la S. Unitaria en mención emitió la sentencia definitiva de nueve de noviembre de dos mil doce, en contra de la cual, nuevamente **********, promovió juicio de amparo directo.

Así, el citado libelo de amparo fue admitido a trámite por el Tercer Tribunal Colegiado del Vigésimo Segundo Circuito el dieciséis de enero de dos mil trece, formando el cuaderno de amparo número **********.

4. Luego, en sesión plenaria celebrada el tres de mayo siguiente,(2) dicho Tribunal Colegiado emitió el fallo respectivo, concediendo de nueva cuenta la protección constitucional solicitada por el quejoso, para el efecto de que la responsable dejara insubsistente el acto reclamado y, en su lugar, emitiera otro en el que reiterando las consideraciones que no se impugnaron, se pronunciara sobre la norma aplicable para la resolución de la controversia planteada por el impetrante.

5. En acatamiento al fallo protector referido, la autoridad responsable emitió sentencia con fecha diecisiete de mayo de dos mil trece, en contra de la cual el director jurídico y consultivo de la Secretaría de Gobierno del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro, promovió el juicio de amparo directo **********, y en sesión de dieciséis de enero de la presente anualidad el Tercer Tribunal Colegiado del Vigésimo Segundo Circuito resolvió:

"PRIMERO.-Por los motivos expuestos en el considerativo precedente, se SOBRESEE en el juicio de amparo promovido por el director jurídico y consultivo de la Secretaría de Gobierno del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro.

"SEGUNDO.-Se declara sin materia el amparo directo adhesivo promovido por **********."

En la demanda de amparo, el quejoso hizo valer, en esencia, los siguientes conceptos de violación:

• En el concepto de violación identificado como el primero señaló que:

La resolución impugnada se basa en una legislación inaplicable al caso, siendo que la ley que correctamente debió aplicarse es la Ley de Transporte Público del Estado de Querétaro, publicada en el Periódico Oficial el cinco de septiembre de dos mil tres, violentando así los derechos de legalidad y exacta aplicación de la ley.

La ley aplicable no prevé que en materia de concesiones la responsabilidad original corresponda al Estado.

No se incumple con las obligaciones in vigilando a cargo de la autoridad, porque éstas no se encontraban previstas en la ley a la fecha en que ocurrieron los hechos y si la autoridad las hubiera llevado a cabo, implicaría ejercer atribuciones que no le habían sido conferidas.

Que mientras el servicio de transporte público no sea prestado por el Estado, sino por el particular en forma directa, el concesionario no pasa a formar parte de los órganos de la administración pública, de ahí que sea falso afirmar que la actuación de los concesionarios sea imputable al Estado en forma directa.

Que constituya, como lo estima la responsable, una obligación a cargo del Estado, la vigilancia del cumplimiento del artículo 50, fracción VI, de la Ley de Transporte Público del Estado de Querétaro, sobre el grado de escolaridad que deben acreditar quienes se desempeñan como conductores de transporte público, pues dicha disposición no se encontraba prevista en el ordenamiento legal cuando acontecieron los hechos.

• En el concepto de violación señalado como segundo asevera que:

Cuando el servicio de transporte público no es prestado por el Estado sino por el particular en forma directa, éste no pasa a formar parte de los órganos de la administración pública.

Es absurdo sostener que el Estado debe responder por los daños causados por los concesionarios, ya que el otorgar una concesión no puede ser considerado como un factor o condición determinante para la causación del daño y que, por ende, se le atribuya responsabilidad directa al Estado.

Que el Estado responda por los daños causados por los concesionarios equivale a sostener que "causa de la causa es causa de lo causado".

La consideración que sostuvo el Tribunal Colegiado de mérito para sobreseer en el amparo solicitado es, en lo medular, la siguiente:

Es improcedente el juicio de amparo promovido por el director jurídico y consultivo de la Secretaría de Gobierno del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro, en virtud de que quien ocurre al amparo no lo hace derivado de una relación surgida entre particulares, sino como autoridad, de acuerdo al artículo 7o. de la Ley de Amparo en vigor y la tesis jurisprudencial número 940,(3) pues la persona moral oficial que promueve en calidad de quejosa, no acude en defensa de su patrimonio ni en función de una relación subyacente en plano de igualdad en relación con el tercero perjudicado, sino en un plano de supra-subordinación o de ejercicio de imperio, y si bien en la sentencia reclamada se impone una condena por responsabilidad patrimonial, ésta tiene su origen justamente en una actividad pública irregular, lo que confirma la improcedencia de la acción constitucional intentada.

6. En contra de la anterior determinación, el quejoso interpuso el presente recurso de revisión, en el cual hizo valer, en síntesis, los siguientes agravios:

• Lo resuelto por el a quo está sustentado en el artículo 7o. de la Ley de Amparo, que establece las condiciones que deben cumplirse para que las personas morales oficiales puedan promover juicio de amparo; sin embargo, dicha determinación es inconstitucional, dado que violenta los principios constitucionales de tutela efectiva y equidad procesal.

• Los entes públicos del Estado actúan como particulares dentro del juicio contencioso administrativo, situándose en el mismo plano que el particular, pues la autonomía de los Tribunales Contencioso Administrativos los erige como un ente superior que determina la manera como deberá actuar la autoridad; lo cual es contrario a lo sostenido por los tribunales federales y esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el sentido que las autoridades demandadas no se liberan de su potestad de imperio.

• El artículo 7o. de la Ley de Amparo, es inconstitucional, porque impide a las entidades públicas el acceso al juicio de amparo, violando así el principio de equidad procesal y tutela judicial efectiva, pues no es viable considerar a las autoridades públicas como entes plenamente dotados de imperio cuando se sujetan a la potestad de un órgano jurisdiccional.

• El artículo 7o. de la Ley de Amparo limita el acceso a la justicia de las autoridades para defender los actos que pueden vulnerar el patrimonio del Estado.

• Al limitarse el acceso a las entidades del Estado al juicio de amparo, se violentan los derechos procesales que le asisten, especialmente el de impartición de justicia.

CUARTO.-Estudio de la procedencia del recurso de revisión. La naturaleza jurídica del amparo directo en revisión exige que, antes de examinar la cuestión de fondo planteada en el recurso, se verifique si se cumplen o no los requisitos de procedencia de dicho medio de impugnación.

Los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, de la Ley de Amparo vigente; y 10, fracción III, y 21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación establecen:

"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"IX. En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras."

"Artículo 81. Procede el recurso de revisión:

"...

"II. En amparo directo, en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales que establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de acuerdos generales del Pleno.-La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras."

"Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

"...

"III. Del recurso de revisión contra sentencias que en amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito, cuando habiéndose impugnado la inconstitucionalidad de una ley federal, local, del Distrito Federal o de un tratado internacional, o cuando en los conceptos de violación se haya planteado la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dichas sentencias decidan u omitan decidir sobre tales materias, debiendo limitarse en estos casos la materia del recurso a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales."

"Artículo 21. Corresponde conocer a las S.:

"...

"III. Del recurso de revisión contra sentencias que en amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito:

"a) Cuando habiéndose impugnado la constitucionalidad de un reglamento federal expedido por el presidente de la República, o de reglamentos expedidos por el gobernador de un Estado o por el jefe del Distrito Federal, o en los conceptos de violación se haya planteado la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en estas materias, se haya decidido o se omita decidir sobre la misma inconstitucionalidad o interpretación constitucional."

De una interpretación sistemática de las normas jurídicas transcritas, se desprende que para la procedencia de un recurso de revisión en amparo directo, es indispensable que se verifiquen los siguientes requisitos:

1. Que el escrito u oficio de expresión de agravios esté firmado;

2. Que el recurso esté interpuesto oportunamente;

3. Que el promovente tenga legitimación procesal;

4. Que en la sentencia exista un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de leyes o la interpretación directa de un precepto de la Constitución, o bien, que en dicha sentencia se haya omitido el estudio de tales cuestiones, cuando se hubiesen planteado en la demanda de amparo; y,

5. Que conforme al Acuerdo Número 5/1999, emitido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se reúna el requisito de importancia y trascendencia.

Sobre el tema, resulta aplicable la jurisprudencia 2a./J. 149/2007,(4) aprobada por esta Segunda S., cuyos rubro, texto y datos de localización son los siguientes:

"REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REQUISITOS PARA SU PROCEDENCIA.-Del artículo 107, fracción IX, de la Constitución Federal, y del Acuerdo 5/1999, emitido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 94, séptimo párrafo, constitucional, así como de los artículos 10, fracción III, y 21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se advierte que al analizarse la procedencia del recurso de revisión en amparo directo debe verificarse, en principio: 1) la existencia de la firma en el escrito u oficio de expresión de agravios; 2) la oportunidad del recurso; 3) la legitimación procesal del promovente; 4) si existió en la sentencia un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de una ley o la interpretación directa de un precepto de la Constitución, o bien, si en dicha sentencia se omitió el estudio de las cuestiones mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo; y, 5) si conforme al acuerdo referido se reúne el requisito de importancia y trascendencia. Así, conforme a la técnica del amparo basta que no se reúna uno de ellos para que sea improcedente, en cuyo supuesto será innecesario estudiar si se cumplen los restantes."

El presente recurso de revisión cumple con los requisitos de procedencia señalados con los números 1, 2 y 3, toda vez que en las fojas dos a treinta y siete del toca en que se actúa, está agregado el escrito de expresión de agravios firmado por parte legítima (**********, en su carácter de director jurídico y consultivo de la Secretaría de Gobierno del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro), el cual, como se vio en líneas precedentes, se presentó oportunamente.

Ahora bien, en el caso no se cumple con el diverso requisito de procedencia consistente en que la sentencia recurrida contenga un pronunciamiento sobre constitucionalidad de leyes o de interpretación directa de algún precepto de la Constitución Federal; sin embargo, el recurso de revisión se califica como procedente en atención al criterio fijado por el Tribunal Pleno, al resolver, por unanimidad de votos, el recurso de reclamación 130/2011, en sesión de veintiséis de enero de dos mil doce, bajo la ponencia de la Ministra M.B.L.R., en el que sostuvo que a través de los recursos previstos en la Ley de Amparo, las partes están legitimadas para plantear la inconstitucionalidad de las disposiciones de ese ordenamiento que regulan la actuación de los órganos jurisdiccionales que conocen del juicio de garantías, por lo que procede el análisis de los agravios en los que se aduzca la inconstitucionalidad de dicho ordenamiento.

Tiene aplicación la tesis 2a. XLI/2014 (10a.),(5) emitida por esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con rubro y texto:

"REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. ES PROCEDENTE CUANDO SE IMPUGNA LA CONSTITUCIONALIDAD DE UN ARTÍCULO DE LA LEY DE AMPARO QUE SIRVIÓ DE FUNDAMENTO PARA DECRETAR EL SOBRESEIMIENTO EN EL JUICIO.-El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 21/2003 (*) determinó que si en la sentencia recurrida se sobresee en el juicio de amparo, el recurso de revisión será improcedente aun cuando se hubiese formulado un planteamiento de constitucionalidad en la demanda; sin embargo, también sostuvo que las disposiciones de la Ley de Amparo son susceptibles de impugnarse a través de los propios recursos que prevé, siempre y cuando se hayan aplicado en perjuicio del recurrente en el auto o la resolución impugnada y el recurso intentado sea legalmente existente. Así, el recurso de revisión en amparo directo procede, por excepción, cuando en la sentencia recurrida se sobreseyó en el juicio, si en los agravios se plantea la inconstitucionalidad de un precepto de la Ley de Amparo invocado por el Tribunal Colegiado de Circuito para sustentar su determinación, máxime que no existe otro medio de defensa a través del cual pueda impugnarse la regularidad constitucional de los artículos que regulan la procedencia del juicio de amparo. En el entendido de que, en este caso, la materia de análisis se constriñe exclusivamente a la regularidad constitucional del precepto de la Ley de Amparo que da sustento al sobreseimiento en el juicio; de ahí que los agravios enderezados a impugnar los aspectos de legalidad de la sentencia recurrida deban declararse inoperantes, incluso, cuando en la demanda de amparo se haya formulado un planteamiento de constitucionalidad sobre el fondo del asunto."

En el caso, en el capítulo de procedencia del recurso de revisión, el recurrente plantea que la materia de dicho medio de impugnación es la constitucionalidad del artículo 7o. de la Ley de Amparo, derivada de la interpretación que el Tribunal Colegiado realizó respecto de esa disposición para sobreseer en el juicio de amparo; y si bien en los agravios el planteamiento de constitucionalidad lo hace depender exclusivamente de la interpretación referida, también lo es que esta Segunda S. ha emitido criterio en el sentido de que dentro de las cuestiones propiamente constitucionales materia del recurso de revisión en amparo directo, se encuentra la interpretación de la ley realizada por el Tribunal Colegiado de Circuito al resolver cuestiones de legalidad; criterio sustentado en la jurisprudencia 2a./J. 55/2014 (10a.) de esta Segunda S., con datos de publicación pendientes y cuyos rubro y texto indican:

"REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. DENTRO DE LAS CUESTIONES PROPIAMENTE CONSTITUCIONALES MATERIA DE ESTE RECURSO SE ENCUENTRA LA INTERPRETACIÓN DE LA LEY REALIZADA POR LA AUTORIDAD RESPONSABLE O EL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO, AL RESOLVER CUESTIONES DE LEGALIDAD (ABANDONO DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 107/2006).-Una nueva reflexión conduce a esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación a abandonar el criterio sustentado en la jurisprudencia 2a./J. 107/2006, de rubro: ‘REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY NO PUEDE DERIVAR DE LA INTERPRETACIÓN REALIZADA POR LA AUTORIDAD RESPONSABLE O EL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO, AL RESOLVER CUESTIONES DE LEGALIDAD.’, para concluir que la circunstancia de que con base en el artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este Alto Tribunal sea el máximo intérprete de la Constitución General de la República, no implica que tenga alguna vinculación con la interpretación realizada por los órganos del Estado, incluidos los tribunales ordinarios y los de amparo, lo cual constituye el fundamento constitucional para determinar en última instancia sobre la constitucionalidad o no de la disposición jurídica objeto de control. Desde esa perspectiva, los pronunciamientos de esta naturaleza encuentran especial sentido en la labor jurisdiccional unificadora de la Suprema Corte de Justicia, destacando al respecto, que dentro de las cuestiones propiamente constitucionales que son materia del recurso de revisión en amparo directo se encuentra la relativa a la interpretación de la norma general cuya constitucionalidad se impugna, ya que para determinar si ésta es o no contraria a la Constitución, es preciso que previamente se conozca el significado de dicha norma."

En conclusión, esta Segunda S. considera que el recurso de revisión es procedente, así como el estudio de la interpretación de la norma combatida de la Ley de Amparo, en virtud de que el artículo 7o. de esa ley, se aplicó en la resolución recurrida, y dicha interpretación y aplicación trascendió al sentido de la decisión adoptada, pues con base en esas disposiciones el Tribunal Colegiado determinó sobreseer en el juicio.

Cobra aplicación la tesis 2a. XXVI/2014 (10a.),(6) emitida por esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos rubro y texto son:

"AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN. PROCEDE CUANDO SE IMPUGNE LA CONSTITUCIONALIDAD DE ALGÚN PRECEPTO DE LA LEY DE AMPARO APLICADO EN LA SENTENCIA RECURRIDA Y QUE TRASCIENDA AL SENTIDO DE LA DECISIÓN ADOPTADA.-El Tribunal en Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el recurso de reclamación 130/2011, sostuvo que a través de los recursos previstos en la Ley de Amparo, las partes están legitimadas para impugnar la constitucionalidad de las disposiciones de ese ordenamiento que regulan la actuación de los órganos jurisdiccionales que conocen del juicio de amparo, por lo que procede el análisis de los agravios en los que se aduzca ese planteamiento. En consecuencia, cuando en los agravios del recurso de revisión se combata la constitucionalidad de algún precepto de la Ley de Amparo aplicado en la sentencia recurrida, y trascienda al sentido de la decisión adoptada, se actualiza un supuesto excepcional de procedencia de ese medio de impugnación."

QUINTO.-Estudio de fondo. El único agravio del recurrente en el que alega la inconstitucionalidad del artículo 7o. de la Ley de Amparo, es infundado de acuerdo a las siguientes consideraciones.

El recurrente impugna la constitucionalidad del artículo 7o. de la Ley de Amparo, por estimar, en términos generales, que dicho numeral vulnera en su perjuicio el artículo 17 constitucional, al impedirle acudir al juicio de amparo para que se revise la legalidad de una resolución dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro; resolución que no tiene relación alguna con los intereses patrimoniales de dicha persona moral oficial, ya que acudió al juicio de nulidad en defensa de la resolución de trece de octubre de dos mil ocho, dictada en el expediente **********, notificada al actor por oficio SG-04-03-03, por el que se dio respuesta al gobernado a la solicitud de reparación de daño de cuatro de marzo de dos mil ocho.

A juicio del recurrente, el presente recurso debe estimarse procedente, pues la resolución que ahora reclama se emitió dentro de un procedimiento jurisdiccional en el que estableció una relación de igualdad con el particular involucrado, ya que ambos se sometieron a la decisión de la autoridad jurisdiccional, y el juzgador, como piedra angular, debe mantener el equilibrio entre las partes.

Ahora bien, para analizar la constitucionalidad del artículo 7o. de la Ley de Amparo, es importante considerar, en primer lugar, que, de conformidad con el artículo 103 de nuestra Constitución General, el juicio de amparo tiene por único objeto proteger los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución y tratados internacionales, en contra de los actos de autoridad.(7)

Por su parte, el artículo 107 constitucional establece que la procedencia del juicio de amparo requiere solicitud de parte agraviada,(8) lo que implica que el promovente del juicio deberá ser titular de algún derecho fundamental que se estime vulnerado por el acto de autoridad.

A grandes rasgos, de nuestro Texto Constitucional se desprende que el juicio de amparo es un medio de protección de los derechos fundamentales frente a los actos de autoridad. Lo anterior se explica ya que históricamente estos derechos han sido sancionados en las diversas Cartas Constitucionales como resultado de luchas o revoluciones que, en diferentes momentos, han rasgado el velo de normalidad y naturalidad que ocultaba una opresión o discriminación precedente. Estos derechos han sido siempre conquistados como otras tantas formas de tutela en defensa de los sujetos más débiles, contra la ley del más fuerte que regía en su ausencia.(9) Así, los derechos fundamentales nacen como derechos contra el Estado, es decir, contra los poderes públicos aunque sean democráticos o de mayoría.(10)

Ahora bien, el artículo 7o. de la Ley de Amparo vigente, cuya constitucionalidad se cuestiona por el recurrente, establece que:

"Artículo 7o. La Federación, los Estados, el Distrito Federal, los Municipios o cualquier persona moral pública podrán solicitar amparo por conducto de los servidores públicos o representantes que señalen las disposiciones aplicables, cuando la norma general, un acto u omisión los afecten en su patrimonio respecto de relaciones jurídicas en las que se encuentren en un plano de igualdad con los particulares.

"Las personas morales oficiales estarán exentas de prestar las garantías que en esta ley se exige a las partes."

De la lectura del artículo anterior se desprende que para el legislador, las autoridades únicamente pueden solicitar el amparo y protección de la Justicia Federal por excepción, cuando se trate de defender sus intereses patrimoniales.

Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que por intereses patrimoniales de las personas morales oficiales se debe entender los derechos privados de éstas, esto es, cuando actúen en relaciones de coordinación con los particulares como si fueran personas de derecho privado.

En efecto, este Alto Tribunal ha distinguido entre los actos que realizan los órganos del Estado como entidad soberana, esto es, en un nivel de supraordinación, por medio de dictados imperativos cuya observancia es obligatoria, de los actos que realizan en un nivel de coordinación con los particulares, sin atributos de autoridad.

La razón de ser de dicha distinción radica en la naturaleza del juicio de amparo, como medio de control del poder público a favor de los gobernados, por lo que no puede el propio poder público acudir al amparo para defender la legalidad de actos de autoridad.

En cambio, los órganos del Estado sí están legitimados para promover juicio de amparo en contra de la sentencia definitiva que resuelve una acción civil, ejercida por alguno de ellos para reclamar prestaciones de carácter patrimonial que corresponden al erario público, pues en esta hipótesis se colman los requisitos de legitimación que establece el indicado artículo 7o.

De la interpretación de este artículo se puede observar que, a pesar de que las personas morales de derecho público no son titulares de derechos fundamentales, el legislador consideró conveniente que en los casos en que éstas actúen como personas morales de derecho privado puedan promover juicio de amparo. Esto se explica porque, en estos casos, el Estado no actúa con potestad, sino que se relaciona en un plano de igualdad con los particulares, por lo que el legislador recurre a una ficción y le otorga los mismos derechos a las personas morales oficiales que a las personas de derecho privado.

Ahora bien, en el caso que nos ocupa, la autoridad recurrente alega que el acto reclamado se emitió dentro de un procedimiento jurisdiccional en el que participó en un plano de igualdad respecto del particular, pues ambos se subordinaron a una entidad superior, en la especie, al Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro.

Esto es, para el recurrente, la igualdad procesal que se observó en un procedimiento jurisdiccional, le da un carácter de particular y, como tal, la titularidad de derechos fundamentales susceptibles de ser vulnerados y cuya tutela debe permitirse a través del juicio de amparo que nos ocupa.

Sin embargo, esta S. estima que no asiste razón a la autoridad recurrente, en cuanto estima que en el caso concreto el Estado se apartó de su función de autoridad y estableció una relación de igualdad con el particular, ya que la igualdad procesal, a la que alude, se trata de un principio de la teoría general del proceso que otorga a las partes las mismas oportunidades de participación dentro de un procedimiento, pero dicho postulado de ninguna manera elimina la potestad de la autoridad involucrada. Esto es así, ya que la igualdad de la que habla la recurrente es una igualdad de tipo procesal, únicamente. Mientras que la igualdad que se requiere para que una autoridad pueda promover juicio se trata de una igualdad en la que no haya relación de supra-subordinación.

Asimismo, la igualdad procesal a la que alude la autoridad, tampoco da cabida a su pretensión para sustentar la legalidad de su acto. Esto es, lo que delimita la procedencia del juicio de amparo, no es la participación que se tenga dentro de un procedimiento, sino la pretensión que se relaciona con el mismo; y dicha pretensión necesariamente debe ser la tutela de derechos fundamentales y no la defensa de un acto emitido dentro de las funciones públicas encomendadas, como lo es la legalidad del oficio impugnado por el particular ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro. De ahí lo infundado del argumento del recurrente.

Por todo lo anterior, si la participación en un procedimiento ordinario no le quita al recurrente el carácter de autoridad, ni permite una ficción legal que la reconozca en un plano de igualdad efectiva respecto al particular involucrado, el artículo 7o. de la Ley de Amparo, al impedir que promuevan juicio de amparo las personas morales oficiales cuando actúen en su carácter de autoridades, es congruente con los principios constitucionales en materia de amparo.

Lo anterior, ya que, tal como ha quedado demostrado, el juicio de amparo tiene por objeto la protección de derechos fundamentales cuya titularidad descansa en los particulares, y no un juicio que permita a la autoridad solicitar el resguardo de un acto emitido en el desempeño de su función pública, pues ello sería tanto como aceptar que el Estado es sujeto de derechos fundamentales, lo cual es absolutamente contrario al origen y teleología de los derechos.

Además, la estructura de los derechos fundamentales implica que el Estado es el único garante de los mismos, es decir, aunque todas las personas están obligadas a respetarlos, el Estado debe asegurar el ejercicio del derecho cuando el titular no puede hacerlo por sí mismo.(11) Dicha obligación del Estado es tan importante, que nuestra Constitución en su artículo primero obliga a todas las autoridades del Estado Mexicano a garantizar los derechos fundamentales,(12) y es imposible pensar que el Estado puede ser garante y sujeto de derechos fundamentales.

Es por ello que el artículo 7o. de la Ley de Amparo, solamente contempla un caso de excepción para que las autoridades puedan acudir al amparo como quejosos, y dicha excepción es acorde a los principios constitucionales que rigen al juicio constitucional.

Por todo lo anterior, no asiste razón al recurrente, en cuanto afirma que el artículo 7o. de la Ley de Amparo vulnera el artículo 17 constitucional, al impedir que la autoridad acuda a un tribunal del fuero federal para que éste revise en su favor, una sentencia dictada por un órgano contencioso administrativo; ello, en virtud de que en el caso que nos ocupa, el recurrente no actuó en un plano de igualdad que le permita argumentar violación a derechos fundamentales.

Cobra aplicación, por analogía, la jurisprudencia 2a./J. 92/2010,(13) emitida por esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos rubro y texto, son los siguientes:

"PERSONAS MORALES OFICIALES. CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVER AMPARO DIRECTO CONTRA LA SENTENCIA DE UN JUICIO DE NULIDAD QUE DECLARA LA VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE EJECUCIÓN TENDENTES A HACER EFECTIVA UNA MULTA IMPUESTA A UN FUNCIONARIO PÚBLICO.-Las garantías individuales, en esencia, constituyen restricciones al poder público que salvaguardan los derechos fundamentales del individuo, de ahí que el Estado -que actúa a través de las autoridades correspondientes- no goza de aquéllas y, por lo mismo, por regla general no puede promover juicio de garantías, siendo la única excepción la establecida en el artículo 9o. de la Ley de Amparo, conforme a la cual las personas morales oficiales pueden promover juicio de garantías cuando el acto o ley reclamado afecte sus intereses patrimoniales. En congruencia con lo anterior, si una persona moral oficial promueve amparo directo contra la sentencia de un juicio de nulidad que declara la validez de los actos administrativos de ejecución tendentes a hacer efectiva una multa impuesta a un funcionario público, es claro que carece de legitimación al no actualizarse el referido supuesto de excepción, porque el importe de la multa deberá cubrirlo la persona física a quien se le impuso, es decir, ésta deberá pagarlo con su propio peculio y no con el presupuesto asignado a la dependencia de gobierno de que se trate, por lo que no se afecta el patrimonio de ésta y, por ende, el juicio de amparo promovido en su nombre es improcedente."

También resulta aplicable, por mayoría de razón, la jurisprudencia 2a./J. 143/2010,(14) de esta misma S., con rubro y texto siguientes:

"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO QUE CONDENA A LAS PERSONAS MORALES OFICIALES DEMANDADAS EN EL JUICIO CORRESPONDIENTE, AL PAGO DE UNA INDEMNIZACIÓN POR SU ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR, NO ES SUSCEPTIBLE DE IMPUGNARSE EN AMPARO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE SAN LUIS POTOSÍ).-Los órganos del Estado, por regla general, no están legitimados para promover amparo al no ser titulares de garantías individuales susceptibles de afectarse por la actuación de alguna autoridad, y si bien es cierto que el Poder Constituyente estableció que las personas morales de derecho público pueden ejercitar excepcionalmente, en términos del artículo 9o. de la Ley de Amparo, la acción referida, en los casos en que la ley o el acto que reclamen afecte sus intereses patrimoniales, también lo es que el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece la responsabilidad patrimonial del Estado como una institución prevista para indemnizar a los particulares cuando aquél actúa administrativamente de forma irregular, con la limitante de que el derecho a obtener la indemnización debe surgir a partir de una actuación pública del Estado, o bien, en sus relaciones de derecho público. En ese sentido, el juicio de garantías promovido por personas morales oficiales cuando actúan como autoridades demandadas en un juicio contencioso local es improcedente, pues la demandada que cometió el daño no deja de actuar como autoridad; y, además, porque su legitimación está condicionada a que la ley o acto autoritario que reclame menoscabe su presupuesto, esto es, afecte derechos susceptibles de valoración pecuniaria de los que es titular, que le sirven directamente para llevar a cabo sus funciones administrativas; máxime cuando la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y Municipios de San Luis Potosí prevé que en el presupuesto de egresos de la entidad federativa se incluirá una partida para hacer frente a los pagos que deban hacerse por responsabilidad patrimonial del Estado, supuesto en el que la dependencia demandada no se encuentra ante una genuina defensa de sus intereses presupuestales, porque no debe distraer recursos de su haber presupuestal para hacer frente al pago de ese tipo de indemnizaciones, ya que aquéllos derivan precisamente del presupuesto de egresos."

Por lo anteriormente expuesto y fundado, esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelve:

PRIMERO.-En la materia de la revisión, competencia de esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO.-Se sobresee en el juicio de amparo promovido por el **********, contra los actos de las autoridades precisadas en el resultando primero de esta ejecutoria.

N.; con testimonio de la presente resolución, vuelvan los autos al tribunal de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros A.P.D., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente L.M.A.M.. Ausente el M.S.A.V.H. (ponente). La Ministra M.B.L.R. hizo suyo el asunto.

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: La tesis de jurisprudencia 2a./J. 55/2014 (10a.) citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 23 de mayo de 2014 a las 10:06 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 6, Tomo II, mayo de 2014, página 804.

_______________

1. Fojas 138 a 223 del recurso de revisión.

2. Fojas 306 a 396 ídem.

3. Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de los años de 1917-1988, Segunda Parte, página 1538.

4. Registro digital: 171625, Novena Época, Segunda S., Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, materia común, Tomo XXVI, agosto de 2007, tesis 2a./J. 149/2007, página 615.

5. Registro digital: 2006392. Décima Época. Instancia: Segunda S.. Tesis aislada. «Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 6, Tomo II, mayo de 2014, página 1097». Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Publicación del viernes 9 de mayo de 2014 a las 10:34 horas, materia común, tesis 2a. XLI/2014 (10a.).

6. Registro digital: 2005890. Décima Época. Instancia: Segunda S.. Tesis aislada. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 4, Tomo I, marzo de 2014, materia común, tesis 2a. XXVI/2014 (10a.), página 1077. «Semanario Judicial de la Federación del viernes 14 de marzo de 2014 a las 9:53 horas».

7. "Artículo 103. Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite:

"I. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte; ..."

8. "Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"I. El juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un derecho o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que el acto reclamado viola los derechos reconocidos por esta Constitución y con ello se afecte su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico.

"Tratándose de actos o resoluciones provenientes de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, el quejoso deberá aducir ser titular de un derecho subjetivo que se afecte de manera personal y directa; ..."

9. L.F., Análisis de un problema: Cuatro significados de la pregunta «¿qué son los derechos fundamentales?» en los fundamentos de los derechos fundamentales, Madrid, España, Editorial Trotta, cuarta edición, página 363.

10. L.F., Derechos fundamentales en los fundamentos de los derechos fundamentales, Madrid, España, Editorial Trotta, cuarta edición, página 38.

11. V.A. y C.C., El umbral de la ciudadanía: El significado de los derechos sociales en el Estado social constitucional, Buenos Aires, Argentina, D.P., página 26.

12. "Artículo 1o. ... Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. ..."

13. Registro digital: 164276. Novena Época. Instancia: Segunda S.. Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., julio de 2010, materia administrativa, tesis 2a./J. 92/2010, página 292.

14. Registro digital: 163017. Novena Época. Instancia: Segunda S.. Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2011, materia común, tesis 2a./J. 143/2010, página 1142.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 26 de junio de 2015 a las 09:20 horas en el Semanario Judicial de la Federación.