Voto de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

En el presente asunto la mayoría de los Ministros integrantes de esta Primera Sala consideraron que:

En principio se considera que, ha sobrevenido una causa de improcedencia respecto del acto impugnado en la demanda principal, consistente en las órdenes de destitución de los miembros del Ayuntamiento. Asimismo, han cesado los efectos del acto impugnado en la ampliación de la demanda, consistente en el Decreto 145 de la Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado de Oaxaca, a través del cual, se adhirió al nombramiento de L.J.M. como presidente municipal de Santiago Amoltepec, Distrito de Sola de Vega, Oaxaca.

Lo anterior, debido a que se trata de actos relativos a la integración del Ayuntamiento y en el caso ha concluido el plazo para el cual fue electo.

Se destacó que esta cesación de efectos no alcanza a los actos impugnados relacionados con la retención e incorrecta entrega de recursos federales al Municipio actor, pues respecto de tales actos, sí sería posible emitir un fallo con efectos restitutorios.

Por otra parte, se señala que, a partir de los actos impugnados y de una interpretación integral de la demanda, se advierte que el Municipio actor impugna, por un lado, diversas órdenes o determinaciones que atribuye a los poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Oaxaca, tendentes a la retención de los recursos federales que le corresponden; y, por otra parte, impugna la materialización de tales órdenes, es decir, la falta de entrega de los fondos a las personas que el Municipio aduce que eran las facultadas para tal efecto. Dada la negativa expresa sobre la existencia de estos actos por parte de los poderes demandados y al no existir constancias en autos que permitan acreditar su existencia, lo procedente es sobreseer en el juicio.

En cambio, respecto de la materialización de las órdenes de retención y la consecuente falta de entrega de los fondos respectivos, se sostiene que el análisis de la existencia de tal acto debe estudiarse en el fondo, pues para determinar si los recursos fueron debidamente entregados debe atenderse al marco legal aplicable, además de que, de ser cierta la falta de pago, ello por sí solo constituiría una violación a los principios de integridad, ejercicio directo y, en última instancia, autonomía municipal.

En cuanto al fondo del asunto, se señala que la materia de esta controversia constitucional consiste en determinar si la autoridad demandada hizo entrega de los recursos que por concepto de participaciones y aportaciones federales corresponden al Municipio actor o si, por el contrario, éstos le fueron retenidos como este último lo afirma.

Al respecto se señala que de acuerdo con el último párrafo del artículo 8 de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, que regula la entrega de las participaciones a los Municipios de la entidad, éstas deben hacerse por la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca, a través de transferencias bancarias, para lo cual los Municipios tienen la obligación de señalar en una acta de Cabildo la clave interbancaria, número de referencia de la cuenta e institución financiera en la que deberán hacerse los depósitos. Lo anterior implica, que el Poder Ejecutivo debe acreditar que hizo las transferencias a las cuentas autorizadas por los Municipios en las actas de Cabildo correspondientes, las que deben necesariamente contener los requisitos de validez que señala la Ley Orgánica Municipal del Estado.

Aunque de la demanda se advierte un argumento en el sentido de que el acta de señalamiento de cuentas es inválida dada la ilegalidad en la designación del presidente municipal sustituto, se observa que es innecesario emitir un pronunciamiento al respecto, por la confluencia de dos circunstancias: (i) por un lado, de autos se advierte que el acta de Cabildo en la que se autorizaron los pagos en términos del artículo 8 de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, resulta inválida por otros motivos distintos al de la aducida ilegalidad del nombramiento; y (ii) por otra parte, a nada práctico conduciría analizar la legalidad de la designación del presidente municipal sustituto, pues al haber concluido el periodo para el cual fue electo el Ayuntamiento, la eventual entrega de recursos pendientes de ministrar deberá en todo caso hacerse por conducto de las autoridades que actualmente integren el Ayuntamiento, por lo que es innecesario dilucidar si las entregas debieron hacerse por conducto de otras personas.

Así, en suplencia de la queja, se advierte un motivo de invalidez del acta de Cabildo en la que se designaron las cuentas para la recepción de recursos, que trasciende de manera fundamental a la entrega de los referidos recursos, pues no obra la firma del secretario del Ayuntamiento ni el sello de la secretaría. La ausencia de dicha firma le resta toda validez al acta en cuestión, pues entre las atribuciones del secretario municipal, están precisamente la de dar fe de los actos del Cabildo y la de suscribir y validar con su firma los acuerdos y órdenes del Cabildo.

Por tanto, al no satisfacerse un requisito esencial para la validez del acta de Cabildo a que se refiere el artículo 8 de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, debe considerarse que los depósitos a las cuentas allí señaladas fueron indebidos, es decir, hubo una incorrecta entrega de las participaciones y aportaciones federales al Municipio actor, toda vez que los recursos fueron depositados en cuentas que no fueron debidamente autorizadas, al no haberse dado fe del acuerdo de Cabildo respectivo, por tanto, se concluye que no cabe tener por efectuados los pagos a favor del Municipio actor.

Por lo anterior, acorde con el criterio de esta Sala, en el sentido de que la entrega incorrecta de los recursos que integran la hacienda pública municipal, se traduce en una violación al principio de ejercicio directo de dichos recursos por parte del Ayuntamiento, así como al principio de integridad de los recursos municipales; se concluye que se actualiza una violación a la autonomía municipal, contenida en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal. Por ello, en términos del artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal existe el deber de pagar una indemnización moratoria cuando el daño se identifica con la falta de pago de una cantidad líquida y exigible.

Ahora bien, una vez reseñadas las consideraciones de la sentencia, en el presente voto, me permito expresar que no comparto tales consideraciones, conforme a lo siguiente:

Los actos impugnados en la presente controversia constitucional son los siguientes:

1. Demanda principal

a) La determinación del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, por conducto de la Secretaría General de Gobierno de "destituir" al Ayuntamiento del Municipio de Santiago Amoltepec, Distrito de Sola de Vega, Oaxaca, para instalar un consejo municipal.

b) La determinación escrita o verbal del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, por conducto de la Secretaría de Finanzas, de retener los recursos financieros que le corresponden al Municipio actor para el ejercicio fiscal dos mil doce, así como la materialización de esta determinación, mediante la retención de las participaciones y aportaciones que corresponden al Municipio actor para el año dos mil doce.

c) El procedimiento, dictamen, resolución, acuerdo, orden o autorización, verbal o escrita, emitida por el Congreso del Estado, por conducto de la Comisión Permanente de Vigilancia de la Auditoría Superior, para que se retengan los recursos financieros por concepto de participaciones (Ramo 28 del Presupuesto de Egresos de la Federación) y aportaciones federales (fondos III y IV del Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación), que corresponden al Municipio actor para el año dos mil doce.

d) El oficio del diputado J.A.H.F., en su carácter de presidente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior del Estado, dirigido al secretario de Finanzas de dicha entidad, por el que se ordena la retención de los recursos financieros que corresponden al Municipio actor hasta que se acuerde su liberación y con la prohibición absoluta de entrega de esos recursos a la Comisión de Hacienda, integrada en términos del acta de Cabildo de veinticuatro de febrero de dos mil doce.

e) La orden verbal o escrita del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca, por conducto de la Comisión Permanente de Gobernación, dada a la Secretaría de Finanzas, consistente en no recibir petición o gestión alguna del Municipio actor hasta que sea decretada la desaparición del Ayuntamiento.

Como lo señala la mayoría, de los anteriores actos impugnados, así como de la interpretación integral de la demanda, se advierte que el Municipio actor impugna, por un lado, diversas órdenes, determinaciones, acuerdos, procedimientos, dictámenes, oficios, etcétera, que atribuye a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Oaxaca, tendientes a la retención de los recursos federales que le corresponden, así como a no aceptar petición o gestión alguna del propio Municipio; y, por otra parte, impugna la materialización de tales órdenes, es decir, la falta de entrega de los fondos a las personas que el Municipio aduce que eran las facultadas para tal efecto.

Asimismo, como se señala en la sentencia de la mayoría, en sus respectivas contestaciones, los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Oaxaca, negaron la existencia de todos los actos que les fueron imputados, sin que en autos obren constancias de ningún tipo de determinación, procedimiento, dictamen, resolución, acuerdo, orden, autorización u oficio, emitidos por el Congreso del Estado o por el Ejecutivo Local, con el fin de retener los recursos financieros que le corresponden al Municipio actor o de no admitir sus peticiones o gestiones. Por tanto, dada la negativa expresa sobre la existencia de estos actos y al no existir constancias en autos que permitan acreditar su existencia, lo procedente es sobreseer en el juicio.

En efecto, en la contestación de demanda rendida en nombre del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, se señaló que no existen recursos pendientes de ministrar al Municipio actor, concretamente los relativos al Ramo 28 y los correspondientes al Ramo 33, fondos III y IV, provenientes del Presupuesto de Egresos de la Federación, los cuales han sido transferidos a través de las cuentas aperturadas para tal fin, de conformidad con la autorización municipal de acogerse al cobro de los recursos, bajo la modalidad de Sistema de Pago Electrónico Interbancario (SPEI) durante el ejercicio fiscal de dos mil doce.

Para acreditar sus manifestaciones, el Poder Ejecutivo Estatal acompañó a su contestación, copia certificada del acta de acuerdo de Cabildo del Municipio de Santiago Amoltepec, Distrito de Sola de Vega, Oaxaca, de dieciséis de enero de dos mil doce, en el que autoriza a la Secretaría de Finanzas para que el pago por concepto de participaciones y aportaciones federales, se realice bajo la modalidad de Sistema de Pago Electrónico Interbancario en las cuentas aperturadas por el mencionado Municipio(1) en cuyo punto tercero se lee:

"Tercero. Se autoriza a la Secretaría de Finanzas para que el pago por concepto de Participaciones Municipales, del Fondo de Infraestructura Social Municipal y del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios que recibe nuestro Municipio, se realice bajo la modalidad del Sistema de Pago Electrónico Interbancario, en las cuentas aperturadas por el Municipio y que se detalla a continuación: Ramo 28 (participaciones municipales). Banco: Scotiabank. Número de plaza: 92 Oaxaca. Número de sucursal: 5 Mitla. Número de cuenta: 09202590050. Clave bancaria estandarizada (C.): 044610092025900507. Ramo 33 Fondo III (Fondo de Infraestructura Social Municipal). Banco: Scotiabank. Número de plaza: 92 Oaxaca. Número de sucursal: 5 Mitla. Número de cuenta: 09205590069. Clave bancaria estandarizada (C.): 044610092025900691.: Ramo 33 fondo IV (Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios). Banco: Scotiabank. Número de plaza: 92 Oaxaca. Número de sucursal: 5 Mitla. Número de cuenta: 09202590077. Clave bancaria estandarizada (C.): 044610092025900772."

Asimismo, el Poder Ejecutivo Estatal acompañó a su contestación los recibos oficiales de depósito de los recursos que corresponden al Municipio actor, que se relacionan a continuación:(2)

Ver relación

Con lo anterior, la autoridad demandada acreditó que se han entregado los recursos financieros correspondientes al Municipio actor y, por tanto, el Gobierno del Estado de Oaxaca no ha incurrido en la retención señalada, sin que esto determine un pronunciamiento sobre la exactitud de los montos que deba recibir la parte actora, ya que no forma parte de la litis, ni sobre su correcta entrega por conducto de los funcionarios autorizados para ello.

Similar criterio sustentó esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver las controversias constitucionales siguientes:

Ver controversias constitucionales

Por lo anterior, no comparto la afirmación de la mayoría por lo que hace a la materialización de las órdenes de retención y la consecuente falta de entrega de los fondos respectivos, respecto de los cuales, como se dijo, el Poder Ejecutivo afirmó que no existen ministraciones pendientes de pagar al Municipio, en tanto éstas le han sido depositadas a las cuentas aperturadas para tal fin; respecto a la cual, se señala que el análisis de la existencia de tal acto debe estudiarse en el fondo, pues para determinar si los recursos fueron debidamente entregados debe atenderse al marco legal aplicable, además de que, de ser cierta la falta de pago, ello por sí solo constituiría una violación a los principios de integridad, ejercicio directo y, en última instancia, autonomía municipal, lo que denota que la cuestión es propiamente de fondo.

En efecto, en diversos precedentes, esta Primera Sala ha considerado que debe sobreseerse respecto de los actos consistentes en la falta de entrega material de los recursos que corresponden a los Municipios, cuando se acredita por parte del ejecutivo la entrega de tales recursos ya sea por vía electrónica (SPEI) o bien física, conforme a los recibos debidamente firmados y sellados; por tanto, conforme a tal criterio, debió de sobreseerse en el presente asunto respecto a dichos actos.

Ahora, aun y cuando se haya sobreseído respecto de dichos actos, considero que restaba sólo un acto que se desprendía de la lectura integral de la demanda, consistente en la falta de entrega material de los recursos municipales mediante las personas autorizadas para integrar la Comisión de Hacienda. En efecto, el Municipio actor no solo combate la negativa general de suministro de los recursos municipales, sino más precisamente, que no se realice mediante las personas autorizadas para tal efecto.

Así se desprende de lo dispuesto en el primer concepto de invalidez, en el que se señala que el Gobierno Estatal tiene como obligación respetar los acuerdos de Cabildo validados por la asamblea, así como de lo afirmado en el segundo concepto de invalidez en el que se aduce que la Secretaría de Finanzas del Estado, ha dicho que no entregará los recursos a través de la comisión de hacienda autorizada mediante acta de sesión de Cabildo de veinticuatro de febrero de dos mil doce. Asimismo, en el tercer concepto de invalidez, se menciona que el secretario de Finanzas no tiene ninguna facultad para retener las participaciones, sino que debe realizar el pago "a quien ordene el Municipio a través de su Ayuntamiento, actuando con la mayoría de sus concejales integrantes."

Sin embargo, considero que respecto de este acto también procedía sobreseer en la controversia, pues como se precisa en la sentencia el Instituto Estatal Electoral del Estado de Oaxaca, emitió la constancia de mayoría de elección por el sistema de usos y costumbres, a quienes obtuvieron mayoría de votos según acta de asamblea de veintiséis de noviembre de dos mil diez, declarando concejales electos al Ayuntamiento de Santiago Amoltepec, Oaxaca, por el periodo que comprende del primero de enero de dos mil once al treinta y uno de diciembre de dos mil trece, según sus tradiciones y prácticas democráticas a los siguientes:

Ver concejales electos

Por tanto, dado que el conflicto que se plantea entraña una problemática al interior del Ayuntamiento que ya cesó en sus funciones, y que el punto justo a dilucidar estribaba en el nombramiento realizado a favor de la persona que sustituyó al presidente municipal, perteneciente a dicho Ayuntamiento, procede sobreseer el presente asunto, en tanto que la afectación resentida por dicha entidad desaparece en razón de su especial situación frente a los actos controvertidos, pues la nueva composición del Ayuntamiento no resiente ni podría resentir afectación alguna por los actos concretos impugnados en el juicio constitucional.

Dicho criterio se contiene en las siguientes tesis emitidas por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación:

"Época: Novena Época

"Registro: 182687

"Instancia: Segunda Sala

"Tipo de tesis: aislada

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo XVIII, diciembre de 2003

"Materia: constitucional

"Tesis: 2a. CXLV/2003

"Página: 1007

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO UN AYUNTAMIENTO RECLAMA ACTOS QUE PRETENDAN VULNERAR SU INTEGRACIÓN, Y DURANTE EL TRÁMITE DEL JUICIO CONCLUYE SU PERIODO DE GOBIERNO, DEBE DE SOBRESEER POR CESACIÓN DE EFECTOS. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia P./J. 54/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, página 882, de rubro: ‘CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS.’, determinó que tal figura se actualiza en materia de controversias constitucionales cuando la norma o acto impugnados dejan de producir los efectos que motivaron su promoción, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 45 de su ley reglamentaria. Ahora bien, toda vez que la preservación de la autonomía del Municipio a través de la salvaguarda de la integración de su Ayuntamiento se encuentra estrechamente vinculada con la duración de su periodo de gobierno, es inconcuso que si reclama actos que le causan perjuicio por atentar contra su integración, aquéllos habrán cesado en sus efectos, al concluir dicho periodo." (Controversia constitucional 41/2003. Municipio de Rioverde, Estado de San Luis Potosí. 29 de octubre de 2003. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: G.D.G.P.. Ponente: G.D.G.P.; en su ausencia hizo suyo el asunto J.V.A.A.. Secretario: M.P.M..)

"Novena Época

"Registro: 166701

"Instancia: Primera Sala

"Tesis aislada

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo XXX, agosto de 2009

"Materia: constitucional

"Tesis: 1a. CXVII/2009

"Página: 1075

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO LOS MIEMBROS DEL AYUNTAMIENTO LA PROMUEVEN PARA RECLAMAR LA REVOCACIÓN DEL MANDATO CONFERIDO A ALGUNO DE ELLOS O UN ACTO QUE VULNERA SU INTEGRACIÓN, Y ADEMÁS CONTROVIERTEN NORMAS GENERALES, PERO DURANTE EL PROCEDIMIENTO CONCLUYE SU PERIODO DE GOBIERNO, PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo en la jurisprudencia P./J. 83/2001, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.’, que en la controversia constitucional el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio, el cual debe entenderse como un interés legítimo para acudir al procedimiento y éste, a su vez, se traduce en una afectación que resienten en su esfera de atribuciones las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aspecto que necesariamente debe estar legalmente tutelado para que pueda exigirse su observancia, pues de lo contrario el interés será inexistente y, por ende, aquéllos carecerán de derecho suficiente para promover legítimamente la controversia constitucional. De lo anterior se sigue que si los miembros de un Ayuntamiento promueven controversia constitucional para reclamar la revocación del mandato de gobierno conferido a alguno de ellos o un acto que vulnera su integración, y conjuntamente controvierten normas generales aplicadas en dicho acto revocatorio, pero durante el procedimiento concluye su periodo de gobierno, e incluso opera la sustitución de los integrantes del Ayuntamiento, procede sobreseer en el juicio por falta de interés legítimo, en tanto que la afectación resentida por dicha entidad desaparece en razón de su especial situación frente a los actos controvertidos, pues la nueva composición del Ayuntamiento no resiente ni podría resentir afectación alguna por los actos concretos impugnados en el juicio constitucional. Así, con la conclusión del periodo de gobierno sobreviene la causa de improcedencia por falta de interés legítimo para acudir a esta modalidad de juicios, en términos del artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional y, por tanto, procede decretar el sobreseimiento con apoyo en el numeral 20, fracción II, de la citada ley reglamentaria respecto tanto de los actos revocatorios como de las normas generales controvertidas." (Controversia constitucional 7/2008. Ayuntamiento del Municipio de Cochoapa El Grande, Estado de Guerrero. 25 de febrero de 2009. Cinco votos. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretario: E.G.R.G..)

Por las razones expuestas, respetuosamente disiento del criterio adoptado por la mayoría.

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1. Fojas 214 a 218 del expediente principal.

2. Fojas 159 a 203 del expediente principal.

Este voto se publicó el viernes 02 de mayo de 2014 a las 12:05 horas en el Semanario Judicial de la Federación.