Voto de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz |
| Número de registro | 41034 |
| Fecha | 28 Febrero 2013 |
| Fecha de publicación | 28 Febrero 2013 |
| Número de resolución | 6/2012 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro XVII, Febrero de 2013, Tomo 1, 941 |
| Emisor | Primera Sala |
Voto particular que formula el M.J.R.C.D. en la controversia constitucional 6/2012.
Postura esencial del voto. ¿Es correcto que la LXXII Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo León desechara el dictamen relativo al expediente número 7080/LXXII, por no haber alcanzado la votación calificada que requiere el procedimiento de reforma a las leyes constitucionales en esa entidad?(1) En mi opinión sí, ya que en la sesión extraordinaria en la que se tomó tal decisión se cumplió con el requisito de quórum de funcionamiento, pero no con el quórum de votación necesario para aprobar la reforma propuesta, por lo que fue acertado desechar y enviar a archivo el dictamen.
I. Sesión de la Primera Sala y consideraciones de la sentencia de mayoría
La Primera Sala de este Alto Tribunal consideró por mayoría de tres votos procedente y fundada la controversia constitucional 6/2012,(2) por lo que declaró la invalidez del acuerdo legislativo de veintidós de diciembre de dos mil once para el efecto de que dentro del plazo de sesenta días naturales a partir de que la sentencia se notifique al Congreso del Estado de Nuevo León, se someta de nueva cuenta a la consideración del Pleno de ese órgano legislativo el dictamen de "segunda vuelta" con iniciativa de reformas a la Ley Orgánica del Poder Judicial Local.
Dicha sesión debe contar, según los efectos determinados en la ejecutoria, con el quórum calificado que ordena la Constitución de la entidad, consistente en al menos las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura, para que en ejercicio de su facultad legislativa realice la discusión y votación correspondientes.(3)
Las consideraciones de la sentencia en la que voté en contra, se pueden resumir en las afirmaciones siguientes:
1. La Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Nuevo León tiene el rango de ley constitucional,(4) por lo que para aprobar adiciones o reformas a dicho ordenamiento se requiere seguir el mismo procedimiento previsto para tales actos legislativos respecto de la Constitución Local.(5)
2. Por tanto, las sesiones plenarias en las que se discutan tales modificaciones deben contar con la asistencia de al menos las dos terceras partes (mayoría calificada) de los diputados que integran la legislatura.(6)
3. En el caso concreto, el dictamen de "segunda vuelta" relativo al expediente 7080/LXXII, no se sometió a consideración del Pleno del Congreso Estatal en una sesión que pudiera hacer posible el requisito de mayoría calificada de referencia, por lo que no obstante que el dictamen fue aprobado por unanimidad de los veinticuatro diputados presentes en esa sesión, se desechó y se ordenó su archivo.
4. Dicha decisión es violatoria de los principios de jerarquía normativa (artículo 133 de la Constitución Federal) y de legalidad en el proceso legislativo, ya que el dictamen debió haber sido discutido por un mínimo de veintiocho legisladores que expresaran su intención de voto e hicieran posible su aprobación, por lo que al no haberse alcanzado ese supuesto el dictamen de desechamiento es inconstitucional y debe invalidarse.
II. Opinión
No comparto el sentido de la sentencia aprobada por la mayoría ni las consideraciones que la integran. A continuación, expondré las razones que sustentan dicha disconformidad:
Procedimiento de adición y reforma a leyes constitucionales. Efectivamente, de conformidad con el artículo 152, en relación con el diverso 94, ambos de la Constitución Política del Estado de Nuevo León,(7) la Ley Orgánica del Poder Judicial Local tiene la categoría de ley constitucional y, consecuentemente, las reformas o adiciones a dicho ordenamiento requieren cumplir con lo previsto en el artículo 150 de la Constitución Local, en el sentido de que obtengan al menos el voto aprobatorio de las dos terceras partes de los diputados que integran la legislatura.(8)
Asimismo, en el artículo 46 de la Constitución Local se establece que el Poder Legislativo Local se integra por cuarenta y dos diputados (veintiséis electos por el principio de mayoría relativa y dieciséis por el de representación proporcional),(9) por lo que el requisito de dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura se satisface con veintiocho de ellos.
Quórum de funcionamiento y quórum de votación. Considero que en la sentencia de mayoría se perdió de vista que en el proceso de reforma a las leyes constitucionales del Estado de Nuevo León se reconoce la existencia de dos tipos diferentes de quórum: el de funcionamiento y el de votación.
La regla prevista en el mencionado artículo 150 establece de manera literal el requisito de mayoría calificada para aprobar las adiciones o reformas a la Constitución, y por extensión a las leyes constitucionales, circunstancia que presupone la existencia de una sesión válida del Congreso; de tal forma, la exigencia del quórum calificado se refiere únicamente a la aprobación y no a la discusión de las propuestas, circunstancia que evidencia la existencia de dos momentos distintos en el proceso legislativo: el de integración de la sesión y el de votación.
La afirmación anterior se fortalece con la revisión del contenido del artículo 9o. de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León, así como de los diversos 93 y 95 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de ese Estado,(10) en los cuales se establece la obligación de que concurra más de la mitad de los integrantes del Congreso (veintidós diputados) para que se pueda abrir válidamente la sesión, requisito que debe reconocerse como un quórum de funcionamiento del órgano legislativo en todos los casos; es decir, sin distinciones acerca de la jerarquía normativa de las disposiciones que se someterán a consideración.
La existencia de ambos tipos de quórum y la potestad legislativa de exigirlos de manera independiente o asimilarlos se advierte también en el contenido del artículo 94 del citado reglamento, en el que para la discusión de iniciativas de ley se requiere la presencia mínima de dos terceras partes de los miembros del Congreso (quórum de funcionamiento), mismo que se considera válido para el efecto de votación (quórum de votación).
Dicho precepto se trae a cuenta solamente a manera de ejemplo, ya que se refiere al procedimiento de aprobación de iniciativas de ley y no es aplicable al caso concreto en el que se pretendió reformar una ley que, además, tiene el rango de constitucional por lo que es aplicable el proceso específico previsto en el numeral 150 de la Constitución Local. El único modo posible de lograr algún tipo de aplicación de aquel artículo sería a través de una interpretación por mayoría de razón, como la siguiente: "lo aplicable a los procedimientos de creación de normas inferiores debería ser aplicable a su vez a los de las superiores"; sin embargo, no estoy de acuerdo con la aplicación de este mecanismo en el caso de reglas competenciales y de procedimiento, como es el caso, además de que se dejaría de reconocer la aplicabilidad de una norma especial de rango constitucional.
Sesión extraordinaria del Congreso de Nuevo León. Una vez establecida la diferencia entre el quórum de funcionamiento y el de votación, en la sentencia aprobada debió tenerse en cuenta que si a la sesión de veintidós de diciembre de dos mil once asistieron veinticuatro diputados, se satisfizo el requisito de quórum de funcionamiento, por lo que no existía restricción alguna para someter a votación el dictamen de reformas a una ley, sin importar la jerarquía normativa de la misma. Así se consideró por el Legislativo Local, ya que a pesar de que todos los diputados asistentes se manifestaron a favor del dictamen aprobatorio dicho número no alcanzó el requisito de mayoría calificada para considerar aprobada la reforma, por lo que se determinó desechar y enviar a archivo la propuesta.
La mayoría de mis compañeros consideró como requisito obligatorio que en dicha sesión se hubiera contado con la asistencia de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura para que manifestaran el sentido de su voto independientemente de si estaban a favor o en contra de la propuesta. Dicha afirmación es errónea, ya que confunde ambos tipos de quórum, llegando al extremo de obligar al Legislativo Local a sesionar (de funcionamiento) para que la reforma a una ley constitucional se encuentre en condiciones de ser o no aprobada (quórum de votación).
Sostengo lo incorrecto de tal razonamiento, ya que todos los diputados tuvieron la misma oportunidad de asistir a la sesión del órgano legislativo y emitir su voto para aprobar o rechazar el dictamen propuesto, de tal forma que la única forma de manifestarse a favor de la reforma era mediante la libre manifestación de su voluntad en dicho sentido al momento de la votación, por lo que su inasistencia no puede ser interpretada de otra forma que como una renuncia a defender la propuesta y, por tanto, como un voto en contra de la misma.
Concretamente, si la sesión se inició con veinticuatro diputados (quórum de funcionamiento válido), que fue el mismo número que votó la iniciativa de ley constitucional, ese número resultó insuficiente para su aprobación (se requería un quórum de votación calificado en favor de la iniciativa), por lo que a la luz de las disposiciones aplicables la decisión impugnada fue correcta.
Efectos de la sentencia. Asimismo, discrepo de los efectos que se dictaron en el fallo de mayoría ya que, como ha quedado sentado en este voto, no existe fundamento alguno por el cual la Suprema Corte de Justicia de la Nación pueda ordenar o establecer como efecto de una controversia constitucional que el Congreso sesione nuevamente con la mayoría requerida para votar de manera aprobatoria una ley constitucional.
Desde mi punto de vista, esa solución hará muy complicada la ejecución de la sentencia y la revisión de su cumplimiento, ya que no es posible determinar a qué tipo de sesión se está obligando, si se está generando artificialmente un quórum de funcionamiento en donde no lo hay o si se les está constriñendo a emitir su voto en un sentido predeterminado.
Asimismo, no existe precisión respecto de qué integrante de la Legislatura Local es el encargado de obligar a los diputados a asistir a la sesión de referencia y que diputados serían considerados responsables en caso de incumplimiento.
Por último, hay que hacer notar que el procedimiento legislativo de adición y reforma a la Constitución y leyes constitucionales de la entidad federativa es deficiente y lleva a callejones prácticos difíciles de andar como los que se han analizado, pero sostengo que la aplicación estricta de las normas de la Constitución, la ley orgánica y el reglamento, todas del Estado de Nuevo León, no dejan otra solución que la anteriormente apuntada.
Por todo lo expuesto, reitero que debió declararse procedente pero infundada la controversia constitucional y reconocer la validez del acuerdo legislativo de veintidós de diciembre de dos mil once, mediante el que se desechó y envió a archivo el dictamen de las Comisiones Unidas de Legislación y Puntos Constitucionales, de Justicia y Seguridad Pública, relativo al expediente 7080/LXXII, en razón de no haber alcanzado la votación calificada requerida para el procedimiento de reforma a leyes constitucionales.
___________________
1. El acuerdo de la legislatura fue aprobado en la sesión extraordinaria de 22 de diciembre de 2011, en él se decidió desechar el dictamen emitido por las Comisiones Unidas de Legislación y Puntos Constitucionales, de Justicia y Seguridad Pública en el que se proponía aprobar en definitiva la iniciativa de reformas y adiciones a la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Nuevo León.
2. Votaron a favor los Ministros J.M.P.R., G.I.O.M. (ponente) y O.S.C. de G.V.; en contra, los Ministros J.R.C.D. y A.Z.L. de L..
3. Páginas 26 y 27 de la sentencia.
4. De conformidad con el artículo 152, en relación con el 94, ambos de la Constitución Política del Estado de Nuevo León.
5. Procedimiento previsto en el artículo 150 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León.
6. El órgano legislativo local se integra por 42 diputados, por lo que la mayoría calificada se conforma con 28 de ellos.
7. "Artículo 152. Las leyes a que se refieren los artículos 45, 63 fracción XIII, 94, 95 y 118, son constitucionales y en su reforma guardarán las mismas reglas que en las de cualquier artículo de la Constitución, pudiendo ser discutidas y votadas en el mismo periodo en que sean propuestas, si así lo acordare el Congreso."
"Artículo 94. Al Poder Judicial corresponde ...
"El Tribunal Superior de Justicia funcionará en Pleno, en Salas Colegiadas y en Salas Unitarias y se regirá en la forma que señale la Ley Orgánica del Poder Judicial. ..."
8. "Artículo 150. Para que las adiciones o reformas propuestas sean aprobadas, y se tengan como parte de esta Constitución, necesitarán el voto de las dos terceras partes, cuando menos, de los diputados que integran la legislatura."
9. "Artículo 46. ... Cada legislatura estará compuesta por veintiséis diputados electos por el principio de mayoría relativa, votados en distritos electorales uninominales, y hasta dieciséis diputados electos por el principio de representación proporcional, designados de acuerdo a las bases y formas que establezca la ley. ..."
10. "Artículo 9o. El Congreso sesionará con la concurrencia de más de la mitad de sus integrantes."
"Artículo 93. Para que se lleve a cabo la sesión del Pleno, es precisa la asistencia de la mayoría de los diputados que componen el Congreso. Para las sesiones de la Diputación Permanente se requiere mayoría de los integrantes."
"Artículo 95. Al iniciar cada sesión el primer secretario pasará lista de asistencia y sólo con la presencia de la mayoría el presidente abrirá la sesión. Si no hubiere quórum se podrá dar un receso de treinta minutos, si al término de éste no se integrara la asamblea, se declarará que no habrá sesión y se convocará a la siguiente, haciendo la excitativa correspondiente a los no asistentes."
