Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministros Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Jorge Mario Pardo Rebolledo |
| Número de resolución | 69/2009 |
| Número de registro | 40992 |
| Fecha de publicación | 01 Noviembre 2012 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro XIV, Noviembre de 2012, Tomo 1, 354 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formulan la señora M.O.S.C. de G.V. y el señor M.J.M.P.R., en la sentencia de la controversia constitucional 69/2009, emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión pública ordinaria de veintidós de agosto de dos mil once.
En la controversia constitucional 69/2009, promovida por el jefe del Gobierno del Distrito Federal, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación aprobó por mayoría de nueve votos, las consideraciones de la resolución que sustentan el reconocimiento de validez de los artículos 2o., fracción II, 4o., párrafo segundo y 20 Bis, párrafos segundo y tercero, de la Ley de Expropiación, reformados mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el cinco de junio de dos mil nueve.
En el caso, los firmantes de este voto estamos de acuerdo con el sentido del fallo y aprobamos los resolutivos respectivos, empero, diferimos de las consideraciones que fundamentan la validez de los preceptos legales impugnados, por las razones siguientes:
I. Cuestiones previas
Por escrito recibido el cuatro de agosto de dos mil nueve, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.L.E.C., en su carácter de jefe de Gobierno del Distrito Federal, promovió controversia constitucional en la que impugnó la aprobación, expedición, promulgación, refrendo y publicación del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el cinco de junio de dos mil nueve, por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley de Expropiación, concretamente por cuanto hace a los artículos 2o., fracción II, 4o., párrafo segundo y 20 Bis, párrafos segundo y tercero.
Asimismo, el jefe de Gobierno del Distrito Federal reclamó la ejecución del decreto impugnado y todos y cada uno de los actos que se deriven o que sean consecuencia de los anteriormente señalados.
La parte actora, jefe de Gobierno del Distrito Federal formuló los conceptos de invalidez, en los que sustancialmente adujo:
1. En el primero, que los artículos 2o., fracción II, 4o., párrafo segundo y 20 Bis, párrafos segundo y tercero, de la Ley de Expropiación en la porción que disponen "en el Diario Oficial de la Federación" violan el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso g), de la Constitución Federal, porque generan la obligación de publicar las declaratorias de utilidad pública y de expropiación en el Diario Oficial de la Federación, lo cual está regulado en el numeral 4o. de la citada ley, pues se pretende obligar al Ejecutivo Local a que publique los actos de ejecución de una ley en el Diario Oficial de la Federación, en tanto que se cuenta con la Gaceta Oficial del Distrito Federal.
Precisa la parte actora, que con esta obligación se invaden las atribuciones de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, referentes a la administración pública local y de procedimientos administrativos locales, dado que conforme al artículo 11 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, se ordena que los actos administrativos de carácter general, como lo es un decreto expropiatorio, deberán publicarse en el órgano informativo local, y sólo de manera residual en el Diario Oficial de la Federación.
Se señala que la facultad del Congreso de la Unión para expedir la Ley de Expropiación para el Distrito Federal de ninguna manera conlleva la de legislar en materia de administración pública y de procedimientos administrativos locales, pues esa regulación corresponde a la Asamblea Legislativa y su ejecución compete al jefe de Gobierno del Distrito Federal.
2. En el segundo, que los artículos 20 Bis, párrafos segundo y tercero, 4o., segundo párrafo y 2o., fracción II, de la Ley de Expropiación, estos dos últimos al disponer "en el Diario Oficial de la Federación", invaden la esfera de competencia exclusiva del jefe de Gobierno del Distrito Federal, dado que le corresponde a éste la ejecución de leyes relativas al Distrito Federal, y en este sentido, el procedimiento que dará lugar a la expedición de la declaratoria de una causa de utilidad pública, así como la emisión del decreto que declare la expropiación, son actos de ejecución de la Ley de Expropiación, los cuales son competencia exclusiva del indicado jefe de Gobierno.
Agrega, que al tratarse de un procedimiento administrativo del jefe de Gobierno, se encuentra fuera de las atribuciones del Congreso de la Unión precisar el medio de difusión en el que deberán publicarse las declaratorias de utilidad pública y las de expropiación, por lo que debe considerarse que la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal y la Ley de Expropiación gozan del mismo rango jerárquico, y esta última no puede prevalecer sobre aquélla.
II. Consideraciones del proyecto aprobado
En la resolución de la controversia constitucional en cuestión, se reconoció la validez de los artículos 2o., fracción II, 4o., párrafo segundo y 20 Bis, párrafos segundo y tercero, de la Ley de Expropiación, reformados mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el cinco de junio de dos mil nueve, al estimarse primeramente, que el Congreso de la Unión conserva atribuciones constitucionales para legislar en lo relativo al orden jurídico del Distrito Federal, en todas las materias que no estén expresamente conferidas por la Norma Suprema a la Asamblea Legislativa, y que al ser esto así, el procedimiento de expropiación realizado por las autoridades del Distrito Federal corresponde constitucionalmente al Congreso de la Unión, según puede apreciarse de lo que se establece en el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, así como del apartado A, del propio numeral constitucional.
En segundo orden, valorando en su conjunto las argumentaciones expuestas por el jefe de Gobierno del Distrito Federal en los conceptos de invalidez que realizó, éstos se calificaron de infundados.
Se consideró de esta manera, al concluir que de lo dispuesto por los artículos cuya validez se impugnó, se obtiene que el jefe de Gobierno del Distrito Federal, en los casos que compete al Gobierno Local y dentro del trámite de una expropiación, podrá decretar:
1. La declaratoria de utilidad pública, la cual deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación y, en su caso, en un diario de la localidad de que se trate.
2. La declaratoria de expropiación, de ocupación temporal o de limitación de dominio, que se publicará en el Diario Oficial de la Federación.
Por tanto, se concluyó que si bien es verdad que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal tiene facultades para legislar en materia de administración pública local, régimen interno y procedimientos administrativos, en términos del artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso g), de la Constitución Federal, y que la publicación de los actos administrativos emitidos por autoridades administrativas constituye un aspecto que corresponde a temas de régimen interno y procedimientos administrativos del Distrito Federal; sin embargo, el procedimiento de expropiación incluye, desde luego, el acto de publicación del decreto de las causas de utilidad pública y del decreto expropiatorio y, si en la especie, la materia de expropiación es propia del Congreso de la Unión, en este caso actúa como legislador del Distrito Federal; consecuentemente, toda la regulación integral le corresponde a este órgano, lo que es suficiente para que éste determine qué medio de difusión se encargará de su publicación.
Ante la postura expuesta, la mayoría de los integrantes del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, concluyeron, por un lado, que la especialidad de los actos que componen el procedimiento de expropiación -competencia del Congreso de la Unión- atrae e incluye la competencia para legislar en lo relativo a la publicación de los decretos de utilidad pública y expropiatorios emitidos por el jefe de Gobierno del Distrito Federal; y, por otro, que conforme al sistema legal vigente contenido en los artículos 2o., 4o., 20 Bis y 21 de la Ley de Expropiación, éstos deben interpretarse en el sentido de que los decretos de utilidad pública y de expropiación emitidos por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, deben publicarse únicamente en el Diario Oficial de la Federación y en un periódico local para una mayor difusión -de carácter no oficial- lo cual no genera vicio alguno que afecte el sistema de competencias y garantías institucionales previsto en la Norma Suprema.
III. Motivos del voto
En el caso, estamos de acuerdo en que la presente controversia constitucional es infundada; sin embargo, no compartimos las consideraciones que sustentan el proyecto, por lo siguiente:
Las disposiciones legales cuya invalidez impugna el promovente, son del contenido siguiente:
"Artículo 2o. En los casos comprendidos en el artículo anterior, la secretaría de Estado competente emitirá la declaratoria de utilidad pública, conforme a lo siguiente:
"...
"II. La declaratoria de utilidad pública se publicará en el Diario Oficial de la Federación y, en su caso, en un diario de la localidad de que se trate, y se notificará personalmente a los titulares de los bienes y derechos que resultarían afectados."
"Artículo 4o. Procederá la expropiación previa declaración de utilidad pública a que se refiere el artículo anterior.
"La declaratoria de expropiación, de ocupación temporal o de limitación de dominio, se hará mediante decreto del Ejecutivo Federal que se publicará en el Diario Oficial de la Federación."
"Artículo 20 Bis. El jefe de Gobierno del Distrito Federal, en los términos de esta ley, podrá declarar la expropiación, ocupación temporal, total o parcial, o la simple limitación de los derechos de dominio, en los casos en que se tienda a alcanzar un fin cuya realización competa al Gobierno Local del Distrito Federal conforme a sus atribuciones y facultades constitucionales y legales.
"La declaratoria de expropiación se hará en los términos previstos en esta ley.
"La Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, señalará la dependencia a la que corresponda tramitar el expediente de expropiación, de ocupación temporal o de limitación de dominio, la que conocerá del procedimiento a que se refiere el artículo 2o. de esta ley."
Asimismo, es importante también precisar el contenido del diverso artículo 21 de la Ley de Expropiación:
"Artículo 21. Esta ley es de carácter federal en los casos en que se tienda a alcanzar un fin cuya realización competa a la Federación conforme a sus facultades constitucionales, y de carácter local para el Distrito Federal.
"La aplicación de esta ley se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales de que México sea parte y, en su caso, en los acuerdos arbitrales que se celebren."
De los preceptos citados, se advierte medularmente el procedimiento a seguir para llevar a cabo las expropiaciones en materia federal, y en lo que interesa, el medio de publicación de la declaratoria de utilidad pública y expropiación, siendo éste a través del Diario Oficial de la Federación; asimismo, se prevé que la ley de que se habla será de aplicación local para el Distrito Federal.
Como se señaló en el proyecto, no existe duda respecto de la facultad del Congreso de la Unión para legislar en materia de expropiación para el Distrito Federal, dado que fue en uso de dicha potestad que se estableció que la Ley de Expropiación tendría el carácter de local para el Distrito Federal.
No obstante, en nuestra opinión, resulta inexacto el afirmar, por una parte, lo expuesto por el promovente respecto de que con dichas disposiciones se obligue al Ejecutivo Local a realizar la publicación del decreto de utilidad pública y expropiación en el Diario Oficial de la Federación; y, por otra, lo sostenido en el proyecto en el sentido de que los decretos de utilidad pública y expropiación emitidos por el jefe de Gobierno del Distrito Federal deban publicarse tanto en el Diario Oficial de la Federación, como en un periódico local para una mayor difusión.
Nuestra apreciación deviene así, porque en el caso, de la redacción del propio artículo 20 Bis de la Ley de Expropiación se puede apreciar que para el Ejecutivo Local expresamente se prevé la facultad para declarar la expropiación, haciendo únicamente la referencia de que en los casos en que la expropiación competa al Gobierno del Distrito Federal, se deberá observar el procedimiento previsto en el artículo 2o. de la citada ley.
En ese sentido, la interpretación que se realice del contenido de la Ley de Expropiación, aplicándola en su ámbito local para el Distrito Federal, debe ser conforme a las figuras jurídicas y autoridades competentes previstas en dicha entidad, es decir, la definición que debe darse a los términos previstos en la Ley de Expropiación al aplicarla como ley local, debe ser en armonía y analogía respecto del procedimiento establecido para la expropiación en el ámbito federal.
Por tanto, si la expropiación compete a la Federación, se entenderá que la declaratoria la hará el encargado de la Secretaría de Estado que corresponda, publicándose en el Diario Oficial de la Federación, destacando que la indemnización correrá a cargo del erario federal; por otro lado, si la expropiación se realiza para alcanzar un fin que competa al Distrito Federal, la declaratoria la podrá realizar el Ejecutivo Local, publicándose en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, que es el medio de difusión oficial de la entidad, según lo establece su propia legislación administrativa(1) y la indemnización en este caso, se hará con cargo al erario del Distrito Federal.
Esto, porque de aceptar que por el simple hecho de que la publicación del decreto de expropiación forma parte del procedimiento de expropiación, y que por ello, la publicación del decreto de expropiación del Ejecutivo Local debe realizarse en el Diario Oficial de la Federación y en un periódico local para una mayor difusión, podría llevar al absurdo de considerar que la indemnización que se tenga que hacer con motivo de la expropiación que competa al Distrito Federal debe realizarse con cargo al erario Federal, o, que la Federación tiene la facultad para determinar los supuestos de utilidad pública tratándose de expropiaciones que competan al Distrito Federal.
Las anteriores, son cuestiones que consideramos inexactas, ya que de haber sido esa la intención del legislador -que la expropiación en el Distrito Federal se rigiera en los mismos términos y condiciones que en la Federación- no hubiera reformado el artículo 20 Bis de la Ley de Expropiación, que prevé la facultad para el jefe de Gobierno del Distrito Federal de declarar la expropiación en el ámbito de su competencia.
Además, debe señalarse que contrario a lo sostenido en el proyecto, lo dispuesto en la Ley de Expropiación al establecer que el decreto de utilidad pública y expropiación se publicará en el Diario Oficial de la Federación y, en su caso, en un periódico local, obedece a que en ese supuesto se trata de una expropiación que compete a la Federación, por tanto, si la Federación expropia un predio deberá publicarlo en el Diario Oficial de la Federación y en un periódico local del lugar en el que se ubique el predio expropiado.
En tales condiciones -opinamos-, la correcta interpretación de la Ley de Expropiación, debe ser en el sentido de que el Ejecutivo Local al ejercer su facultad de declarar la expropiación, debe observar lo previsto en la Ley de Expropiación, pero evidentemente, adecuando e interpretando el contenido y las figuras ahí previstas a las disposiciones vigentes en el Distrito Federal, por tanto, desde nuestro punto de vista, no existe obligación del jefe de Gobierno del Distrito Federal de publicar un decreto expropiatorio en el Diario Oficial de la Federación, sino sólo en la Gaceta Oficial que es el medio de difusión previsto en la legislación administrativa de la entidad.
Es por las consideraciones apuntadas que no obstante que compartimos el sentido de los puntos resolutivos aprobados por unanimidad de votos, disentimos en cuanto a las consideraciones que sustentaron el reconocimiento de validez de los preceptos legales impugnados en esta vía constitucional.
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1. "Artículo 11, primer párrafo, de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, que dispone:
"Los actos administrativos de carácter general, tales como decretos, acuerdos, circulares y otros de la misma naturaleza, deberán publicarse en la Gaceta Oficial del Distrito Federal para que produzcan efectos jurídicos y, en su caso, en el Diario Oficial de la Federación para su mayor difusión."
