Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Fernando Franco González Salas |
| Número de registro | 40954 |
| Fecha | 31 Octubre 2012 |
| Fecha de publicación | 31 Octubre 2012 |
| Número de resolución | 143/2008 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro XIII, Octubre de 2012, Tomo 1, 632 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula el señor M.J.F.F.G.S. en la controversia constitucional 143/2008.
En el asunto citado al rubro, la mayoría de los señores Ministros del Tribunal Pleno, en la sesión del diez de abril de dos mil doce, resolvió declarar la invalidez de los artículos 1, 2, 3, 4.2, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 15, 24, 25, 32, 33, 34, 36, 37 y 40 del Reglamento Interno para la Inspección Sanitaria en el Municipio de Guadalajara, publicado en la Gaceta Municipal de ese Ayuntamiento el catorce de agosto de dos mil ocho, por considerar que invaden la esfera de competencia del Poder Ejecutivo del Estado de Guadalajara, en contravención a los artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI, constitucionales, en relación con la Ley General de Salud, la Ley Estatal de Salud y la Ley de Coordinación en Materia de Sanidad Animal para el Estado de Jalisco.
La mencionada decisión se sustentó en considerar que la materia que regula el reglamento impugnado(1) rebasa los aspectos propios de la competencia originaria municipal, pues dicho objeto no sólo comprende servicios que corresponden al Municipio y en los que tiene facultades reglamentarias (precisando que en éstas se incluye la expedición de normas de inspección interna de control de calidad e higiene sanitarios para garantizar que los servicios cumplan la legislación federal y estatal a que está sujeta su prestación y las facultades relativas de las autoridades municipales, con independencia de las inspecciones estatales o federales a las que se encuentre sujeto en la prestación de los servicios a su cargo), sino también aspectos en los que sólo puede expedir regulación, tener injerencia y señalar las atribuciones correspondientes de las autoridades del Ayuntamiento, previa la celebración de un convenio de coordinación en la materia.
Asimismo, la mayoría consideró que el reglamento impugnado no se limita a regular el control interno higiénico y sanitario de los establecimientos que prestan el servicio de rastro en el Municipio de Guadalajara, sino se constituye como autoridad sanitaria para dicho servicio y abarca además aspectos de inspección sanitaria para todos los establecimientos en cuya operación y funcionamiento se lleve a cabo la comercialización, distribución, almacenamiento, disposición, manipulación, transformación o procesamiento de animales, productos y subproductos de origen animal aptos o no para el consumo o aprovechamiento humano, lo que se aduce excede su competencia, porque el Municipio de Guadalajara no ha celebrado los convenios de coordinación relativos en materia de control sanitario con el Gobierno del Estado de Jalisco y, específicamente, en relación con los establecimientos objeto de reglamentación que precisa el artículo 1, por lo que en relación con dicho control sanitario carece de facultades para expedir las normas relativas y otorgar facultades a las autoridades municipales en la materia.
De igual forma, el criterio mayoritario señala que la expedición del reglamento impugnado no puede fundarse en la facultad de los Municipios para reglamentar el servicio de rastro, pues aquél rebasa la inspección interna sanitaria con fines de control de calidad e higiene de dicho servicio y se extiende, además, a todos los establecimientos en cuya operación y funcionamiento se lleve a cabo la comercialización, distribución, almacenamiento, disposición, manipulación, transformación o procesamiento de animales, productos y subproductos de origen animal aptos o no para el consumo o aprovechamiento humano, en cuya participación se encuentra condicionado a la celebración de los convenios de coordinación y descentralización relativos que, al no existir, dan lugar a la invasión de la esfera competencial del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco en los términos que plantea en su demanda.
Empero, no comparto esas conclusiones, pues si bien de las diversas disposiciones que se invocan en el fallo de la mayoría de la Ley General de Salud, se advierte que corresponde a la Federación, por conducto de la Secretaría de Salud, ejercer las funciones de regulación, control y fomento sanitarios en la materia de control sanitario de productos y servicios y de su importación y exportación (que comprende alimentos), a través de su órgano desconcentrado denominado Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS), y que pueden celebrarse acuerdos de coordinación con los gobiernos de las entidades federativas para la participación en dichos servicios (artículos 9, 18 y 393), en los que se fijan las directrices de la descentralización de los Gobiernos de los Estados a los Municipios, así como que la participación de los Municipios en el ámbito de competencia estatal también estará determinada por los convenios que se celebren con los gobiernos de las respectivas entidades federativas y por lo dispuesto en la legislación local.
Lo cierto es que en la cláusula decimoquinta del acuerdo de coordinación que celebraron el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Jalisco, el doce de agosto de mil novecientos ochenta y seis, con el propósito de descentralizar el ejercicio de las funciones de control y regularidad sanitaria en dicha entidad, se establece con meridiana claridad que el Gobierno Estatal y los Municipios en su caso, de conformidad con la Ley General de Salud y la legislación local aplicable, son las únicas autoridades competentes para ejercer el control y regulación sanitaria en la materia de salubridad local; en tanto que en la cláusula decimosexta, se faculta al Gobierno del Estado para convenir con los Municipios para que éstos participen en el ejercicio de las funciones de control y regulación sanitaria que se descentralicen, conservando dicho gobierno su calidad de autoridad sanitaria en materia de salubridad general.
Lo anterior tiene singular relevancia, dado que el artículo 3, apartado B, fracción V, de la Ley Estatal de Salud (de Jalisco), establece que es materia de salubridad local, la regulación y el control sanitario de los rastros, que define en su artículo 165, como el lugar destinado a la matanza de animales para el consumo humano; de lo que se infiere que esta última disposición no hace referencia a si es de carácter público o privado el rastro, por lo que en términos de la citada cláusula decimoquinta del acuerdo de coordinación celebrado entre el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Jalisco, el Municipio demandado sí es autoridad competente para ejercer el control y regulación sanitaria de los rastros, al tratarse de la materia de salubridad local.
No es óbice para lo anterior, que el artículo 134 de la citada Ley Estatal de Salud establezca que la regulación y el control sanitario de las materias a que se refiere el aludido artículo 3o., apartado B, de dicha ley, corresponde al Gobierno del Estado y a los Ayuntamientos, en el ámbito de sus respectivas competencias en los términos de dicho ordenamiento, de las disposiciones aplicables y de los convenios legales que esos niveles de gobierno llegaran a suscribir; pues aun cuando no existiere el convenio de coordinación relativo, subsistiría lo establecido en el artículo 169 de la legislación local en comento, en el sentido de que el sacrificio de los animales en los rastros autorizados (privados y no públicos), se efectuará en los días y hora que fije la autoridad municipal, tomando en consideración las condiciones del lugar y los elementos que disponga dicha autoridad para realizar las inspecciones necesarias (aunque actualmente esta disposición se encuentra derogada, pero tenía vigencia al momento de expedirse el reglamento impugnado).
Además, el hecho de que en el artículo tercero transitorio del reglamento impugnado se apruebe la celebración de un convenio entre el Ayuntamiento de Guadalajara y el Gobierno del Estado de Jalisco, describiendo las diversas facultades que en materia de control sanitario serían materia de ese acuerdo de voluntades, no implica en forma alguna un reconocimiento sobre la inexistencia de un acuerdo previo de esa naturaleza jurídica, tan es así, que en relación con la vigencia se establece que lo estaría por todo el periodo equivalente a esa administración municipal, de lo que se infiere que podría ser que existiesen otros acuerdos previos con anteriores administraciones municipales, por lo que la mencionada disposición transitoria no conlleva el reconocimiento que refiere el fallo de la mayoría.
Finalmente, aun cuando se considerara que efectivamente no existe un convenio de coordinación celebrado entre el Ayuntamiento de Guadalajara y el Gobierno del Estado de Jalisco, tal circunstancia no implicaría, por sí sola, la inconstitucionalidad del reglamento impugnado, pues el artículo 13, fracción VII, de la Ley de Coordinación en Materia de Sanidad Animal para dicha entidad federativa, establece con meridiana claridad que los Ayuntamientos tienen atribuciones para establecer regulación municipal, complementaria a la nacional y estatal, en aspectos de control de salud, control y operación de negocios de carnicería, reglamentos de operación y mantenimiento de rastro y control de ventas clandestinas.
Por tales motivos, no comparto el criterio de la mayoría de declarar la invalidez de los artículos 1, 2, 3, 4.2, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 15, 24, 25, 32, 33, 34, 36, 37 y 40 del Reglamento Interno para la Inspección Sanitaria en el Municipio de Guadalajara.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 3 de septiembre de 2012.
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1. Precisada en su artículo 1 como la inspección sanitaria a los establecimientos en cuya operación y funcionamiento se lleve a cabo la comercialización, distribución, almacenamiento, disposición, manipulación, transformación o procesamiento de animales, productos y subproductos de origen animal aptos o no para el consumo o aprovechamiento humano.
