Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro XIII, Octubre de 2012, Tomo 1, 275 |
| Fecha de publicación | 31 Octubre 2012 |
| Fecha | 31 Octubre 2012 |
| Número de resolución | 8/2010 |
| Número de registro | 40955 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula el señor M.J.M.P.R., en la acción de inconstitucionalidad 8/2010, promovida por el procurador general de la República.
En el asunto señalado en el acápite, se impugnó la inconstitucionalidad del artículo 71 de la Constitución Política del Estado de Yucatán, por el cual se creó el Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa en la entidad, fusionando los Tribunales Electoral y Contencioso Administrativo.(1)
En sesión del jueves veintidós de marzo de dos mil doce, el Tribunal Pleno, la mayoría de los Ministros integrantes del Tribunal Pleno, determinó la constitucionalidad de la creación de un solo tribunal para dirimir conflictos de naturaleza electoral y administrativa, se aprobó la propuesta consistente en reconocer la validez del artículo 71 de la Constitución de Yucatán.
Las consideraciones en las que se basaron para llegar a tal conclusión fueron que no existe ningún impedimento constitucional para que la Constitución Estatal encomiende las competencias de la justicia electoral ya sea a una Sala del Tribunal Superior de Justicia, ya sea a un tribunal específico del propio Poder Judicial del Estado, o bien a un tribunal autónomo como lo era en este caso.
Aunado a lo anterior, también se mencionó que existen disposiciones constitucionales en el Estado de Yucatán apegadas a la Constitución Federal, que definen la materia propia de la justicia electoral y aseguran los extremos previstos en el artículo 116, fracciones IV y V, de la Constitución Federal; asimismo, hay normas constitucionales locales que aseguran la autonomía exigida para la justicia electoral y administrativa sin perjuicio de que la atención de ambas materias quede a cargo de uno solo de los tribunales integrantes del Poder Judicial del Estado.
Así pues, en relación con lo antes mencionado a que no existe norma constitucional que obligue a la creación de tribunales electorales o administrativos dedicados única y exclusivamente a dichas materia, y toda vez que ambas materias y competencias se han mantenido constitucionalmente separadas en el Estado, aun cuando se han depositado en el mismo órgano del Poder Judicial de la entidad, no puede considerarse que ambas materias han sido fusionadas y, por tanto, es infundado que exista transgresión a las disposiciones de la Constitución Federal, en particular a las fracciones IV y V del artículo 116 de la Carta Magna.
No comparto el reconocimiento de validez de la norma impugnada, por lo siguiente:
Si bien coincido con la mayoría de los Ministros integrantes del Pleno respecto a que no existe un problema de inconstitucionalidad por contravenir el artículo 116, fracciones IV y V, de la Constitución Federal, por el hecho de que se cree un Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del Estado el cual tiene competencia para conocer y resolver los procedimientos, juicios e impugnaciones que se presenten contra actos y omisiones en materia electoral y de dirimir las controversias de carácter administrativo y fiscal que se susciten entre la administración pública centralizada y paraestatal del Estado y los Municipios, y los particulares, así como las responsabilidades administrativas en que incurran los servidores públicos. Sin embargo, considero que el problema de constitucionalidad radica en el diseño estructural que el precepto de la Constitución Local establece para el funcionamiento de ese tribunal, pues su diseño implica que sean los mismos juzgadores los que conozcan de ambas materias, mermando con ello la especialización que establece la Carta Magna, deben garantizar las entidades federativas.
Dicho artículo 71 impugnado, establece que el aludido Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa, se integrará con tres Magistrados que tendrán competencia para conocer y resolver los procedimientos, juicios e impugnaciones que se presenten contra actos y omisiones en materia electoral, en los términos que señale la ley; dirimir las controversias de carácter administrativo y fiscal que se susciten entre la administración pública centralizada y paraestatal del Estado y los Municipios, y los particulares, así como las responsabilidades administrativas en que incurran los servidores públicos.
Si este Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del Estado, tuviera un diseño de dos S., como se ha hecho en algunos casos; una Sala contencioso administrativa y otra Sala electoral, no adolecería de un problema de inconstitucionalidad; sin embargo, el precepto impugnado establece, de manera clara y fehaciente, que dicho tribunal sólo estará integrado por tres Magistrados y evidentemente esos tres Magistrados conocerán indistintamente de los asuntos en una u otra materia. Es esto lo que en la praxis impacta desfavorablemente en el principio de especialización que, ha sostenido este Tribunal Pleno en diversos precedentes, debe gozar necesariamente los tribunales electorales y, por ende, también los contencioso administrativos.
Así es que el diseño que se eligió para este órgano dependiente del Poder Judicial del Estado, no es el adecuado para respetar la especialidad.
El artículo 116 de la Constitución Federal establece que es obligación de los Estados el instituir Tribunales Electorales especializados, así como una posibilidad de que establezcan tribunales en materia contenciosa administrativa, pero si los establece deben ser también especializados, por lo que, el diseño del tribunal establecido, en el cual serán tres Magistrados que conocerán de las dos materias, impacta en la especialización de que ambos órganos deben de gozar.
En efecto, este Alto Tribunal al resolver la acción de inconstitucionalidad 52/2009 y su acumulada 53/2009 , así como en diversos precedentes, ha señalado que el artículo 116, fracción IV, inciso c), de la Constitución Federal establece el imperativo de que las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garanticen, esencialmente, entre otras cosas, que las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en materia electoral, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones. Precisando que, los conceptos de autonomía en el funcionamiento e independencia en las decisiones de las autoridades electorales implican una garantía constitucional a favor de los ciudadanos y de los propios partidos políticos, y se refiere a aquella situación institucional que permite a las autoridades electorales, emitir sus decisiones con plena imparcialidad y en estricto apego a la normatividad aplicable al caso, sin tener que acatar o someterse a indicaciones, instrucciones, sugerencias o insinuaciones provenientes ya sea de superiores jerárquicos, de otros Poderes del Estado o, incluso, de personas con las que guardan alguna relación de afinidad política, social o cultural.
Así afirmó que, se debe garantizar que los Magistrados que lo integran realicen su función en forma profesional, debiendo ejercerla de forma continua y reiterada a fin de que se conozca y cultive con un cierto grado de especialidad la materia cuyos litigios corresponde resolver, ello porque la función jurisdiccional que les es propia, no guarda continuidad cuando se establecen tribunales electorales temporales, pues el carácter temporal del órgano y la designación de sus Magistrados para fungir como tales sólo para un proceso electoral impide su permanencia y, al no existir ésta, las condiciones para hablar de profesionalización tampoco existen, lo que desde luego, no contribuye al establecimiento de las circunstancias que hagan propicio el respeto al principio de independencia que rige en la materia electoral.
Se subrayó la importancia de contar con juzgadores especializados en la materia, se advierte debido a que es una característica que contribuye a tener una administración de justicia que se apegue a su vez al principio de legalidad; empero, la especialización sólo se logra por la praxis, es decir, por la permanencia en el cargo y por el conocimiento reiterado de los asuntos.
Por otra parte, la fracción V del artículo 116 de la Constitución Local establece que los Estados "pueden" instituir Tribunales de los Contencioso Administrativo, pero si los instituyen, éstos deben de estar dotados de plena autonomía para dictar sus fallos y una especialización, pues la propia N.S. precisa que tendrán a su cargo dirimir las controversia que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares; destacando que éstos deben contar con normas para su organización, funcionamiento, procedimiento y los recursos contra sus resoluciones. De manera que también prevé privilegiadamente una especialización del tribunal correspondiente.
Es por ello que advierto que, el diseño elaborado por el Constituyente Local del tribunal en cita resulta contrario a los principios contenidos en la Norma Fundamental.
En efecto, la especialidad de ambos tribunales hace incorrecta su conjunción para el conocimiento de los mismos jugadores, así como su autonomía que debe estar patente aun entre ambos tribunales por lo que es incompatible con los objetivos constitucionales su fusión para el conocimiento de los mismos juzgadores.
En ocasiones, el Poder Constituyente o el Poder de Reforma se han ocupado de diseñar esquemas de carácter institucional, cuya particular y específica configuración orgánica, tiende a resultar idónea y susceptible de alcanzar ciertas finalidades a las que el legislador secundario debe atender derivando disposiciones conformes con dicho fin. La Constitución exige de los Poderes Constituidos, directamente, no sólo la realización de determinadas funciones, sino la creación de órganos con determinadas características.
Algunas decisiones de carácter orgánico previstas en la Constitución requieren ser ubicadas en ese rango, en la medida en que, sin ellas, sería difícil cumplir con determinadas finalidades y funciones constitucionalmente relevantes.
Por regla general, la distribución y configuración orgánica de los órganos jurisdiccionales previstos desde la N.S. resulta relevante, en la medida en que el establecimiento de una estructura distinta por parte de los órdenes jurídicos federales, locales y/o municipales sería inadecuada para cumplir con las finalidades y/o funciones que tales organismos están llamados a cumplir.
En ese sentido, el artículo 116, fracción IV, de la Constitución Federal establece que los Poderes Públicos Locales (principalmente el legislador), deben crear los Tribunales Electorales especializados que gocen de autonomía en sus funciones y de imparcialidad en su decisiones y, por otro lado, en la fracción V se señala que si el legislador local establece Tribunales Contenciosos Administrativos éstos deben ser especializados y gozar también de plena autonomía al dictar sus fallos.
Es cierto que, por virtud del federalismo, los Estados cuentan con un amplio margen de libertad regulatoria, lo que implica que, garantizando los principios esenciales de la Constitución Federal, están autorizados para diseñar los ámbitos normativos que competencialmente les incumben y en específico, que el Poder Judicial se ejercerá por los tribunales que establezcan las constituciones respectivas; sin embargo, la Constitución Local impugnada ha ido más allá del margen de configuración que la N.S. otorga a los órdenes jurídicos locales, toda vez que la configuración que realiza del llamado "Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del Estado" representa una distorsión injustificada de la distribución orgánica constitucionalmente prevista.
Esa distorsión es relevante e injustificada, en virtud de los principios de autonomía y especialización previstos en las fracciones IV y V del artículo 116 de la N.S..
El hecho de que la Constitución Federal exija la creación, por un lado, de un tribunal electoral y, por otro lado, de un tribunal administrativo, implica la existencia de un mandato constitucional en el sentido de que ambos organismos deben ser autónomos (inclusive) uno del otro, lo que, desde una perspectiva lógica, resulta imposible en caso de que se encuentren fusionados.
Esa ausencia de autonomía bilateral, a su vez, pone en tela de juicio la protección efectiva, especializada, imparcial e independiente de los derechos fundamentales que se deben proteger por cada órgano.
En otras palabras, la característica de especialidad debe interpretarse como la cualidad del órgano garante de las elecciones locales para conocer de manera exclusiva respecto de dicha materia, por lo que resulta incorrecto el conocimiento conjunto de tal materia y la contenciosa administrativa por los mismos Magistrados que integran el tribunal.
De los motivos expresados se advierte que la especialización que debe caracterizar a los tribunales electorales garantes de la elección de los ciudadanos del Estado, encuentra sustento en la forma y términos en que se busca garantizar dicho derecho, así como en el fortalecimiento del mismo, en tanto se constituye como una herramienta fundamental para la consolidación de la democracia.
La característica de especialidad que se confirió a los tribunales electorales es parte de un conjunto de principios y bases que tienen como propósito el fortalecimiento de los derechos humanos a votar y ser votado. Es así que el diseño de un esquema institucional que la Constitución Federal considera idóneo para ese fin, debe ser atendido por el legislador al constituirse como uno de los elementos que el Constituyente consideró relevante para garantizar esos derechos.
El requisito de especialización implica pues, que los Magistrados electorales conozcan en exclusiva de cuestiones directamente vinculadas a los comicios electorales.
En ese orden de ideas, el diseño del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial, contraviene, el Texto Constitucional contenido en el artículo 116, fracciones IV y V.
Por todo lo anterior, considero que el precepto impugnado debió de haber sido declarado inconstitucional.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 16 de octubre de 2012.
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1. "Artículo 71. El Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del Estado es un órgano especializado del Poder Judicial, el cual se integrará con tres Magistrados, tendrá competencia para conocer y resolver los procedimientos, juicios e impugnaciones que se presenten contra actos y omisiones en materia electoral, en los términos que señale la ley; dirimir las controversias de carácter administrativo y fiscal que se susciten entre la administración pública centralizada y paraestatal del estado y los municipios, y los particulares, así como las responsabilidades administrativas en que incurran los servidores públicos.
"El Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa contará con plena autonomía en el dictado de sus resoluciones, las cuales serán definitivas e inatacables; su organización y funcionamiento se establecerá en la ley orgánica del Poder Judicial.
"Los Magistrados del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa deberán cumplir los mismos requisitos que los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, además de los previstos en el párrafo tercero del artículo 65 de esta constitución.
"La administración, vigilancia y disciplina en el Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa corresponderá, en los términos que señale la ley, a una comisión del Consejo de la Judicatura, el cual se integrará por el presidente del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa, quien la presidirá, y dos miembros del Consejo de la Judicatura.
"El Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa propondrá su presupuesto al presidente del Consejo de la Judicatura para su inclusión en el proyecto de presupuesto del Poder Judicial. Asimismo, dicho tribunal expedirá su reglamento interno y los acuerdos generales necesarios para su adecuado funcionamiento."
