Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto concurrente que formula el M.S.S.A.A. en la acción de inconstitucionalidad 32/2011, promovida por el Partido Acción Nacional, resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de ocho de diciembre de dos mil once.

En la acción de inconstitucionalidad citada se impugnó: a) el artículo 117, fracción V, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, reformado mediante el Decreto Número 1371, en donde se autoriza por exclusión a los funcionarios del Poder Legislativo a ser elegibles como miembros de un Ayuntamiento o como ayudantes municipales, sin necesidad de separarse de sus cargos noventa días previos a la elección; y, b) el artículo segundo transitorio de dicho decreto, ya que la entrada en vigor de las reformas a la Constitución del Estado de Morelos aconteció dentro de los noventa días previos al inicio del proceso electoral local.

En la resolución plenaria se determinó declarar, por unanimidad de once votos, procedente y fundada la acción de inconstitucionalidad y la invalidez del artículo 117, fracción V, así como del artículo segundo transitorio del Decreto 1371, publicados en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", el diecinueve de octubre de dos mil once, y la reviviscencia del texto del artículo 117 vigente hasta antes de la entrada en vigor del referido decreto.

Las principales consideraciones de la determinación plenaria para declarar la invalidez de las disposiciones impugnadas se basan en que éstas violentan los principios de igualdad, de no discriminación y de equidad en la contienda electoral, al dar un trato diferenciado a los servidores públicos del Poder Legislativo, respecto de los miembros del Poder Ejecutivo y Judicial del Estado de Morelos; aunado a que la medida legislativa no es idónea para lograr la finalidad constitucional que pretende, esto es, la protección del funcionamiento regular del Poder Legislativo, ya que los diputados cuentan con suplentes que pueden ocupar de inmediato el cargo y, en cambio, los servidores públicos pertenecientes a los otros poderes, por lo general, carecen de ellos.

El artículo 117 del decreto combatido es del tenor siguiente:

"Artículo 117. Los requisitos de elegibilidad para ser miembro de un Ayuntamiento o ayudante municipal son:

"...

"V. No ser funcionario o empleado de la Federación, del Poder Ejecutivo o del Poder Judicial o de los Municipios si no se separan de sus respectivos cargos noventa días antes del día de la elección."

Ahora bien, aun cuando se comparten las consideraciones que sustentan la determinación mayoritaria, se formula el presente voto, porque estimo que la razón fundamental por la que los artículos impugnados son inconstitucionales estriba en la falta de motivación del Poder Legislativo de la entidad, es decir, el aspecto toral sobre el que debía transitar el estudio y solución del tema reside en este aspecto y, por vía de consecuencia, se desprenden los demás argumentos.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone en su artículo 16 que todas las autoridades se encuentran obligadas a fundar y motivar sus actos, entendiéndose por fundar, la obligación de expresar con precisión el precepto legal aplicable al caso y, por motivar, la necesidad de señalar las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, concurriendo, además, la necesidad de que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables al caso, según se desprende del criterio contenido en la tesis de jurisprudencia sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Séptima Época, y que aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 97-102, Tercera Parte, página 143, con número de registro IUS 238212, cuyo tenor literal es:

"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. De acuerdo con el artículo 16 de la Constitución Federal, todo acto de autoridad debe estar adecuada y suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y, por lo segundo, que también deben señalarse, con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto; siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas."

Así, tradicionalmente la Suprema Corte ha entendido que se requiere como fundamento y motivo de los actos legislativos dos elementos, a saber, atribuciones para legislar y que exista la necesidad social de que una materia determinada deba ser regulada en una ley, como se desprende de la jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal en la Séptima Época y que aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 181-186, Primera Parte, página 239, con número de registro IUS 232351, que establece:

"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica."

En el dictamen de la iniciativa de reforma a la Constitución de Morelos, publicada en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", el diecinueve de octubre de dos mil once, se invocan como razones de motivación, en lo conducente, las siguientes:

"Por lo anterior es que la reforma que proponemos, se encuentra encaminada a tener una mayor capacidad de dinamizar nuestra labor, combinar el trabajo legislativo con el trabajo de campo, sin vulnerar el marco normativo y la función formal que la Constitución nos confiere. Para lo cual, es que se propone reformar la Constitución, a efecto de que sea posible compaginar el trabajo legislativo con la función social que desempeñemos.

"Por otra parte, dada la propuesta señalada, pudiera darse la necesidad de la presencia de los legisladores suplentes, por lo que aunada a la misma, es que se ha pensado que la respetable labor y figura de los compañeros suplentes, no debe mal utilizarse, ya que en caso de ausencias que no deban dar pie a que asuman el encargo, debe encontrarse una salida distinta que no genere para el Congreso del Estado un desequilibrio tanto económico muchas veces laboral y de seguimiento a los trabajos legislativos, dado que la llegada de los compañeros suplentes, en la práctica, puede generar una erogación no contemplada por el Congreso, la solicitud de nuevos recursos tanto humanos como materiales, que generan conflictos laborales y más aún, se insiste, un retroceso legislativo en los grandes temas que sean parte de la agenda generada por los titulares.

"...

"Por otra parte, dentro de las reformas que hoy se plantean, también se propone adecuar, tal y como se presenta a nivel federal para los funcionarios federales, los requisitos de elegibilidad para ser miembro de un Ayuntamiento o ayudante municipal, ya que dentro de las diversas legislaciones de nuestro país contempla la separación del cargo o del encargo para contender a estos puestos dentro del Municipio, sin embargo, en un análisis más profundo, esta restricción, al no tener un sustento constitucional federal, por lo que se considera, de acuerdo a las tesis jurisprudenciales en materia electoral, que sólo debiera de constreñirse desde los mandos medios hasta los titulares de las secretarías dependientes del titular del Ejecutivo, ya sea de la administración central como de los descentralizados puesto que generan y ejercen recursos, pero no sólo eso, pueden desviar programas de carácter federal o estatal con la finalidad de verse favorecido en las contiendas electorales.

"En ese sentido, también se continúa con las restricciones a los integrantes del Poder Judicial por la naturaleza de las funciones de impartición de justicia y que, si bien no pudiera hacer desviaciones de recursos, lo cierto es que pueden verse favorecidos al momento de la emisión de la sentencia por parte los tribunales de carácter electoral.

"Sin embargo, los integrantes del Poder Legislativo, al ser treinta integrantes de diversos grupos políticos electorales, tienen una función eminentemente pluralizada y democratizada y aunado a ello, muy distante del empleo y aplicación directa de recursos públicos que les permitieran hacer proselitismo o dispendio fuera de su actividad legislativa; es decir, el legislador morelense no es aplicador de recursos a programas de índole estatal o federal y como consecuencia no hay poder de influencia ante la sociedad ni restricciones al momento de emitir el sufragio por parte de los ciudadanos y no es determinante en una elección, por ello se considera que ningún legislador puede inclinar la balanza a su favor al momento de contender a algún cargo de naturaleza municipal.

"...

"En varias legislaciones locales como la nuestra se contempla la separación del cargo o del encargo para contender a puestos dentro de un Municipio, a los funcionarios del Estado, contemplados a los tres poderes estatales como lo son el Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Lo anterior por considerase de alguna manera, que estas actividades se pueden prestar para que los servidores públicos en menester de su cargo, puedan verse en el caso de desviar recursos públicos a su campañas proselitistas.

"No contemplado que la función de los integrantes del Poder Legislativo es eminentemente plural y democrática, y totalmente ajena al empleo o aplicación directa de recursos públicos que le permitirían hacer proselitismo o dispendio, en otras palabras no aplica recursos o programas de índole estatal o federal que pueda influir para obtener a su favor el sufragio de los ciudadanos, al momento de contender algún cargo de naturaleza municipal.

"Caso contrario ocurre con los diferentes secretarios de Estado que éstos si pueden generar y ejercer recursos, o pueden desviar programas de carácter estatal o federal con la finalidad de inclinar la balanza a su favor en una contienda electoral y lo integrantes del Poder Judicial, si bien no pueden hacer desviaciones de recursos, lo cierto es que se pueden ver favorecidos por la relación que guardan con los Tribunales Electorales, en una sentencia de carácter electoral."

De la lectura de los fragmentos del dictamen transcrito se advierte que las razones expresadas por el Poder Constituyente del Estado de Morelos, tanto en la exposición de motivos como en la valoración de la iniciativa con la que se pretendió explicar la aprobación de la reforma combatida, consisten, esencialmente, en la prevención de posibles desvíos de recursos públicos con fines electorales por los miembros del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial y, por lo que se refiere a estos últimos, se resalta que, debido la naturaleza de la función jurisdiccional, existe el riesgo de que sus integrantes pudieran verse favorecidos por los Tribunales Electorales. Añade el Constituyente Permanente de Morelos que las anteriores razones no pueden aplicarse a los miembros del Poder Legislativo, ya que su función resulta distante del empleo y aplicación directa de recursos públicos, por lo que no existe la posibilidad de que realicen proselitismo o dispendio fuera de su actividad legislativa, por lo que ningún legislador puede inclinar la balanza a su favor, al momento de contender a algún cargo de naturaleza municipal; además de que la solicitud de las licencias pertinentes para abandonar el cargo de los legisladores por el periodo para el que fueron elegidos, implica un desequilibrio económico y laboral en el seguimiento de los trabajos legislativos, ya que genera una erogación no contemplada, la solicitud de nuevos recursos tanto humanos como materiales, que generan conflictos laborales y que, por ello, no debe abusarse de la respetable labor y figura de los suplentes.

Estimo que tal argumentación resulta insuficiente, además de exigua, para motivar una reforma de tal envergadura, como lo es la impugnada, porque los motivos esgrimidos por el Poder Constituyente de Morelos no guardan una adecuada proporcionalidad ni justifican la reforma legislativa propuesta, pues no se observa, ni en la exposición de motivos ni en la valoración que se hace de la reforma, ponderación alguna sobre sus efectos en relación con determinados valores que la Constitución Federal tutela, como lo es el derecho a votar y ser votado, el principio de igualdad y de no discriminación, así como la equidad en la contienda electoral, principios todos esenciales en el régimen político electoral constitucional.

En esa tesitura, es claro que con la reforma combatida dichos valores constitucionales se ponen en peligro y, toda vez que se afectan derechos fundamentales, se precisa que la motivación del acto legislativo sea acorde y justifique plenamente la finalidad que pretende, lo que no se observa en la reforma a la Constitución de Morelos que se impugna, sino que, por el contrario, la deficiente motivación de la reforma combatida vulnera derechos fundamentales tutelados por la Constitución Política.

En apoyo a lo antedicho, conviene tener presente la jurisprudencia P./J. 120/2009, sustentada por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos rubro, texto y datos de localización son los siguientes:

"MOTIVACIÓN LEGISLATIVA. CLASES, CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS. Los tribunales constitucionales están llamados a revisar la motivación de ciertos actos y normas provenientes de los Poderes Legislativos. Dicha motivación puede ser de dos tipos: reforzada y ordinaria. La reforzada es una exigencia que se actualiza cuando se emiten ciertos actos o normas en los que puede llegarse a afectar algún derecho fundamental u otro bien relevante desde el punto de vista constitucional, y precisamente por el tipo de valor que queda en juego, es indispensable que el ente que emita el acto o la norma razone su necesidad en la consecución de los fines constitucionalmente legítimos, ponderando específicamente las circunstancias concretas del caso. Tratándose de las reformas legislativas, esta exigencia es desplegada cuando se detecta alguna ‘categoría sospechosa’, es decir, algún acto legislativo en el que se ven involucrados determinados valores constitucionales que eventualmente pueden ponerse en peligro con la implementación de la reforma o adición de que se trate. En estos supuestos se estima que el legislador debió haber llevado un balance cuidadoso entre los elementos que considera como requisitos necesarios para la emisión de una determinada norma o la realización de un acto, y los fines que pretende alcanzar. Además, este tipo de motivación implica el cumplimiento de los siguientes requisitos: a) La existencia de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir que procedía crear y aplicar las normas correspondientes y, consecuentemente, que está justificado que la autoridad haya actuado en el sentido en el que lo hizo; y, b) La justificación sustantiva, expresa, objetiva y razonable, de los motivos por los que el legislador determinó la emisión del acto legislativo de que se trate. Por otra parte, la motivación ordinaria tiene lugar cuando no se presenta alguna ‘categoría sospechosa’, esto es, cuando el acto o la norma de que se trate no tiene que pasar por una ponderación específica de las circunstancias concretas del caso porque no subyace algún tipo de riesgo de merma de algún derecho fundamental o bien constitucionalmente análogo. Este tipo de actos, por regla general, ameritan un análisis poco estricto por parte de la Suprema Corte, con el fin de no vulnerar la libertad política del legislador. En efecto, en determinados campos -como el económico, el de la organización administrativa del Estado y, en general, en donde no existe la posibilidad de disminuir o excluir algún derecho fundamental- un control muy estricto llevaría al juzgador constitucional a sustituir la función de los legisladores a quienes corresponde analizar si ese tipo de políticas son las mejores o resultan necesarias. La fuerza normativa de los principios democrático y de separación de poderes tiene como consecuencia obvia que los otros órganos del Estado -y entre ellos, el juzgador constitucional- deben respetar la libertad de configuración con que cuentan los Congresos Locales, en el marco de sus atribuciones. Así, si dichas autoridades tienen mayor discrecionalidad en ciertas materias, eso significa que en esos temas las posibilidades de injerencia del Juez constitucional son menores y, por ende, la intensidad de su control se ve limitada. Por el contrario, en los asuntos en que el Texto Constitucional limita la discrecionalidad del Poder Legislativo, la intervención y control del tribunal constitucional debe ser mayor, a fin de respetar el diseño establecido por ella. En esas situaciones, el escrutinio judicial debe entonces ser más estricto, por cuanto el orden constitucional así lo exige. Conforme a lo anterior, la severidad del control judicial se encuentra inversamente relacionada con el grado de libertad de configuración por parte de los autores de la norma."

En efecto, la motivación reforzada de actos y normas provenientes de los Poderes Legislativos resulta necesaria cuando los actos o normas que se emiten pueden llegar a afectar algún derecho fundamental o valor tutelado por la Constitución; lo que implica la ponderación y análisis de las circunstancias concretas del caso, aunado a la existencia de una coherente adecuación entre los motivos aducidos y el alcance de las reformas legislativas; por ello, es indispensable que el ente que emita el acto o la norma razone su necesidad en la consecución de los fines constitucionalmente legítimos; de ahí que estime en el presente voto que las razones esgrimidas por el Poder Constituyente del Estado de Morelos no son de tal relevancia que justifiquen la reforma del artículo impugnado y que, por el contrario, implican la vulneración de principios y valores tutelados por la Constitución Federal, como lo es la equidad en la contienda electoral, toda vez que a los servidores públicos del Poder Ejecutivo o del Poder Judicial, que pretendan formar parte de un Ayuntamiento, se les obliga a renunciar y, en cambio, a los miembros del Poder Legislativo no se les exige este mismo requisito, lo que los coloca en situación de ventaja respecto de los miembros de los otros dos poderes.

En suma, el argumento central que considero debe llevar a invalidar la norma impugnada consiste, precisamente, en que los motivos que se aducen para la aprobación de la reforma constitucional combatida no guardan una coherente justificación que demuestre plenamente ésta y sus alcances, es decir, no se encuentra en la exposición de motivos ni en la valoración de la iniciativa contenidas en el decreto impugnado, razón suficiente y proporcional que justifique un tratamiento diferenciado de los miembros del Poder Legislativo con los miembros del Poder Ejecutivo y del Judicial. Es por eso que, en el presente voto, sostengo que es en la falta de motivación del decreto impugnado en donde descansa el argumento toral para declarar su invalidez, ya que la deficiente y fútil motivación es la que origina situaciones de inequidad en la contienda electoral y de vulneración al derecho a ser votado en condiciones de igualdad, valores todos ellos amparados por la Constitución Federal.

Por otra parte, considero que las referencias a diversos instrumentos internacionales y resoluciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos no son necesarias para declarar la invalidez del decreto impugnado; esto es así, porque el marco constitucional que se aduce violado y las jurisprudencias citadas en la resolución plenaria son suficientes para la declaratoria de invalidez. Además, es preciso tomar en cuenta que el recurso a los tratados internacionales debe realizarse cuando aporten un sentido más amplio, más progresivo, más universal, en consonancia con el denominado principio pro persona consagrado por el artículo 1o. de la Constitución Política, toda vez que los tratados internacionales resultan subsidiarios al orden constitucional; para declarar la invalidez del Decreto 1371, no se precisa recurrir al derecho internacional, sino que basta la propia Constitución.

Por todo ello, estimo que estas razones son las que debieron prevalecer en la solución del asunto.

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 120/2009 citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, diciembre de 2009, página 1255.

El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 16 de febrero de 2012.