Voto de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala
| Juez | Ministra Olga Sánchez Cordero de García Villegas |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXXI, Enero de 2010, 1650 |
| Fecha de publicación | 01 Enero 2010 |
| Fecha | 01 Enero 2010 |
| Número de resolución | 10/2009 |
| Número de registro | 40293 |
| Materia | Derecho Constitucional |
| Emisor | Primera Sala |
En sesión de diecinueve de agosto de dos mil nueve, la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional 10/2009, promovida por el Poder Judicial del Estado de Tlaxcala, determinando la invalidez del artículo 9 del presupuesto de egresos de esa entidad federativa; conclusión con la que me manifesté de acuerdo en su oportunidad.
No obstante lo anterior, dejé a salvo mi criterio en cuanto a la naturaleza jurídica del presupuesto de egresos -en este caso el del Estado de Tlaxcala-, puesto que, como lo he sustentado en diversas ocasiones, estimo que dicho instrumento es una norma de carácter general y no un acto administrativo como se propuso en el proyecto de la citada controversia constitucional.
En efecto, es criterio mayoritario del Tribunal Pleno que los presupuestos de egresos son materialmente un acto administrativo, por lo que dichas consideraciones resultan obligatorias para las S. y, por ende, estas últimas resultan competentes para conocer de las controversias constitucionales en que se impugnen esos instrumentos, con fundamento en una interpretación a contrario sensu de la fracción I del punto tercero del Acuerdo General del Tribunal Pleno 5/2001, reformado por el diverso Acuerdo General 3/2008.
Con base en lo anterior, expondré las consideraciones que me llevan a sostener mi criterio en cuanto a la naturaleza jurídica de los presupuestos de egresos:
El Tribunal Pleno al emitir el criterio contenido en la tesis de jurisprudencia P./J. 24/99, estimó, en términos generales, que los presupuestos de egresos, por su forma de emisión y naturaleza, constituyen actos administrativos y no normas de carácter general, en los siguientes términos:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE PARA RECLAMAR EL DECRETO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL DISTRITO FEDERAL PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1998, POR NO TENER EL CARÁCTER DE NORMA GENERAL.-Por ‘Ley del Presupuesto’ se entiende el conjunto de disposiciones legales que regulan la obtención, administración y aplicación de los ingresos del Estado, otorgando competencias y estableciendo derechos y obligaciones para la administración pública y para los particulares. Por ‘presupuesto de egresos’ se entiende el decreto que contempla y autoriza las erogaciones necesarias para la realización de las actividades, obras y servicios públicos durante un periodo determinado. El ‘decreto del presupuesto de egresos’ constituye un acto de aplicación de la ‘ley del presupuesto’, en cuanto autoriza al Poder Ejecutivo a efectuar la inversión de los fondos públicos; empero, no es el decreto el que otorga competencias o establece derechos y obligaciones, pues éstos ya están previstos en la ley que se aplica. En el ámbito del Distrito Federal, la distinción entre ‘ley del presupuesto’ y ‘presupuesto de egresos’ está expresamente contemplada tanto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. De esta manera, a diferencia de lo que sucede con la Ley de Ingresos, la Constitución, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y la Ley Orgánica de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, no otorgan el carácter de ley al presupuesto de egresos; en cambio, la ‘Ley del Presupuesto del Distrito Federal’, esto es, las disposiciones conducentes del Código Financiero del Distrito Federal, le dan expresamente el carácter de decreto. Es relevante señalar que el multicitado decreto contiene algunas disposiciones que pudieran estimarse como normas de carácter general, porque aparentemente otorgan competencias; sin embargo, en realidad únicamente se limitan a reiterar, y en ocasiones de manera expresa, las que ya están otorgadas en las leyes respectivas. Por otra parte, el presupuesto de egresos del Distrito Federal, en cuanto a su aspecto material, tiene el carácter de un acto administrativo y no de una ley; es decir, no participa de la generalidad, como característica esencial de ésta. Por lo tanto, la acción de inconstitucionalidad que se promueva en su contra resulta improcedente."
En la acción de inconstitucionalidad de la que derivó el criterio anterior, veintitrés diputados de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal solicitaron la invalidez del decreto de presupuesto de egresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho. El voto de los Ministros que en aquel momento formamos la mayoría fue en el sentido de sobreseer por improcedente la acción de inconstitucionalidad intentada, al considerar que el presupuesto de egresos impugnado no constituía una norma de carácter general, sino un acto materialmente administrativo, puesto que sólo autorizaba al Poder Ejecutivo a efectuar la inversión de los fondos públicos, y "... otorgar una autorización no es otra cosa sino realizar la condición legal necesaria para ejercer una competencia, que no crea el mismo acto de autorización, sino que está regulada por una ley anterior ...".
En este sentido, se concluyó que no era el decreto de presupuesto de egresos del Distrito Federal el que otorgaba competencias o establecía derechos y obligaciones, pues éstos ya estaban previstos en la Ley de Presupuesto y Gasto Público, motivo por el cual se consideró que el presupuesto impugnado constituía un acto de aplicación de la referida ley de presupuesto, sin que fueran obstáculo algunas disposiciones en él contenidas aparentemente de carácter general, en cuanto otorgaban competencias, ya que dichas disposiciones no hacían sino reiterar las que ya estaban previstas en la ley respectiva.
Ahora, una nueva reflexión me ha llevado a disentir del criterio mayoritario, toda vez que estimo que los presupuestos de egresos no adolecen del carácter de generalidad propio de las leyes.
A pesar de que la mayoría de las disposiciones contenidas en el presupuesto de egresos del Estado de Tlaxcala son normas cuyo propósito es destinar el erario público al gasto de un fin específico, se debe reconocer que en su conjunto forman un sistema al que están sujetos todos los poderes de dicha entidad federativa cada vez que tengan que hacer ejercicio de los recursos públicos que les fueron asignados.
Lo anterior, toda vez que no se puede soslayar que el presupuesto de egresos no sólo es un catálogo de rubros a los que se debe destinar el gasto público, puesto que también contiene programas y objetivos, los cuales, en la realidad, pueden llegar a verificarse o no.
En este sentido, el presupuesto contiene un conjunto de reglas cuyo contenido desarrollan las leyes presupuestarias y las cuales no se agotan con su sola aplicación, sino que están provistas de la generalidad propia de las leyes generales en la medida que se aplican cuantas veces se actualice el supuesto normativo en ellas contenido y que tienen vigencia durante todo el ejercicio fiscal correspondiente.
Así, no puede considerarse al presupuesto como una norma individual. Esta argumentación implica desconocer la naturaleza de todas las normas administrativas generales que aplican textos legales, no sólo en el caso de reglamentos, sino también de decretos, acuerdos, circulares, normas oficiales mexicanas y aun formatos administrativos. Estas normas son claramente aplicación de normas legales y algunas de ellas de otras normas administrativas, esto no significa que estas normas no tengan carácter general, esto ha sido reconocido por este Alto Tribunal en la tesis de jurisprudencia P./J. 41/2002, de rubro: "SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. ES IMPROCEDENTE DECRETARLA CUANDO SE IMPUGNE UN ACUERDO EXPEDIDO POR EL JEFE DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL, QUE REÚNA LAS CARACTERÍSTICAS DE GENERALIDAD, ABSTRACCIÓN Y OBLIGATORIEDAD PROPIAS DE UNA NORMA DE CARÁCTER GENERAL."
De igual forma, existen argumentos en sentido positivo que sustentan el porqué los presupuestos de egresos deben ser considerados una norma general. En efecto, los artículos que por regla general contienen estos instrumentos económicos establecen: reglas de operación, aplicación, transparencia y responsabilidad, en relación con el ejercicio del gasto y se refieren, en su mayoría, a sujetos indeterminados como: las dependencias y entidades de la administración pública, los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Aun si en algunos casos ciertos artículos se refieren a dependencias específicas, esto no modifica la naturaleza general del presupuesto, esto sería como decir que como la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación se refiere a las S. en lo individual o a las facultades del presidente de la Suprema Corte, pierde su naturaleza general.
En este sentido, es claro que la obligatoriedad de las disposiciones es para todos los sujetos contemplados en las diversas disposiciones del presupuesto, sin referirse a sujetos individualizados, sino a las características generales de los mismos. Esto aplica aun a las disposiciones referidas a partidas y categorías específicas de gasto, ya que las disposiciones se refieren al tratamiento general de los mismos y no montos específicos o sujetos concretos encargados de su ejercicio.
Además, es claro que la aplicación de las disposiciones referidas no extingue su vigencia, al ser aplicables durante todo el año presupuestario. Que el presupuesto se rija por el principio de anualidad, significa solamente el establecimiento de la terminación de su vigencia de modo general a final del año -como ocurre con otras leyes de índole financiero a las cuales esta Suprema Corte de Justicia de la Nación les ha reconocido esa vigencia anual-, y en ningún momento afecta la consideración de la aplicación abstracta de sus normas durante su vigencia. Estas normas, por tanto, son abstractas en su formulación, no agotándose en su aplicación individual.
La ley no se caracteriza por su contenido, sino por su forma y por la fuerza inherente a dicha forma y ello debe definirse no por su materia propia, sino por su potencia especial de decisión, que se debe al procedimiento democrático que le da origen. En este sentido, en el procedimiento legislativo establecido para la aprobación del presupuesto de egresos, subyace una expresión de legitimación democrática que no es susceptible de perder validez, sino hasta que se haya demostrado plenamente su inconstitucionalidad.
Finalmente, considero que en ningún caso podemos determinar la naturaleza de ciertas normas específicas considerar que se pueda establecer su naturaleza aislándolas del cuerpo normativo al cual pertenecen. Las normas contenidas en el presupuesto, sus transitorios y anexos no pueden ser analizadas de manera independiente. El presupuesto, como toda norma, es un todo lógico cuya naturaleza depende de la interpretación sistemática y armónica de sus preceptos, por lo que sería absurdo pretender un análisis aislado de la naturaleza de los mismos. De cualquier otro modo se podría llegar a la absurda conclusión, por ejemplo, de que todos los artículos primeros transitorios contenidos en las leyes no son de naturaleza general y, por tanto, serían suspendibles en controversia constitucional, suspendiendo así la entrada en vigor de la ley en cuestión.
Bajo este contexto es que me aparto del criterio mayoritario de esta Primera Sala, en el asunto que nos ocupa, sólo en cuanto a la calificativa del presupuesto de egresos del Estado de Tlaxcala como un acto, puesto que como lo expreso en este documento, estimo que la naturaleza jurídica de dicho instrumento, es de una norma de carácter general y, por ende, goza de los atributos propios de ésta.
Nota: La tesis P./J. 24/99 citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de 1999, página 251.
