Voto de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXXI, Enero de 2010, 1648 |
| Fecha de publicación | 01 Enero 2010 |
| Fecha | 01 Enero 2010 |
| Número de resolución | 10/2009 |
| Número de registro | 40292 |
| Materia | Derecho Constitucional |
| Emisor | Primera Sala |
Comparto la conclusión a la que arriba la sentencia; sin embargo, tal como ya lo he expresado consistentemente en diversas ocasiones, difiero de la opinión de mis compañeros en el sentido de que el presupuesto de egresos, en este caso, del Estado de Tlaxcala, vigente en dos mil nueve, sea considerado como un acto administrativo y no una norma de carácter general, en atención a las siguientes consideraciones:
En la resolución que recayó a este asunto, la mayoría de los Ministros integrantes de esta Primera Sala(1) consideró, al igual que como lo han sostenido reiteradamente en el Tribunal Pleno, que el acto impugnado en la controversia -presupuesto de egresos, en este caso para el Estado de Tlaxcala-, no tiene el carácter de ley, sino de acto y, dentro de éstos, es un acto de naturaleza esencialmente administrativa, posición que no comparto ya que, a mi juicio, existen suficientes elementos para sostener la postura contraria, es decir que se trata de una norma general. No debe perderse de vista que mi voto es a favor de la propuesta del proyecto, ya que de conformidad con el artículo 43 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, los criterios emitidos por el Tribunal Pleno en controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad obligan a los Ministros que integran las S., por ello mi voto es a favor del proyecto, pero salvo el criterio que he venido sostenido en este tipo de asuntos.
Ahora, reiteraré medularmente las consideraciones que sobre la naturaleza del presupuesto he sustentado:
En primer término, hay que superar el problema de la aplicación de la vieja tesis postulada por la doctrina alemana del siglo XIX (específicamente P.L., tanto en su obra Derecho Presupuestario, como en el tomo II de la obra Derecho del Imperio Alemán). La tesis sostiene que el presupuesto no es un acto materialmente legislativo sino administrativo independientemente del órgano que lo emita. La anterior consideración deriva de la concepción sobre la naturaleza de las normas jurídicas, fundándose en el argumento de que una disposición no es una norma jurídica en sentido estricto cuando no afecte de manera directa a los particulares. En este contexto, la calificación de norma jurídica, independientemente de su generalidad, abstracción, etcétera, se hace depender de si la misma tiene como destinatarios directos a los particulares, lo que denomina una norma con efectos ad extra, o si la norma sólo se refiere a actuaciones internas de la administración pública, por lo que tendría efectos solamente ad intra. La teoría referida se elaboró para sostener una específica posición política del Ejecutivo históricamente contingente, derivada de la supervivencia del principio monárquico, en particular la situación presupuestal prusiana en relación con la duración y estructura del servicio militar que comenzó con el presupuesto de 1862.
En este sentido, la teoría elaborada en el siglo XIX sirvió para sostener, no que el presupuesto tuviera carácter de norma general, sino que era un acto que finalmente le correspondía al Poder Ejecutivo por no ser un acto materialmente legislativo y tener sólo efectos hacia el interior de la administración. La teoría funciona, por tanto, para distinguir los espacios competenciales entre el Ejecutivo y el Legislativo en un contexto de restauración monárquica en donde las instituciones legislativa y ejecutiva se encontraban en una posición completamente horizontal y no jerárquica. Lo cual explica a su vez la creación originaria del principio de reserva de ley, que incluía todo aquello que afectara de manera directa al ciudadano, en particular aquello que afectara su libertad y su propiedad.
Hay que hacer énfasis en que la situación histórica que dio origen a la doctrina no fue una situación en la que se sostuviera la defensa de los derechos del ciudadano y de limitación del poder, sino que se dio en una situación eminentemente predemocrática en la cual se buscaba resguardar ciertas prerrogativas regias frente a la representación popular. Que mayor prerrogativa que la presupuestaria al no ser ésta de la competencia "natural y originaria" del parlamento al tener como destinatarios solamente a los órganos de la administración.
Además e independientemente de consideraciones políticas, la teoría no es sostenible en sus propios términos. Esto es así, ya que la distinción entre actos puramente ad intra y ad extra para la definición de la existencia de una norma jurídica en sentido estricto, es actualmente insostenible en vista a los desarrollos de la teoría de las normas, particularmente la desarrollada después en el periodo de entreguerras y después de la segunda guerra mundial. A partir del reconocimiento y análisis de los distintos tipos de normas que contiene el ordenamiento jurídico y la necesidad de que todas estas normas se encuentren relacionadas para formar una unidad, la distinción entre normas genuinamente jurídicas y las que no lo son resulta superflua, además de que hace explícito el fundamento ideológico que se encontraba detrás de esta distinción.
El análisis puramente individualizado de los artículos confundiría el enunciado normativo con la norma resultante de la individualización de una combinación de artículos del cuerpo normativo base. En otras palabras, la norma jurídica se compone de varios preceptos contenidos en un código, solamente en casos excepcionales podríamos encontrar una coincidencia entre la norma y el enunciado normativo establecido en un texto específico.
En algunos casos la norma ni siquiera se configura de forma completa en un mismo nivel normativo, esto es así, cuando la norma superior cualquiera que sea su naturaleza delega o remite a una norma inferior para completar los elementos necesarios para su aplicación. Esto es característico de normas de naturaleza administrativa en las cuales no podemos definir su sentido ni su naturaleza si no hacemos un análisis sistemático integrando tanto el nivel legal como reglamentario y aun normas administrativas generales más particularizadas.
En este sentido, inclusive no podría considerarse al presupuesto como una norma individual sólo por el hecho de ser aplicación de otra norma, la Ley de Presupuesto Contabilidad y Gasto Público, por ejemplo. Esta argumentación implica desconocer la naturaleza de todas las normas administrativas generales que aplican textos legales, no sólo en el caso de reglamentos sino también de decretos, acuerdos, circulares, normas oficiales mexicanas y aun formatos administrativos. Estas normas son claramente aplicación de normas legales y algunas de ellas de otras normas administrativas, esto no significa que estas normas no tengan carácter general, esto ha sido reconocido por este Alto Tribunal en la tesis de jurisprudencia P./J. 41/2002, de rubro: "SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. ES IMPROCEDENTE DECRETARLA CUANDO SE IMPUGNE UN DECRETO EXPEDIDO POR EL JEFE DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL, QUE REÚNA LAS CARACTERÍSTICAS DE GENERALIDAD, ABSTRACCIÓN Y OBLIGATORIEDAD PROPIAS DE UNA NORMA DE CARÁCTER GENERAL."
En segundo término, existen argumentos en sentido positivo que sustentan el porqué el presupuesto de egresos debe ser considerado una norma general. De la lectura de los artículos 41 y único transitorio del presupuesto de egresos del Estado de Tlaxcala, se desprenden, de manera general, reglas de operación, aplicación, transparencia y responsabilidad en relación con el ejercicio del gasto y se refieren, en su mayoría, a sujetos indeterminados como: las dependencias y entidades de la administración pública local, el Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Aun si en algunos casos ciertos artículos se refieren a dependencias específicas, esto no modifica la naturaleza general del presupuesto, esto sería como decir que como la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación se refiere a las S. en lo individual o a las facultades del presidente de la Suprema Corte, pierde su naturaleza general. En este sentido, es claro que la obligatoriedad de las disposiciones es para todos los sujetos contemplados en las diversas disposiciones del presupuesto de egresos sin referirse a sujetos individualizados, sino a las características generales de los mismos. Esto aplica aun a las disposiciones referidas a partidas y categorías específicas de gasto, ya que las disposiciones se refieren al tratamiento general de los mismos y no montos específicos o sujetos concretos encargados de su ejercicio.
Además, es claro que la aplicación de las disposiciones referidas no extingue su vigencia, al ser aplicables durante todo el año presupuestario.2 Que el presupuesto se rija por dicho principio significa solamente el establecimiento de la terminación de su vigencia de modo general a final del año, y en ningún momento afecta la consideración de la aplicación abstracta de sus normas durante su vigencia. Estas normas, por tanto, son abstractas en su formulación, no agotándose en su aplicación individual.
Finalmente, considero que en ningún caso se puede determinar la naturaleza de ciertas normas específicas a partir de su naturaleza aislándolas del cuerpo normativo al cual pertenecen. Las normas contenidas en el presupuesto, sus transitorios no pueden ser analizadas de manera independiente. El presupuesto, como toda norma, es un todo lógico cuya naturaleza depende de la interpretación sistemática y armónica de sus preceptos, por lo que sería absurdo pretender un análisis aislado de la naturaleza de los mismos. De cualquier otro modo se podría llegar a la incorrecta conclusión, por ejemplo, de que todos los artículos primeros transitorios contenidos en las leyes no son de naturaleza general y, por tanto, serían suspendibles en controversia constitucional, suspendiendo así la entrada en vigor de la ley en cuestión.
Por lo anterior, reitero mi opinión en el sentido de que el presupuesto de egresos del Estado de Tlaxcala constituye una norma general, y no un acto administrativo como se consideró en la resolución.
_______________
1. Cabe señalar que también la señora M.O.M.d.C.S.C. de G.V. se reservó el derecho de formular un voto en este asunto.
2. De conformidad con el artículo único transitorio del Decreto No. 54 publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala, el 24 de diciembre de 2008, por el que se dio a conocer el presupuesto de egresos del Estado de Tlaxcala para el ejercicio fiscal 2009, se dijo: que el referido presupuesto de egresos tendrá una vigencia del primero de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil nueve.
