Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XII, Julio de 2000, 343 |
| Fecha de publicación | 01 Julio 2000 |
| Fecha | 01 Julio 2000 |
| Número de resolución | P. CVIII/2000 |
| Número de registro | 20013 |
| Materia | Voto Particular de la Suprema Corte de Justicia de México,Derecho Procesal |
| Emisor | Pleno |
Voto particular del Ministro G.I.O.M.; emitido en el amparo en revisión 2617/96, promovido por Grupo Warner Lambert México, S.A. DE C.V.
No se comparte el criterio sostenido en la ejecutoria de referencia respecto de la constitucionalidad de los artículos 10 al 13 de la Ley Federal de Competencia Económica, atento a los argumentos que se vierten a continuación.
Del fallo en cuestión deriva que, pese a que se sobreseyó por lo que hace a los artículos 10 a 13 de la Ley Federal de Competencia Económica, se examina su constitucionalidad en atención a que dichos preceptos aluden a ciertos términos tales como "mercado relevante", bienes o servicios "sustitutos" o "sustancialmente relacionados", "poder sustancial", "participación en el mercado", "barreras de entrada", etcétera, cuya definición, de acuerdo con la ejecutoria, es necesaria para la cabal comprensión de los artículos 16 y 17 en contra de los cuales sí se declaró procedente la acción intentada.
No hay lugar a dudas respecto de que la sentencia presenta una investigación exhaustiva y minuciosa sobre la connotación que en economía, en la legislación comparada y, sobre todo, en el derecho internacional, se le ha dado a dichos términos; sin embargo, lo cierto es que la cuestión relativa a su definición no resulta tan sencilla si se piensa que una ley debe ser lo suficientemente explícita para que sea posible determinar a priori, si una conducta implica una infracción a la ley y, por ende, amerita una sanción.
Efectivamente, más allá de que dentro de nuestra legislación existan ciertos términos cuya definición abstracta adquiere un sentido específico sólo cuando se les aplica en un caso concreto (la sentencia de mérito menciona "orden público", "interés social", "ruinosidad", "importancia y trascendencia", "bien común", etc.), lo cierto es que dicha indeterminación no puede ser tal que le impida al gobernado saber desde un inicio si encuadra en el supuesto normativo o no, máxime cuando, como en el caso, de ello depende que se le sancione al particular con multas que alcanzan hasta 7,500 veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, o el doble, en caso de reincidencia.
Indiscutiblemente, es imposible que una norma defina absolutamente todos y cada uno de los términos que utiliza, sobre todo cuando, como en la especie, la ley echa mano de conceptos provenientes de la disciplina económica con objeto de prevenir y eliminar las prácticas monopólicas y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados; no obstante, cuando se trata de establecer una sanción, la ley debe otorgar los elementos suficientes para que, antes de que el particular lleve a cabo tal o cual hecho, tenga la absoluta certeza de que no está cometiendo una infracción a la ley, pues de otra manera se le deja en un absoluto estado de indefensión.
En efecto, pese a que en economía exista un concepto relativamente claro de lo que debe entenderse por algunos de los términos empleados por la ley en cuestión, lo cierto es que, aun así, ni la Ley Federal de Competencia Económica ni la economía proveen de los elementos suficientes para determinar con claridad y de manera previa, si determinada práctica constituye un acto contrario a la libre concurrencia económica o no, de lo que se deriva el consiguiente agravio para el particular.
Y es que, por ejemplo, en esta misma rama del derecho administrativo las leyes prevén claramente que aquel que abra un establecimiento mercantil sin los permisos y autorizaciones necesarias, podrá ser sancionado por la autoridad mediante la clausura de la negociación y/o la imposición de las multas correspondientes. Asimismo, si un establecimiento fabril emite contaminantes por encima de la norma permitida, se hará acreedor a una sanción, esto es, a la multa correspondiente y/o a la suspensión o clausura del establecimiento. De igual manera, si un conductor omite hacer caso de un semáforo en luz roja o si circula en sentido contrario, el Reglamento de Tránsito establece que deberá sancionársele con una multa. En todos estos ejemplos, la ley es clara sobre la descripción de las conductas que dan lugar a una sanción.
Sin embargo, no sucede lo mismo en la materia que nos ocupa, ya que en este caso, ni la Ley Federal de Competencia Económica, ni ningún otro ordenamiento legal, ofrecen esa precisión descriptiva que, indiscutiblemente, es necesaria pues, a pesar de que en economía se cuente con conceptos más o menos depurados de lo que debe entenderse por "mercado relevante", bienes o servicios "sustitutos" o "sustancialmente relacionados", "poder sustancial", "participación en el mercado", "barreras de entrada", etcétera, lo cierto es que aun así la ambigüedad de dichos términos es tal, que difícilmente un particular puede establecer de antemano si determinada operación mercantil conlleva un acto de concentración, la constitución de un monopolio o, en general, una conducta que vaya en contra de las reglas del libre mercado y de la sana competencia económica.
Y eso no es todo pues, además, la ley en cuestión, de manera contraria a todas las reglas del derecho, sanciona a los particulares por conductas que ni siquiera dependen de ellos mismos.
Pensemos por ejemplo en el artículo 17 de la ley impugnada. Dicho precepto establece que en la investigación de concentraciones, la comisión deberá considerar como indicios todo acto o tentativa que "confiera o pueda conferir al fusionante, al adquirente o agente económico resultante de la concentración, el poder de fijar precios unilateralmente o restringir sustancialmente el abasto o suministro en el mercado relevante, sin que los agentes competidores puedan, actual o potencialmente, contrarrestar dicho poder", es decir, que quien incurre en esta infracción tiene que estar al pendiente, no solamente de su propia conducta, sino respecto de la de sus competidores, a fin de saber si éstos pueden "actual o potencialmente" (nótese la vaguedad), contrarrestar el poder que él adquirirá en el mercado por virtud de la fusión, adquisición o de la operación análoga.
Ahora bien, este precepto utiliza también el término "mercado relevante". Sobre el particular, en la sentencia que se comenta, al tratar de definir dicha noción, se dice que "el concepto de mercado relevante en el contexto económico y, particularmente, en el ámbito de los estudios sobre prácticas monopólicas, permite identificar a aquella porción de entramado de relaciones de intercambio de bienes y de servicios en el cual ejerce influencia o tiene relevancia un bien o servicio determinado, es decir, el campo dentro del cual puede tener impacto la operación de concentración que se investiga". En realidad la ejecutoria tampoco es clara pues, en primer lugar, no se entiende si la "porción de entramado de relaciones de intercambio" es un espacio territorial o de otra índole, y si puede haber un mercado relevante regional o tiene que ser necesariamente nacional, porque no hay duda de que estamos hablando de una ley federal; además, se utiliza parte del concepto definido en la definición, concretamente, la palabra "relevante", lo cual es técnicamente incorrecto; asimismo, no queda claro qué tipo de "impacto" o de qué magnitud, es el que debe tener la operación, y así podríamos seguir. Como se ve, en el mismo esfuerzo de la ejecutoria por lograr la precisión del concepto que la propia ley no prevé, también se deja un amplísimo margen de discrecionalidad a la autoridad aplicadora.
Se ha dicho que mientras haya oportunidad de defensa, ya no será la autoridad administrativa quien con tanta discrecionalidad pueda definir los elementos determinantes de la infracción. No obstante, también se ha señalado al interior del Tribunal Pleno, que la garantía de exacta aplicación de la ley en tratándose de la imposición de penas, no llega solamente a la autoridad aplicadora, sino que también determina el contenido de la propia ley, por lo que independientemente de los medios de defensa con que cuente el gobernado, el propio ordenamiento legal debe contener los elementos suficientes que permitan delimitar las conductas que podrán ser acreedoras a una sanción.
En realidad, la infracción administrativa está emparentada constitucionalmente con el ilícito penal, por lo que las garantías de exacta aplicación de la ley, que no solamente se refieren al acto de aplicación en sí mismo sino también a la ley, abarcan tanto a la materia penal, como al orden administrativo sancionador.
Es claro que en todo Estado de derecho, las normas jurídicas, sin excepción, deben ser redactadas de forma tal que permitan la precisión mínima indispensable para que el gobernado tenga la certidumbre de que su acción u omisión no constituye, al menos voluntariamente, una conculcación a la norma, y que ello pueda acarrearle la imposición de una sanción.
En efecto, la línea que separa el contenido del orden penal respecto del orden disciplinario administrativo es tan tenue, que sus diferencias parecen ser más de forma que de fondo.
Así, encontramos que tanto las conductas que dan lugar a un ilícito penal como a un ilícito administrativo deben estar consignadas en la ley; de igual manera, tanto el orden penal como el disciplinario o sancionador administrativo se componen de castigos que la autoridad puede aplicar para reprimir los actos ilícitos; por otro lado, tanto el orden penal como el disciplinario o sancionador administrativo pueden contemplar una misma conducta como acreedora a una pena, verbi gratia, el contrabando, el ejercicio indebido de un cargo público, la sustracción de documentos, el quebrantamiento del sigilo, etcétera. Aunado a lo anterior, es claro que tanto el orden penal, como el disciplinario sancionador pueden ser coincidentes en el castigo a aplicar; tal es el caso, por ejemplo, de la sanción de naturaleza económica que está prevista en ambos órdenes.
De hecho, precisamente por los mismos motivos que aquí se señalan, el Tribunal Pleno concedió el amparo en contra del artículo 128, segundo párrafo, de la Ley de Protección al Consumidor.
En ese asunto, se dijo que dicho precepto resultaba contrario a las garantías de legalidad y seguridad jurídica previstas en el artículo 16 constitucional, porque omite definir los elementos de juicio que permitan establecer cuáles son los casos "particularmente graves" para efectos de la imposición de la sanción de clausura, es decir, omite precisar los parámetros o lineamientos que han de servir a la autoridad aplicadora para calificar de esa manera, una infracción a la ley y, consecuentemente, imponer al gobernado la clausura del establecimiento mercantil de su propiedad.
El criterio anterior se encuentra contenido en la tesis P. LXXII/96, cuyo texto es del tenor siguiente:
"PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR. EL ARTÍCULO 128, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA ES INCONSTITUCIONAL EN CUANTO OMITE ESTABLECER LOS DATOS QUE PERMITAN A LA AUTORIDAD DEFINIR LOS CASOS ‘PARTICULARMENTE GRAVES’ PARA EFECTO DE LA IMPOSICIÓN DE LA SANCIÓN DE CLAUSURA.-El segundo párrafo del artículo 128, de la Ley Federal de Protección al Consumidor, viola las garantías de legalidad y seguridad jurídica que prevé el artículo 16 de la Constitución General de la República, porque omite definir los elementos de juicio que permitan a la autoridad establecer ‘los casos particularmente graves’, que deben sancionarse con clausura. Dicha disposición prevé la clausura del establecimiento hasta por un plazo de quince días, sin precisar cuáles son las infracciones a la propia ley que ameritan tal sanción, como sí lo hace tratándose de infracciones a las que corresponde una sanción de naturaleza económica; además, tampoco define los parámetros o lineamientos que han de servir a la autoridad aplicadora para calificar como ‘particularmente grave’ una infracción. Cabe hacer notar que para efectos de establecer los criterios que lleven a la autoridad a establecer la sanción administrativa de clausura, no resulta aplicable el artículo 132 de la propia ley, pues este precepto únicamente permite determinar o fijar la sanción que en cada caso corresponda, entre los extremos mínimo y máximo permitidos, pero no define los ‘casos particularmente graves’. Así, el referido artículo 128, segundo párrafo de la Ley Federal de Protección al Consumidor, es violatorio de las garantías de legalidad y seguridad jurídica previstas en el invocado artículo 16 constitucional, porque deja a los particulares en estado de indefensión, al desconocer éstos los motivos y razones que conducen a la autoridad sancionadora a calificar como ‘particularmente grave’ la infracción que se les atribuya."
No se trata, pues, de establecer solamente si acudiendo a otras disciplinas distintas del derecho se puede tener una meridiana noción de los conceptos a los que una ley hace alusión sino, más bien, si dichos conceptos, ya sea que estén definidos por la ley, o bien, por otras disciplinas del conocimiento humano, permiten al particular saber de antemano si determinada conducta le hará acreedor a una sanción o no, extremos que, como ha quedado demostrado, no se cumplen en los artículos 10 al 13 de la Ley Federal de Competencia Económica.
Por todo lo anterior, no se comparte el sentido de la ejecutoria derivada del amparo en revisión 2617/96, promovido por Grupo Warner Lambert México, S.A. de C.V., en lo relativo a la constitucionalidad de los artículos 10 al 13 de la Ley Federal de Competencia Económica.
