Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular del Ministro J.R.C.D..

Disiento del criterio mayoritario que declaró improcedente el amparo en revisión en virtud del cual se impugna la inconstitucionalidad de diversos artículos del Código Federal de Procedimientos Electorales (COFIPE), así como el acto de aplicación de los mismos por parte de la autoridad electoral. El quejoso venía alegando que la ley y el acto reclamado vulneran su derecho fundamental de ser elegible para un cargo de elección popular, previsto en el artículo 35, fracción II, de la Constitución Federal.

El Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia resolvió que el amparo no es la vía adecuada para impugnar leyes electorales o los actos de aplicación de las mismas, aun cuando se alegue que son inconstitucionales por violar garantías individuales. La mayoría sostuvo que la naturaleza de la ley y del acto reclamado se vinculan con cuestiones electorales que no pueden ser examinadas en la vía de amparo, además de que los efectos del mismo no podrían tener el alcance que el quejoso pretende, ya que se vulneraría el principio de relatividad de la sentencia que rige el juicio de garantías.

En este mismo sentido, la mayoría consideró que existe una causa expresa de improcedencia establecida en la Ley de Amparo en su artículo 73, fracción VII, que se actualizaba en el caso concreto.

1. Sobre el sistema de protección integral de la Constitución.

En primer lugar, en cuanto a la procedencia del amparo interpuesto en contra de la ley, creo que debemos asumir que lo que tenemos en el país es un sistema de democracia constitucional en el que la regla general es que los actos y leyes en general son impugnables. Si nosotros limitamos la posibilidad de impugnación sólo a ciertos aspectos de la democracia electoral, no estaremos garantizando esta idea de democracia constitucional o sustantiva. Ésta no es una reflexión meramente teórica, sino el producto de las reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1994 y 1996 en materia de control de constitucionalidad, como enseguida demuestro.

En la reforma del 31 de diciembre 1994, se abordaron tres puntos fundamentales: primero, se dotó a la Suprema Corte de nuevas atribuciones jurisdiccionales para constituirla en un verdadero tribunal constitucional; segundo, se modificó el procedimiento de designación de los Ministros y sus garantías jurisdiccionales, los requisitos, el tiempo de duración en el cargo, etcétera; tercero, se creó el Consejo de la Judicatura Federal a efecto de aminorar la carga administrativa y erigirlo en responsable de la carrera judicial, y de aplicar las sanciones a Jueces y Magistrados. En suma, esta reforma se refirió a cuestiones de tipo orgánico y procesal en virtud de la cual la Suprema Corte de Justicia encontró su perfeccionamiento como tribunal constitucional al efecto de generalizar y racionalizar el control y la racionalización jurídica de los actos de la autoridad.

Posteriormente, en la reforma de 22 de agosto de 1996, se estableció un sistema de medios de impugnación constitucional para proteger los derechos políticos de los ciudadanos a votar, ser votados y de asociación, así como la competencia del Tribunal Electoral para resolver sobre actos o resoluciones definitivas y firmes de las autoridades estatales y sobre actos o resoluciones que violen derechos político-electorales de los ciudadanos; por último, se otorgó facultades para que los partidos políticos pudieran promover acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes en materia electoral.

Me parece que estas reformas, en particular la de 1996, prefiguran una nueva filosofía general de la Constitución marcada por un lado, la impugnación de un mayor número de actos, pero sobre todo, y por primera vez, los actos de las autoridades electorales.

La Constitución mexicana garantiza entonces un sistema de democracia constitucional, en donde existen una serie de elementos, sobre todo los derechos fundamentales, el federalismo y la división de poderes, que disciplinan la actuación de todos los poderes públicos y, desde ese punto de vista, es necesario que encontremos mecanismos de protección a la misma: un sistema de protección integral de la Constitución desde un punto de vista no meramente formal sino, como ya se mencionó, también sustantivo.

Así, por un lado, disiento del criterio que elaboró el Tribunal Pleno en la contradicción de tesis 2/2000, pues considero que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación sí tiene facultades de control difuso, de tal manera que existe la posibilidad constitucional de que el propio Tribunal Electoral inaplique los preceptos impugnados, sin hacer una declaración expresa de inconstitucionalidad de los mismos.(1) Por lo anterior, aun cuando el juicio de amparo es la vía primaria para combatir leyes o normas generales y normas individualizadas en las cuales se esté impugnando una garantía individual, es necesario que el Tribunal Electoral tenga competencia para conocer de cuestiones de constitucionalidad por vía difusa para complementar el sistema integral de control de constitucionalidad.

Por otro lado, el Poder Judicial en general y esta Corte en particular, pueden conocer de procesos constitucionales sobre derechos políticos que, en principio, tengan una vinculación no exclusiva con la materia electoral. Hay que aclarar, sin embargo, que esta posición implica una zona de penumbra compleja entre los límites de los derechos fundamentales en sentido general y la materia electoral en particular. Justamente ahí es donde el sistema debe ser integral, logrando la protección de ambos extremos.

El riesgo de interpretar el sistema en sentido contrario, considerando que el Tribunal Electoral no puede en ningún caso hacer interpretaciones de la Constitución y que los "derechos políticos" no se encuentran protegidos por el juicio de amparo, implica generar un ámbito desprotegido para el particular que estima violados sus derechos fundamentales por normas que en principio se consideran "de materia electoral" y, lo que es más grave, un conjunto de actos de autoridad que en modo alguno pueden ser sometidos al control de constitucionalidad.

Con la finalidad de construir un criterio que delimite la frontera entre ambas jurisdicciones, creo que, por un lado, el Tribunal Electoral solamente podría conocer de violaciones a garantías individuales en relación con la materia electoral, en particular con tres derechos políticos: votar, ser votado y asociación; por otro lado, la Suprema Corte podría conocer de normas y actos en materia electoral siempre que las mismas violen, como característica necesaria y definitoria con un peso específico en la impugnación, una garantía individual.(2)

Dada la posible zona de indefinición material entre ambas jurisdicciones, en términos del quinto párrafo del artículo 99 de la Constitución, si se diera el caso en el que el Tribunal Electoral estableciera un criterio divergente del establecido por la Suprema Corte de Justicia, esta última decidirá cuál es el que debe prevalecer. De no aceptarse la posibilidad interpretativa, no se entiende el sentido de la previsión constitucional citada dentro del sistema de protección integral de la Constitución ideado por el órgano de reforma constitucional y desarrollado en el presente apartado.(3)

2. Sobre el concepto de derechos políticos y la procedencia del juicio de amparo.

En segundo término, quiero subrayar que la resolución que emitió el director de Prerrogativas del Instituto Federal Electoral, en donde negó el registro como candidato independiente al quejoso, es una resolución de autoridad electoral, por lo que, en principio, en términos de la fracción VII del artículo 73 de la Ley de Amparo, el juicio de amparo sería improcedente en contra de la misma.(4)

Sin embargo, en atención a la mencionada fracción VII del artículo 73 de la Ley de Amparo, cabe preguntarse si todas las resoluciones que emite un organismo o autoridad electoral tienen exclusivamente este carácter, o si existe la posibilidad de que algunas de ellas lo trasciendan. En mi opinión, podemos afirmar que existe la posibilidad de que las autoridades electorales dicten resoluciones que no sean estrictamente electorales o que no estén relacionadas estrictamente con la materia electoral y, como consecuencia de ello, sean impugnables en vía de amparo.

Los derechos fundamentales, como categoría jurídica, se conciben como previsiones que imponen límites a lo que los ciudadanos podemos decidir colectivamente, los límites que el respeto a la individualidad y a la dignidad de las personas impone sobre el contenido posible de las leyes que, en una democracia, como es natural, reflejan preponderantemente la voluntad de la mayoría. En este sentido, considero que el derecho de los ciudadanos a ser votado (sufragio pasivo), debe ser caracterizado como un derecho fundamental por la función que desempeña en el contexto del sistema político que llamamos democracia representativa.

Por ello, me parece que es posible impugnar una ley con motivo del acto de aplicación procedente de una autoridad electoral, si la impugnación se hace con motivo de la violación de derechos fundamentales y no en relación con un planteamiento estrictamente electoral. Se trata de ir ajustando este lenguaje tan genérico de "materia electoral", "órgano electoral", "autoridad electoral" u otros semejantes, a efecto de conciliar el sistema de procedencia o de improcedencia previsto en la Constitución, con una filosofía más democrática tendiente a interpretar con sentido jurídico-social los preceptos normativos relativos a derechos político-electorales.

Los criterios de la Suprema Corte de Justicia, sin embargo, enfatizan la diferencia entre los derechos fundamentales y los derechos políticos. Creo que este entendimiento se consolida por un desarrollo de la doctrina que interpreta y extiende los efectos de ciertas circunstancias históricas específicas, mismas que conviene tener presentes.

La primera de ellas se refiere a la oposición o sucesión de criterios de J.M.I. e I.V. sobre la intervención de la Suprema Corte de Justicia en la calificación de la legitimidad de las autoridades del Estado. La sucesión de criterios se da desde la resolución del llamado "amparo M., cuando era presidente de la Corte J.M.I., en donde se concede un amparo contra la ley hacendaria fundándose en la ilegitimidad del gobernador del Estado.(5) Este criterio, que daba preferencia a la protección del individuo frente a la soberanía estatal, fue posteriormente interrumpido y cambiado bajo la presidencia de I.L.V., el 6 de agosto de 1881 en el llamado "amparo de S.D., sentando un precedente que llegó a ser jurisprudencia, sobre la imposibilidad de la Corte de evaluar la legitimidad de las autoridades de los tres poderes del Estado, fueran estas federales o locales.(6)

Este criterio fue posteriormente adoptado por la Suprema Corte de Justicia después de la entrada en vigor de la Constitución de 1917 en los siguientes términos:

"INCOMPETENCIA DE ORIGEN. La Corte ha sostenido el criterio de que la autoridad judicial no debe intervenir para resolver cuestiones políticas que incumben, constitucionalmente, a otros poderes; en el amparo no debe juzgarse sobre la ilegalidad de la autoridad, sino simplemente sobre su competencia; pues si se declara que una autoridad señalada como responsable propiamente no era autoridad, el amparo resultaría notoriamente improcedente. Sostener que el artículo 16 de la Constitución prejuzga la cuestión de legitimidad de las autoridades, llevaría a atacar la soberanía de los Estados, sin fundamento constitucional y por medio de decisiones de un poder que, como el judicial, carece de facultades para ello, convirtiéndose en árbitro de la existencia de poderes que deben ser independientes de él."(7)

El segundo y posterior elemento histórico, se refiere a la inclusión de las fracciones VII y VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo de 1936, que establecían lo siguiente:

"Artículo 73. El juicio de amparo es improcedente:

"...

"VII. Contra las resoluciones o declaraciones de los presidentes de casilla, juntas computadoras o colegios electorales, en materia de elecciones;

"VIII. Contra las resoluciones o declaraciones del Congreso Federal o de las Cámaras que lo constituyen, de las Legislaturas de los Estados o de sus respectivas Comisiones o Diputaciones Permanentes, en elección, suspensión o remoción de funcionarios, en los casos en que las Constituciones correspondientes les confieran la facultad de resolver soberana o discrecionalmente."(8)

Es claro que las fracciones transcritas se referían a actos y decisiones específicas de órganos en materia electoral; sin embargo, y esto es muy importante, fue la doctrina la que materializó lo anterior como un criterio sobre los "derechos políticos", llegando al grado de distinguirlos de manera sustantiva frente a los derechos fundamentales.(9) De este modo, de una discusión sobre la impugnabilidad de ciertas materias, pasamos sin más a considerar que lo que resultaba improcedente era hacer valer una demanda en contra de una violación a derechos políticos. Se confundió, en mi opinión de manera por demás incorrecto, entre la materia impugnada y los derechos de los ciudadanos, dando con ello lugar a un desconocimiento de las más elementales reglas de concurrencia política y de los convenios internacionales suscritos por el Estado mexicano.(10) Las reformas al sistema electoral y las condiciones políticas imperantes en el país, hacen insostenibles los criterios tradicionales de entendimiento de los derechos políticos como una categoría materialmente definible y distinguible de manera clara de otra que conceptualmente funciona como su género: la de los derechos fundamentales.

Sentado lo anterior, sin embargo, debe ser igualmente destacado que el derecho de sufragio pasivo es un derecho respecto del cual la Constitución otorga al legislador ordinario un margen regulatorio, y respecto del cual la propia Constitución Federal contiene directrices muy claras que necesariamente condicionan su entendimiento.(11)

A los efectos de determinar los límites de la procedencia del juicio de amparo contra actos que afecten al derecho de sufragio pasivo de los ciudadanos, es necesario partir y compatibilizar, por tanto, dos premisas fundamentales:

El Constituyente ha entendido el sufragio pasivo como un derecho fundamental, que, al igual que otros derechos como el de libertad de expresión o asociación, impone ciertos límites en lo que pueden disponer las leyes con incidencia en la materia electoral.

El Constituyente inserta el derecho fundamental de los ciudadanos al sufragio pasivo en un marco de ejercicio, en el que los partidos tienen una posición destacada, y manifiesta una preocupación fundamental por garantizar la eficacia y la seguridad jurídica en el contexto de funcionamiento del aparato electoral.

Éstas son estrictamente interdependientes. Cada una adquiere sentido únicamente respecto de la otra: el sufragio pasivo es un derecho fundamental que en gran medida se ejerce mediante las previsiones contenidas en las leyes electorales, pero estas últimas no pueden en ningún caso llegar al extremo de hacer nugatorio cualquier imagen reconocible del derecho al sufragio pasivo, así como la de otros derechos que tienen un carácter indudablemente básico en el contexto de nuestra Constitución.

Lo mismo puede decirse de otras leyes que, sin ser estrictamente normas que organizan el sistema electoral, tienen incidencia en el sistema representativo, las cuales son necesarias para el ejercicio de los derechos ciudadanos de participación política, y que siendo totalmente legítimas, no pueden desconocer tácitamente esos derechos fundamentales con la excusa de estarlos regulando. Si ello ocurre o no, es algo que la Suprema Corte puede controlar mediante la vía de amparo.

La interpretación de las causales de improcedencia establecidas en la Ley de Amparo debe necesariamente tener en cuenta y equilibrar ambas premisas. Una interpretación que se base en una con total desconocimiento de la otra es constitucionalmente inviable.

De conformidad con lo anterior, la fracción VII del artículo 73 de la Ley de Amparo debe correlacionarse con lo dispuesto en los artículos 41, 60 y 99 constitucionales respecto de la irrecurribilidad de las resoluciones que ahí se detallan del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y de las resoluciones o declaraciones de los organismos y autoridades en materia electoral. Esta disposición está al servicio de la seguridad jurídica y asegura la coherencia de la Ley de Amparo con la distribución de atribuciones que la Constitución realiza entre el Tribunal Electoral y la Suprema Corte.

No es óbice a estas consideraciones la existencia de la causal de improcedencia de la fracción XVIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, la que puede relacionarse con el tercer párrafo de la fracción II del artículo 105 de la Constitución, que establece:

"La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo"

Ello, ya que la fracción citada de la Ley de Amparo no autoriza a considerar por principio improcedente todo amparo respecto de cualquier ley que tenga una incidencia de facto en la materia electoral entendida en sentido material amplio y respecto a cualquiera que sea el derecho que los particulares aduzcan como violado.(12)

De cualquier otro modo, como se ha repetido en este documento, estaríamos creando un ámbito de desprotección de derechos fundamentales que es incompatible con su plena vigencia y con la función de protección jurisdiccional que esta Suprema Corte tiene encomendada.

En mi opinión, la expresión "leyes electorales" no tiene un contenido "natural", preestablecido, externo al derecho. La interpretación constitucional en cada caso tiene que tener en cuenta el resto de previsiones constitucionales y armonizar convenientemente las exigencias que derivan de todas ellas. Por ello, sostengo que cuando esta expresión es utilizada en el párrafo tercero de la fracción II del artículo 105, la misma debe ser entendida como referida fundamentalmente a las reglas del sistema electoral que determinan las fórmulas y maneras en que los votos serán computados y transformados en curules, para no perder de vista que la regulación en materia electoral incide en el ejercicio efectivo de varios derechos fundamentales de gran importancia.

Dado lo nebuloso de la noción de leyes en materia electoral si, sobre la base de lo que dice el tercer párrafo de la fracción II del artículo 105 en conjunción con la fracción XVIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, el amparo fuera declarado improcedente siempre que la ley impugnada tuviera una incidencia perceptible en el sistema de representación, o siempre que entre los derechos alegados estuviera el derecho de sufragio pasivo, la defensa de los derechos fundamentales por los particulares ante esta Suprema Corte se vería altamente comprometida.

Esto último, por dos razones: en primer lugar, ya que aunque el derecho a ser votado y a competir políticamente tiene un amplio contenido que depende de la regulación que el legislador establezca en cada caso concreto del sistema electoral (y que según la Constitución es impugnable solamente mediante la acción de inconstitucionalidad), también tiene un contenido constitucional autónomo que garantiza, por ejemplo, que las leyes electorales no puedan excluir a ciertos individuos de la competición política y de la posibilidad de ser candidatos sobre la base de su género, raza, religión, o cualquier otro motivo prohibido de discriminación. Sería triste que una equivocada creencia acerca de la necesidad de dar a las prescripciones constitucionales ciertos significados pre-determinados dejara fuera de la protección del amparo a pretensiones jurídicas que sin duda la merecen.

En segundo lugar, ya que en los casos concretos, las alegaciones de vulneración del derecho al sufragio pasivo pueden estar estrechamente ligadas a alegatos de vulneración de otros derechos (igualdad, libertad de expresión, de asociación política, de reunión, libertad ideológica), de modo que un examen apresurado en fase de admisión podría llevar a bloquear la vía del amparo contra derechos que la Constitución de ningún modo deja fuera de su ámbito de protección.

El examen necesario para determinar en cada caso si procede o no el amparo contra una ley determinada tiene que ser de naturaleza material, no formal, esto es, debe atender a la naturaleza de la materia regulada y a la naturaleza de los argumentos esgrimidos por el quejoso, con independencia de la denominación o título de la ley impugnada. En un mismo cuerpo jurídico pueden encontrarse los dos tipos de normas.

En definitiva, nos parece que aceptar la natural procedencia del juicio de amparo en materia electoral (excluyéndolo sólo para aquel subconjunto de normas que hemos llamado leyes electorales que disciplinan el sistema electoral entendido en sentido estricto) tiene las siguientes e importantes ventajas:

• Respeta la necesidad de que el grueso denormas relativas al funcionamiento de la maquinaria electoral (las "leyes electorales" a que se refiere el 105) sólo pueda ser revisado ante la Suprema Corte antes de los procesos electorales, mediante la vía de la acción de inconstitucionalidad.

• Respeta las competencias del Tribunal Electoral, pues todo lo que afecte a las mismas será improcedente en vía de amparo sobre la base de lo establecido en la fracción VII del 73.

• Es la única vía de no dejar sin contenido los derechos fundamentales que quedan afectados por las múltiples leyes que tienen incidencia en la representación, en la materia electoral en sentido amplio.

La solución que proponemos no implica desconocer la literalidad de la ley (en específico la del tercer párrafo de la fracción II del artículo 105), pues todas y cada una de las previsiones constitucionales no pueden sino entenderse en relación con lo dispuesto por las demás. La Suprema Corte no puede interpretar el artículo 105 de un modo que haga nugatorios los derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

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1. El voto se formuló en relación con la contradicción de tesis 4/2000-PL sustentada entre el Pleno de la Suprema Corte de Justicia y la Sala Superior del Tribunal Electoral, la cual se declaró sin materia al existir el precedente mencionado. El voto se formuló bajo la consideración de que no podía compartirse el sentido de la resolución si no se asumían las consideraciones en que se funda el precedente utilizado para declararla sin materia.

2. En este sentido, desde el punto de vista del Tribunal Electoral, la Sala Superior emitió la tesis S3ELJ 36/2002, Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2002, págs. 120-121, de rubro "JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. PROCEDE CUANDO SE ADUZCAN VIOLACIONES A DIVERSOS DERECHOS FUNDAMENTALES VINCULADOS CON LOS DERECHOS DE VOTAR, SER VOTADO, DE ASOCIACIÓN Y DE AFILIACIÓN."

3. "Artículo 99. ...

"Cuando una Sala del Tribunal Electoral sustente una tesis sobre la inconstitucionalidad de algún acto o resolución o sobre la interpretación de un precepto de esta Constitución, y dicha tesis pueda ser contradictoria con una sostenida por las Salas o el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, cualquiera de los Ministros, las Salas o las partes, podrán denunciar la contradicción, en los términos que señale la ley, para que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación decida en definitiva cuál tesis debe prevalecer. Las resoluciones que dicten en este supuesto no afectarán los asuntos ya resueltos."

4. "Artículo 73. El juicio de amparo es improcedente:

"VII. Contra las resoluciones o declaraciones de los organismos y autoridades en materia electoral."

5. El llamado "amparo M. se falló el 11 de abril de 1874, en el mismo se estimó que el gobernador del Estado de Morelos era ilegítimo, ya que su reelección se fundaba en un artículo constitucional cuya reforma en 1871 violentaba el procedimiento establecido en el artículo 149 de la misma Constitución Estatal, por lo que era aplicable el artículo en los términos anteriores a la reforma, el artículo 66 de la Constitución de Morelos del 28 de julio de 1870, el cual prohibía la reelección del gobernador. V.: C.A., L., La Suprema Corte de Justicia en la República Restaurada 1867-1876, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 1989, págs. 103-105; y el Estudio Constitucional Sobre las Facultades de la Suprema Corte de Justicia, de J.M.I., en las págs. 138-159 del mismo tomo.

6. La transformación del criterio originario establecido por la Corte Iglesias comienza con el voto de V. emitido en el amparo L.G. del 23 de agosto de 1878. V.: C.A.L., La Suprema Corte de Justicia a Principios del Porfirismo 1877-1882, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 1990, págs. 63-69; véase también el fragmento de la sentencia de 6 de agosto de 1881 que ampara a S.D. págs. 545-546, así como el fragmento del voto de I.L.V. en las págs. 549-560 del mismo tomo.

7. Quinta Época, Tercera Sala, Apéndice 2000, T.V., Común, Jurisprudencia Suprema Corte de Justicia de la Nación, tesis 243, pág. 199. Precedentes: Amparo civil en revisión 799/19. G.M.M. y E.. 10 de agosto de 1920. Unanimidad de ocho votos. La publicación no menciona el nombre del ponente; A. civil directo 3/20. Q.R.R. 28 de enero de 1929. Cinco votos. La publicación no menciona el nombre del ponente; A. civil en revisión 426/21. V.M.G.. 6 de febrero de 1929. Cinco votos. La publicación no menciona el nombre del ponente; A. civil en revisión 102/21. Zafra C.A. 11 de febrero de 1929. Cinco votos. La publicación no menciona el nombre del ponente; A. civil en revisión 1892/28. M.J.. 17 de diciembre de 1929. Cinco votos. La publicación no menciona el nombre del ponente; Apéndice 1917-1995, T.V., Primera Parte, página 195, Tercera Sala, tesis 291.

8. La disposición contenida en la fracción VII del artículo 73, fue modificada por reforma de 15 de enero de 1988. véase nota 2.

9. En este sentido, B., I., El Juicio de A., 39a. ed., México, P., 2002. pp. 451-452: "Como se advierte en estas dos disposiciones, es la materia misma sobre la cual versa o puede versar el acto reclamado lo que origina la improcedencia del juicio de amparo, materia que, como se puede apreciar, es meramente política. En efecto, son de naturaleza jurídica totalmente diversa los derechos políticos y las garantías individuales, pues mientras los primeros son facultades que un Estado de extracto democrático otorga a las personas reputadas como ciudadanos, bien para intervenir, mediante la emisión de su parecer (voto activo), en la designación de los sujetos físicos que van a encarnar un órgano estatal determinado, o bien para figurar como candidatos a tal designación (voto pasivo), las garantías individuales, según ya lo advertimos en varias ocasiones, son obstáculos jurídicos que el propio Estado se impone (auto-limitación) a su actividad soberana en beneficio de los gobernados. El derecho político es, en razón de su misma naturaleza jurídica, de carácter ocasional, efímero, cuando menos en su ejercicio o actualización; por el contrario, el derecho público individual (garantía individual) es permanente, está siempre en ejercicio o actualización cotidianos. El ejercicio del derecho público está siempre sujeto a una condición, a un hecho sine qua non: el surgimiento de la oportunidad para la designación del gobernante; en cambio, la garantía individual es, en cuanto a su goce y disfrute, incondicional: basta que se viva dentro del territorio de la República mexicana para que cualquier individuo, independientemente de su nacionalidad, estado, religión, etc., sea titular de ella. Estas diferencias apuntadas y otras de carácter secundario que sería prolijo mencionar, han inducido a la Suprema Corte y, en general, a todo el que piense lógicamente, a establecer que es improcedente el juicio de amparo en materia política."; N., A., Lecciones de A., 7a. ed., México, P., 2002, pp. 509-510: "Las causales de improcedencia contenidas en las fracciones VII y VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, tienen su origen, precisamente, en las circunstancias de carácter político a que me he referido y, más aún, derivan de la tesis general y constante tanto de la teoría como de la práctica de nuestro juicio de amparo, en el sentido de que éste es improcedente cuando se hace valer en contra de actos políticos"; C. y C., J.V., Garantías y A., 12a. ed., México, P., 2002, pp. 432-433: "Lo que ocurre es que históricamente el proceso de amparo fue creado no para garantizar el respeto a los derechos políticos, que en una forma u otra se refieren a la estructura de la democracia representativa o participativa de los derechos subjetivos públicos perfectamente delimitados en la Constitución, cuya integridad y permanencia se sostienen contra actos de la autoridad pública. Por otra parte, debe entenderse que si la acción de amparo abarcara inclusive la discusión sobre la legitimidad de las elecciones públicas o del proceso electoral en toda su extensión, probablemente se distorsionaría en forma tal nuestro proceso constitucional que lo haría explotar en su base, introduciría una rémora en la vida cívica del país, e impediría que el Poder Judicial Federal se dedicara a la misión que se le encomendó en forma destacada al crearse dicho proceso de amparo. Bueno o malo nuestro sistema de calificación de elecciones, y manejo del proceso electoral, consideramos que debe tener una ubicación litigiosa totalmente separada del juicio que examina los ataques a las libertades, y que no debe admitirse una mezcla con otros fenómenos sociales, de carácter político colectivo, que pueden ser reglados satisfactoriamente en la propia Constitución mediante la creación de diversos procesos constitucionales".

10. Que el derecho al sufragio pasivo deba ser conceptuado como derecho fundamental deriva del hecho mismo de que sea uno de los derechos humanos incluidos en la Convención Americana de Derechos Humanos, específicamente en su artículo 23:

"1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:

a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;

b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y

c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por Juez competente, en proceso penal."

En el caso Yatama vs Nicaragua (sentencia de 23 de junio de 2005), la Corte analizó el derecho al sufragio pasivo consagrado en el artículo transcrito en conexión con el artículo 24 de la convención, que establece que "(t)odas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho sin discriminación, a igual protección de la ley". La Corte debía decidir "si Nicaragua restringió indebidamente los derechos políticos consagrados en el artículo 23 de la Convención y si se configuró una violación a la protección igualitaria consagrada en el artículo 24 de la misma" (párr. 190)

11. En este sentido en el mismo caso Yatama vs Nicaragua, la Corte se pronunció sobre la articulación del contenido del derecho mediante el desarrollo legislativo:

206. La previsión y aplicación de requisitos para ejercitar los derechos políticos no constituyen, per se, una restricción indebida a los derechos políticos. Esos derechos no son absolutos y pueden estar sujetos a limitaciones. Su reglamentación debe observar los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad en una sociedad democrática. La observancia del principio de legalidad exige que el Estado defina de manera precisa, mediante una ley, los requisitos para que los ciudadanos puedan participar en la contienda electoral, y que estipule claramente el procedimiento electoral que antecede a las elecciones. De acuerdo al artículo 23.2 de la convención se puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a las que se refiere el inciso 1 de dicho artículo, exclusivamente por las razones establecidas en ese inciso. La restricción debe encontrarse prevista en una ley, no ser discriminatoria, basarse en criterios razonables, atender a un propósito útil y oportuno que la torne necesaria para satisfacer un interés público imperativo, y ser proporcional a ese objetivo. Cuando hay varias opciones para alcanzar ese fin, debe escogerse la que restrinja menos el derecho protegido y guarde mayor proporcionalidad con el propósito que se persigue.

207. Los Estados pueden establecer estándares mínimos para regular la participación política, siempre y cuando sean razonables de acuerdo a los principios de la democracia representativa. Dichos estándares, deben garantizar, entre otras, la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal, igual y secreto como expresión de la voluntad de los electores que refleje la soberanía del pueblo, tomando en cuenta que, según lo dispuesto en el artículo 6 de la Carta Democrática Interamericana "(p)romper y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia", para lo cual se puede diseñar normas orientadas a facilitar la participación de sectores específicos de la sociedad, tales como los miembros de las comunidades indígenas y étnicas.

12. La Suprema Corte ha desarrollado una discusión interesante acerca del modo en que la expresión "leyes electorales" debe entenderse en el contexto de la fracción II del artículo 105. La Suprema Corte ha alternado entre un entendimiento estricto de la expresión leyes electorales, en cuyo contexto las mismas se equiparan (acción de inconstitucionalidad 1/95 y posteriormente la 3/2005), y un entendimiento amplio según el cual las mismas incluyen aspectos vinculados directa o indirectamente con los procesos electorales (acción de inconstitucionalidad 10/98).