Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto de minoría que suscriben los Ministros J. de J.G.P. y M.A.G., en relación con el tema "I. Violaciones en el proceso legislativo" contenido en el séptimo considerando de la controversia constitucional 88/2008.

Los Ministros signantes del presente voto de minoría, a continuación exponemos las razones por las que consideramos que debió haberse declarado la invalidez de la combatida reforma constitucional en el Estado de Morelos, por vicios en el procedimiento legislativo que le dio origen.

Para sustentar tal postura, se toma en cuenta, en principio, que este Alto Tribunal ha sostenido el criterio de que las violaciones al procedimiento legislativo pueden llegar a tener un efecto invalidante total sobre la norma general impugnada, de tal manera que deben examinarse previamente los conceptos en los que se hagan valer violaciones al procedimiento legislativo que dio origen a la norma general ya que, de resultar fundados, su efecto invalidante será total, siendo, por tanto, innecesario, ocuparse además de los vicios de fondo de la ley impugnada que también invoque el actor, en virtud de que no sería posible que la norma general, producto de un procedimiento legislativo seguido en forma irregular pueda subsistir.

Ahora bien, en el décimo noveno concepto de invalidez, el promovente expone que el impugnado Decreto 824 es inconstitucional, porque en su emisión no se observó el debido proceso legislativo, pues su promulgación y publicación se hizo por mandato del Congreso Local en contravención de lo establecido en el artículo 70, fracción XVII, de la Constitución Política del Estado de Morelos, siendo que esa facultad conforme a este precepto corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo de dicho Estado, por tanto, la publicación del decreto cuestionado no debe surtir efectos, lo cual trae como consecuencia la imposibilidad del inicio de vigencia de la reforma y adiciones a la Constitución indicada.

En la misma línea se encuentran los conceptos de invalidez expresados en la primera y segunda ampliación de demanda, en que se impugnaron las fe de erratas combatidas.

En ellos se alega que la debida intelección del proceso legislativo implica que el acto de promulgación y el hacer cumplir las leyes o decretos del Congreso del Estado debe estar debidamente avalado por la firma de quien tiene esa facultad para llevarlos a cabo por disposición constitucional, y precisamente la existencia de esas fe de erratas evidencian que no se cumplió el proceso legislativo en los términos ordenados por la propia Constitución Local.

El contenido de la primera de esa fe de erratas, se sostiene, no refleja la realidad, en la medida que en la fecha que ahí se indica, en que según, el gobernador emitió el mandato de promulgación y publicación, éste se encontraba ausente del país, por lo que es de resolución imposible que haya firmado el decreto en la forma y lugar que se precisó en la fe de erratas en comento, lo que deriva en la invalidez del mandato de promulgación y publicación de la reforma constitucional así como el inicio de su vigencia.

En ese tenor, continúa el argumento, no se está ante una fe de erratas sino ante la ausencia de una de las fases del proceso legislativo previsto en la Constitución Local debido a la ausencia del gobernador del Estado de Morelos, quien se encontraba en otro país el catorce de julio de dos mil ocho, fecha en la que, según, se promulgó el referido decreto.

En cuanto a la segunda fe de erratas, la parte promovente alega que de acuerdo con su contenido, aun cuando el secretario de Gobierno por disposición del artículo 63 de la Constitución Local tiene la atribución de cubrir las ausencias del gobernador constitucional que no rebasen los sesenta días, dicha facultad debe considerarse exclusiva para aquellos actos y/o hechos que lo permitan y no para realizar actos que son de exclusiva facultad del gobernador constitucional.

Todo acto de afectación, agrega, debe ser emitido por autoridad competente, por escrito y cumpliendo con las formalidades del procedimiento y conforme a leyes expedidas con anterioridad al hecho; así, de acuerdo con el artículo 70, fracción XVII, de la Constitución Política del Estado de Morelos, es facultad exclusiva del gobernador de dicho Estado promulgar y hacer cumplir las leyes o decretos del Congreso del Estado.

Por tanto, para promulgar y hacer cumplir las leyes o decretos del Estado se requiere de un mandato dado en forma escrita que debe ir avalado por la firma del titular del Ejecutivo además de la rúbrica del mismo y del sello correspondiente, por lo que, para estar en oportunidad de firmar necesariamente, se debe estar en el lugar en el que se realizará dicho acto como en el caso sería la residencia del Poder Ejecutivo en el Estado de Morelos, lo cual, en el caso, no sucedió.

Añade que con el solo hecho de la emisión secuencial de las fe de erratas se transgreden las garantías constitucionales de seguridad y certeza jurídica así como de debido proceso legislativo, puesto que hacen imposible conocer con veracidad si lo que se está publicando es lo constitucional, legal y correcto, ya que en esas condiciones de ninguna manera se tiene la seguridad de que se esté actuando de acuerdo a lo previsto en la Constitución Federal o en la Local, pues no se conoce el proceder de los responsables de la promulgación, publicación e inicio de la vigencia del decreto.

Los conceptos en análisis, a juicio de los Ministros que suscribimos el presente voto, resultan fundados y suficientes para declarar la invalidez del decreto resultante, y sus demás actos relacionados, por transgredir el principio de legalidad que prevé el artículo 16 de la Constitución Federal.

Para ello es necesario, en primer lugar, acudir a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, en lo que se refiere al procedimiento de formación de la ley y al de reformas al propio Ordenamiento Supremo de la entidad, en correlación directa con la relevancia que tiene en esos procedimientos la participación del Ejecutivo del Estado.

Esencialmente, el procedimiento legislativo (similar en sustancia al de carácter federal) está regulado en los artículos 38, 40, 42 a 52, 70, fracciones I, II y XVIII y 76 del Ordenamiento Fundamental de la entidad que literalmente prevén:

"Artículo 38. Las resoluciones del Congreso tendrán el carácter de leyes, decretos o acuerdos económicos. Las leyes y decretos se remitirán al Ejecutivo firmados por el presidente y los secretarios, y los acuerdos económicos sólo por los secretarios.

"El Congreso expedirá la ley que en lo sucesivo regulará su estructura y funcionamiento interno, la cual no podrá ser vetada ni requerirá promulgación expresas (sic) del Ejecutivo Estatal para tener vigencia."

"Artículo 40. Son facultades del Congreso:

"...

"II. Expedir, aclarar, reformar, derogar o abrogar las leyes, decretos y acuerdos para el gobierno y administración interior del Estado. ..."

"Artículo 42. El derecho de iniciar leyes y decretos corresponde:

"I. Al gobernador del Estado.

"II. A los diputados al Congreso del mismo.

"III. Al Tribunal Superior de Justicia, en asuntos relacionados con la organización y funcionamiento de la administración de justicia.

"IV. A los Ayuntamientos.

"V. A los ciudadanos morelenses de conformidad con el artículo 19 bis de esta Constitución."

"Artículo 43. Las iniciativas presentadas por el Ejecutivo del Estado, por el Tribunal Superior de Justicia, por los Ayuntamientos o las signadas por uno o más diputados y por los ciudadanos, pasarán desde luego a la comisión respectiva del Congreso."

"Artículo 44. Para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, necesita en votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura; la sanción y promulgación del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado; excepto en los casos expresamente determinados por esta Constitución."

"Artículo 45. El Congreso o la Diputación Permanente podrán llamar a los secretarios del Poder Ejecutivo Estatal y a los consejeros del Instituto Morelense de Información Pública y Estadística a cualquiera de sus sesiones secretas o públicas para pedirle los informes verbales que necesiten sobre asuntos relacionados con el desempeño de sus funciones y estos funcionarios deberán presentarse a ministrarlos."

"Artículo 46. El Congreso podrá llamar a uno o más Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, Magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Magistrados del Tribunal Estatal Electoral, al discutirse los dictámenes sobre iniciativas de leyes o decretos, para ilustrar la materia de que se trate en el ámbito de sus respectivas competencias."

"Artículo 47. Los proyectos de leyes o decretos aprobados por el Congreso se remitirán al Ejecutivo, quien si no tuviera observaciones que hacer, los publicará inmediatamente. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto con observaciones al Congreso dentro de diez días siguientes.

"Si hubiese vencido el plazo que el Ejecutivo tiene para formular las observaciones a que se refiere el párrafo anterior y no las hubiere hecho, el decreto o ley de que se trate, será considerado promulgado y el presidente de la Mesa Directiva, del Congreso del Estado, deberá ordenar su inmediata publicación en el Periódico Oficial, del Gobierno del Estado."

"Artículo 48. Si al concluir el periodo de sesiones, el Ejecutivo manifestare tener que hacer observaciones a algún proyecto de ley o decreto, el Congreso prorrogará aquéllas por los días que fueren necesarios para ocuparse exclusivamente del asunto del que se trate. Si corriendo el término a que se refiere el artículo anterior, el Congreso clausura sus sesiones, sin recibir manifestación alguna del Ejecutivo, la devolución del proyecto de ley o decreto, con sus observaciones, se hará el primer día útil en que aquél esté reunido."

"Artículo 49. El proyecto de ley o decreto observado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto por éste y deberá ser discutido de nuevo; y si fuese confirmado por el voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros del Congreso, volverá al Ejecutivo para su publicación."

"Artículo 50. En la reforma, derogación, o abrogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites que para su formación."

"Artículo 51. Todo proyecto de ley o decreto que fuese desechado por el Congreso, no podrá volver a presentarse en las sesiones del año; a menos que lo acuerde la mayoría simple de sus integrantes."

"Artículo 52. El Ejecutivo del Estado no puede hacer observaciones a las resoluciones del Congreso, cuando éste ejerza funciones de jurado o cuando declare que debe acusarse a alguno de los servidores de la administración pública, por la comisión de un delito o en los juicios de responsabilidad política.

"Tampoco podrá hacerlas al decreto de convocatoria que expida la Diputación Permanente, en los casos del artículo 66 de esta Constitución."

"Artículo 70. Son facultades u obligaciones del gobernador del Estado:

"I. Presentar al Congreso las iniciativas de leyes o decretos que estime convenientes.

"II. Hacer observaciones a los proyectos de leyes o decretos que apruebe y le remita el Congreso.

"...

"XVII. Promulgar y hacer cumplir las leyes o decretos del Congreso del Estado, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, así como expedir los reglamentos necesarios para la buena marcha de los asuntos estatales, para lo que tendrá a su cargo el Periódico Oficial del Estado, como órgano de difusión."

"Artículo 76. Todos los decretos, reglamentos y acuerdos administrativos del gobernador del Estado, deberán ser suscritos por el secretario de despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda.

"El decreto promulgatorio que realice el titular del Ejecutivo del Estado respecto de las leyes y decretos legislativos, deberá ser refrendado únicamente por el secretario de Gobierno."

Como se aprecia, el procedimiento legislativo en el Estado de Morelos consta de cinco etapas: iniciativa, discusión, aprobación, sanción y publicación (o promulgación); como procedimiento en sí, evidentemente el objetivo final -que es la emisión de una ley o de su reforma- está condicionado por la concreción de las etapas previas.

Dentro de dichas etapas, hay algunas esenciales (y dentro de éstas, las hay hasta solemnes); como ejemplos está la de que la ley sea discutida y votada en el seno del Congreso; la de que obtenga una votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura; la de que una vez aprobado un proyecto de ley, se promulgue mediante un decreto; la de que las leyes aprobadas por el Congreso se comuniquen al Ejecutivo firmados por el presidente y los secretarios del Congreso.

Desde otra perspectiva, pueden, asimismo, distinguirse de entre esas etapas, las siguientes tres, a saber:

i) Una fase de iniciativa;

ii) Una de discusión y aprobación por la legislatura; y

iii) Una fase integradora de la eficacia.

Para efectos del presente estudio interesa la última de ellas por virtud de la cual, una vez aprobado el proyecto de ley o decreto por el Congreso, se deberá comunicar al Ejecutivo para su promulgación y publicación, firmada por el presidente y secretarios del órgano legislativo.

Con esa remisión, habrá terminado propiamente la actividad legislativa del Congreso para dar paso al inicio de la actividad administrativa del Ejecutivo, en términos complementarios de la división y colaboración de poderes.

Es en esta etapa en donde interviene el Ejecutivo a través de la figura del gobernador, quien manifiesta su acuerdo sancionando la ley y ordenando su promulgación, o expresa su disconformidad formulando observaciones (veto).

La sanción es el acto de aceptación de la iniciativa de ley o decreto por parte del Ejecutivo y en ese sentido, el artículo 47 de la Constitución Local establece que se reputará aprobado por aquél todo proyecto no devuelto con observaciones al Congreso dentro de diez días siguientes.

Por su parte, la promulgación consiste en aquella declaración solemne mediante la cual se formaliza la incorporación de la ley en forma definitiva al ordenamiento jurídico; su finalidad es atestiguar la existencia de la ley aprobada por el órgano legislativo y ordenar a las autoridades que la cumplan y hagan cumplir en sus propios términos.

Al respecto, conviene traer a cuenta que el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su anterior integración, estableció jurisprudencia en donde se ocupó del análisis de la institución en comento, prevista a nivel federal.

Precisó, por una parte, que la función de promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión se lleva a cabo por parte del presidente de la República a través de la realización de uno de los actos que señala el artículo 92 constitucional, a saber, la emisión de un decreto mediante el cual ese alto funcionario ordena la publicación de la ley o decreto que le envía el Poder Legislativo.

En cuanto a la materia o contenido del decreto promulgatorio indicó que en éste se aprecian dos partes fundamentales:

• La primera se limita a establecer por parte del Ejecutivo, que el Congreso de la Unión le ha dirigido una ley o decreto cuyo texto transcribe o reproduce;

• Y la segunda se constriñe a ordenar su publicación para que la ley aprobada por el Congreso de la Unión pueda ser cumplida u observada.(1)

En esa tesitura, debe sostenerse que el acto promulgatorio del presidente de la República no puede ser una acción meramente mecánica de cumplimiento de la voluntad del legislador; no es una actividad automática sin discernimiento, sino la actividad de autentificación de la existencia y regularidad de la ley y la orden expresa de que la ley se publique y sea cumplida.

Principio a nivel federal que debe predicarse respecto de la misma función que en el ámbito local le asigna el artículo 70, fracción XVII, de la Constitución Política del Estado de Morelos, al gobernador del Estado.

Finalmente, a través de la publicación de la ley promulgada, a través de los medios oficiales pertinentes, se lleva al conocimiento de los habitantes, informando de su contenido y mandato de observancia, fase del proceso legislativo en que se toma en cuenta que uno de los elementos característicos del Estado de derecho es el principio de publicidad de las normas jurídicas estaduales, conforme al cual éstas producen sus efectos vinculantes cuando se han dado a conocer con la debida oportunidad a los ciudadanos, quienes deben estar enterados del contenido de las disposiciones legislativas para poderlas cumplir, con lo que se procura combatir la arbitrariedad de los gobernantes y, además, se intenta salvaguardar los principios de certeza y seguridad jurídicas.

De ese modo, se observa que si bien en el procedimiento de formación de la ley intervienen diversos órganos constitucionales, como son el Legislativo que las expide y el Ejecutivo que las promulga y ordena su publicación, dichos actos en su conjunto conforman una unidad indisoluble por la que se otorga vigencia a la ley y, por tanto, hacen que el ordenamiento respectivo pueda ser aplicado a los casos concretos comprendidos en las hipótesis normativas.

En esa condición, sin la promulgación, el proyecto de ley no pasa a ser una ley en sentido constitucional y, en todo caso, carecerá de vigencia, por lo que no podría ser aplicada por ningún órgano del Estado.

Sirven de apoyo en lo conducente, los siguientes criterios de este Alto Tribunal:

"No. Registro: 183,791

"Tesis aislada

"Materia(s): Común

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XVIII, julio de 2003

"Tesis: P. VI/2003

"Página: 28

"LEY. PARA DETERMINAR LA AUTENTICIDAD DE SU TEXTO DEBE ATENDERSE AL APROBADO POR LAS CÁMARAS DURANTE EL PROCESO LEGISLATIVO Y NO AL QUE DIFIRIENDO DE ÉSTE SE HAYA ENVIADO AL EJECUTIVO PARA SU PROMULGACIÓN. El procedimiento de formación de la ley es un acto complejo en el que intervienen diversos órganos constitucionales, como lo son el Legislativo que las expide y el Ejecutivo que las promulga y publica. Las actuaciones de ambos poderes, en conjunto, son las que dan vigencia a un ordenamiento legal, de manera que dichos actos no pueden quedar subsistentes o insubsistentes aisladamente, aunque tengan lugar en momentos distintos y emanen de órganos diferentes. Por otra parte, son las etapas de discusión y aprobación de las leyes en las que ambas Cámaras, tanto la de Origen como la Revisora, examinan las iniciativas de ley, intercambian opiniones a favor o en contra del proyecto, sea en lo general o sobre algún punto en particular, y finalmente votan el proyecto de ley; etapas o momentos en los cuales el Poder Legislativo ejerce tanto formal como materialmente su facultad legislativa y, por tanto, son las etapas del proceso legislativo en las cuales se crea la ley en sentido material, aun y cuando no pueda tenérsele como tal formalmente, pues resta aún la intervención del Poder Ejecutivo en las fases de sanción y promulgación, para que dicha ley sea obligatoria y entre en vigor. En consecuencia, el texto del decreto o ley aprobados por el Congreso de la Unión corresponde única y exclusivamente al que fue discutido y votado sucesivamente por ambas Cámaras del Congreso de la Unión, sin que dicho texto pueda ser modificado al remitirse para su sanción y promulgación al Ejecutivo. La voluntad conjunta de las Cámaras del Congreso de la Unión se expresa en el momento en que se discuten y aprueban los dictámenes presentados por las comisiones respectivas, sin que la mera autorización que del texto del decreto o ley, realizan los presidentes y secretarios de ambas Cámaras pueda, por sí solo, modificar o corregir la decisión que tomaron, democráticamente, cada uno de los cuerpos legislativos que integran el Congreso, y sin que dicho texto pueda ser modificado durante su etapa de promulgación. Así, aun cuando el texto final de una ley o decreto, previamente a su remisión al Poder Ejecutivo, haya sido pulido y cuidado en términos de estilo, o bien, posteriormente se publique una fe de erratas en relación al mismo, no tiene por qué diferir del texto originalmente aprobado, y mucho menos se podrá, mediante estos mecanismos, subsanar las deficiencias u omisiones que éste presente.

"Contradicción de tesis 19/2001-PL. Entre las sustentadas por la Primera y Segunda Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 24 de junio de 2003. Once votos. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: E.F.M.P..

"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy primero de julio en curso, aprobó, con el número VI/2003, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a primero de julio de dos mil tres.

"Nota: Esta tesis no constituye jurisprudencia ya que no resuelve el tema de la contradicción planteada."

"No. Registro: 258,048

"Tesis aislada

"Materia(s): Común

"Sexta Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Primera Parte, LVI

"Página: 138

"PROMULGACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LAS LEYES. Si bien es cierto que en el procedimiento de formación de la ley intervienen diversos órganos constitucionales, como son el Legislativo que las expide y el Ejecutivo que las promulga y ordena su publicación, dichos actos no pueden separarse en forma absoluta para los efectos del amparo, toda vez que en su conjunto son los que otorgan vigencia a la ley reclamada, y por tanto hacen que el ordenamiento respectivo pueda ser aplicado a los casos concretos comprendidos en las hipótesis normativas, y son todos ellos los que pueden ser reparados a través del juicio de garantías. La expedición, promulgación y publicación de una ley no pueden quedar subsistentes o insubsistentes, aisladamente, puesto que tales actos concurren para que tenga vigencia la ley y pueda ser aplicada, y en cambio necesariamente dejan de producir efectos conjuntamente al pronunciarse una ejecutoria que declare inconstitucional a la ley, en el caso concreto a que se refiera el fallo; consecuentemente, a pesar de que se produzcan por órganos diferentes, no pueden considerarse consumados irreparablemente, ni improcedente su reclamación en el juicio de amparo que se interponga contra una ley.

"Amparo en revisión 3161/57. Arga, S.A. 20 de febrero de 1962. Mayoría de quince votos. Disidente: O.M.G.. Ponente: A.P.A..

"Sexta Época, Primera Parte: Volumen XLVII, página 14.

"Amparo en revisión 2742/57. Inmuebles Continental S.A. 2 de mayo de 1961. Mayoría de catorce votos. Disidente: O.M.G.. Ponente: A.P.."

Por último, cabe agregar que esta Suprema Corte ha conceptualizado a los actos de promulgación y publicación de la ley (inmersos en la fase integradora de la eficacia de la norma) como términos sinónimos, tal como se observa en los siguientes criterios de la Séptima y Novena Épocas:

"No. Registro: 232,553

"Tesis aislada

"Materia(s): Constitucional

"Séptima Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"139-144, Primera Parte

"Tesis:

"Página: 224

"Genealogía: Informe 1980, Primera Parte, Pleno, tesis 23, página 538

"PROMULGACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LAS LEYES. La promulgación no es otra cosa que la publicación formal de la ley y ambas voces se emplean como sinónimas, tanto en el lenguaje común como en el jurídico, sin que sea obstáculo para llegar a esta conclusión, el que en la doctrina, también jurídica, exista una corriente de opinión que pretenda encontrar diferencias entre la promulgación y la publicación de las leyes, pues tales diferencias son meramente teóricas, al resultar que la Ley Fundamental emplea las dos palabras con el mismo significado, según se desprende de la consulta, entre otros, de los artículos 70, 72 inciso a), y 89, fracción I, de la propia Constitución.

"Amparo en revisión 2260/74. La Nacional, Compañía de Seguros, S.A. 19 de agosto de 1980. Unanimidad de diecinueve votos. Ponente: M.G.R.. Secretario: J.M.A.E.."

"No. Registro: 199,211

"Tesis aislada

"Materia(s): Constitucional, Administrativa

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: V, marzo de 1997

"Tesis: 2a. XXVII/97

"Página: 490

"PROMULGAR, PUBLICAR Y CIRCULAR LAS LEYES SON VOCABLOS SINÓNIMOS. Si los términos en que está redactado el precepto de una Constitución Local conforme al cual se otorgan facultades al gobernador para promulgar, publicar y hacer circular las leyes que expide el Congreso Local, son similares al contenido de los numerales 70, 72, inciso a), 89, fracción I, de la Carta Magna, deben también estimarse como sinónimos los vocablos ‘promulgar, publicar y circular’, con apoyo en la tesis sustentada por el Tribunal Pleno, visible en la página doscientos veinticuatro de los Volúmenes ciento treinta y nueve a ciento cuarenta y cuatro de la Séptima Época, de rubro ‘PROMULGACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LAS LEYES.’, pues con fundamento en dicha tesis, la orden o facultad contenida en el precepto constitucional local, consistente en que el titular del Poder Ejecutivo haga circular las leyes del Congreso de la entidad federativa, no es otra cosa que la de promulgar o publicar formalmente la ley, por lo que ningún agravio se irroga con tener por inexistente un acto reclamado consistente en la ‘circulación’ de una ley local, al haberse tenido como cierto el diverso acto relativo a la promulgación, ya que esos términos deben considerarse como sinónimos.

"Amparo en revisión 3142/96. S.R.Á. y otro. 26 de febrero de 1997. Cinco votos. Ponente: G.D.G.P.. Secretaria: M.G.S.Z.."

Enseguida se emprende el análisis del procedimiento de reforma a la Constitución Local, el cual está previsto en los artículos 147 y 148 de ese propio ordenamiento, que en lo conducente establecen:

"Artículo 147. Esta Constitución puede ser adicionada o reformada con los requisitos siguientes:

"I. Iniciada la reforma y aprobada por los votos de las dos terceras partes del número total de diputados, se pasará a los Ayuntamientos con los debates que hubiere provocado para su discusión; si la mayoría de los Ayuntamientos aprobaran la reforma o adición, una vez hecho el cómputo por la Cámara, las reformas y adiciones se tendrán como parte de esta Constitución.

"II. Si transcurriere un mes desde la fecha en que los Ayuntamientos hayan recibido el proyecto de reformas, sin que se hubiere recibido en el Congreso el resultado de la votación, se entenderá que aceptan la adición o reforma.

"III. Las adiciones y reformas hechas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que afecten a esta Constitución, serán inmediatamente adoptadas por el Congreso y programadas sin necesidad de algún otro trámite."

"Artículo 148. El Congreso del Estado hará el cómputo de los votos de los Ayuntamientos y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas."

De lo anterior se desprende que la Constitución Local, para su reforma, adopta un tipo rígido por virtud del cual se demanda un procedimiento legislativo especial, al instituir a un órgano diverso a los Poderes Constituidos. Se trata pues, del Constituyente Permanente Local, que se encuentra integrado por la Legislatura del Estado y por la totalidad de los Ayuntamientos que conforman la entidad.

En el caso del Estado de Morelos, conforme a lo dispuesto por los transcritos artículos 147 y 148 de la Constitución Local, se advierte que para que cualquier reforma o adición al texto de ese Ordenamiento Fundamental se repute parte integrante del mismo, deben satisfacerse los siguientes requisitos:

1. Que la Legislatura del Estado hubiere acordado la reforma de que se trate, por al menos dos terceras partes de sus integrantes;

2. Que la mayoría de los Ayuntamientos la apruebe;

3. Que el Congreso del Estado haga el cómputo de los votos emitidos por los citados Ayuntamientos, y

4. Que el propio Congreso haga la declaratoria de que las reformas o adiciones se aprobaron.

Ahora bien, de los artículos 38 y 47 del Ordenamiento Fundamental en cita, se desprende que esa declaratoria no puede tener otro carácter que el de un decreto, y que dicho decreto debe comunicarse al gobernador del Estado de Morelos, para efectos de su publicación. Conviene recordar su contenido:

"Artículo 38. Las resoluciones del Congreso tendrán el carácter de leyes, decretos o acuerdos económicos. Las leyes y decretos se remitirán al Ejecutivo firmados por el presidente y los secretarios, y los acuerdos económicos sólo por los secretarios. ..."

"Artículo 47. Los proyectos de leyes o decretos aprobados por el Congreso se remitirán al Ejecutivo, quien si no tuviera observaciones que hacer, los publicará inmediatamente. ..."

Así, para que una reforma constitucional tenga tal carácter, basta con que se incorpore al texto de la misma Constitución con base en el procedimiento establecido en el artículo 147.

En este sentido, no cabe duda de que al haberse agotado el procedimiento previsto en el artículo 147, puede afirmarse que la Constitución ha sido reformada; no obstante, con miras a que esto se autentifique con relación a sus destinatarios -los gobernados y los órganos del Estado-, se requiere la promulgación y publicación cierta en un medio fehaciente, tal como se explicó líneas atrás.

Esto se logra, según se indicó, con la inserción del decreto respectivo en el Periódico Oficial del Estado de Morelos, de manera que, una vez satisfecho el procedimiento establecido en el artículo 147, el decreto respectivo se remite al Ejecutivo, para efectos de su promulgación y publicación inmediata.

En ese orden, conforme a las premisas expuestas, la promulgación y publicación en el Periódico Oficial de estos decretos de reforma constitucional emitidos por el Congreso del Estado tendrá como finalidades:

1) La de hacer saber a los gobernados y los demás órganos del Estado, de manera auténtica, que el orden jurídico ha sido modificado por virtud del acto legislativo -dicho esto de modo lato-; y

2) La de hacer exigible el acatamiento del nuevo ordenamiento, en tanto se ha perfeccionado la voluntad del Constituyente Permanente Local en ese sentido.

Sobre esta base, puede afirmarse que la promulgación y publicación de un decreto de reformas constitucionales es, en primer lugar, una garantía objetiva del propio ordenamiento, destinada a fijar de forma auténtica y permanente el contenido de una norma y de garantizar, en consecuencia, la seguridad y certeza jurídicas.

Por ello es que la Constitución del Estado dispone que la publicación se haga "inmediatamente", en aras de que la voluntad del Constituyente Permanente -en el sentido de que se ha reformado el Texto Constitucional- no se diluya ni obstaculice en el tiempo, sino que de manera objetiva y sin tardanza puede empezar a tener efectividad.(2)

Precisado lo anterior, a continuación se procede a exponer los hechos que dieron lugar a la infracción que invoca la parte actora.

1. El dieciséis de julio de dos mil ocho, se publicó el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de Morelos, el impugnado Decreto 824, por virtud del cual se reformó la Constitución Política de ese Estado en diversos ámbitos relacionados con el Poder Judicial.

Tanto del encabezado del decreto que se encuentra en la página 107 del citado periódico, como de su parte final que obra en la página 140 del propio medio de difusión, se observa que la publicación se realizó, según lo ahí referido, por mandato directo de la Legislatura del Estado, tal como se corrobora enseguida con la transcripción de las partes indicadas, en que se señala:

"Al margen izquierdo un escudo del Estado de Morelos que dice: ‘Tierra y Libertad’. La tierra volverá a quienes la trabajan con sus manos. Poder Legislativo. L Legislatura. 2006-2009. La Quincuagésima Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano de Morelos, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 40, fracción II, de la Constitución Política Local, y, con los siguientes:

"I.D. procedimiento legislativo

"a) En sesión celebrada ...

"...

"Recinto legislativo al primer día del mes de julio de dos mil ocho.

"Atentamente

"Sufragio efectivo. No reelección

"Los CC. Diputados integrantes de la Mesa Directiva del Congreso del Estado.

"Dip. Martha Patricia Franco Gutiérrez

"Presidente

"Dip. Pedro Delgado Salgado

"Vicepresidente

"Dip. F.L. y Vélez Rivera

"Secretario

"Dip. Jaime Sánchez Vélez

"Secretario

"Rúbricas."

2. Siete días después de la publicación del Decreto 824 indicado en el punto anterior, el veintitrés de julio de dos mil ocho, en la página 3 del Periódico Oficial "Tierra y Libertad", se publicó una primera fe de erratas vinculada con el referido Decreto 824, para que en lugar del encabezado y parte final transcritas, deba leerse lo siguiente:

"Debe decir:

"Al margen izquierdo un escudo del Estado de Morelos que dice: ‘Tierra y Libertad’. La tierra volverá a quienes la trabajan con sus manos. Poder Legislativo. L Legislatura. 2006-2009. Dr. M.A.A.C., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Morelos a sus habitantes sabed: Que el H. Congreso del Estado se ha servido enviarme para su promulgación lo siguiente: La Quincuagésima Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano de Morelos, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 40, fracción II, de la Constitución Política Local, y, con los siguientes:

"...

"Debe decir:

"Los CC. Diputados integrantes de la Mesa Directiva del Congreso del Estado.

"Dip. Martha Patricia Franco Gutiérrez

"Presidente

"Dip. Pedro Delgado Salgado

"Vicepresidente

"Dip. F.L. y Vélez Rivera

"Secretario

"Dip. Jaime Sánchez Vélez

"Secretario

"Rúbricas.

"Por tanto mando se imprima, publique, circule y se le dé el debido cumplimiento.

"Dado en la residencia del Poder Ejecutivo en la ciudad de Cuernavaca, capital del Estado de Morelos, a los catorce días del mes de julio de dos mil ocho.

"‘Sufragio efectivo. No reelección’. Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Morelos

"Dr. M.A.A.C.

"Secretario de Gobierno

"L.. S.Á.M.

"Rúbricas."

3. Poco más de mes y medio después de la primera fe de erratas, el diez de septiembre de dos mil ocho, se publicó en la página 6 del Periódico Oficial "Tierra y Libertad", una segunda fe de erratas (que en realidad constituye una fe de erratas de la anterior), ordenada por el secretario de Gobierno de la entidad, a fin de que en el Decreto impugnado 824, en su encabezado y parte final se leyera lo siguiente:

Donde dice:

"Dr. M.A.A.C., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Morelos a sus habitantes sabed: ..."

Debe decir:

"Dr. M.A.A.C., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Morelos (L.. S.Á.M., secretario de Gobierno, de conformidad con el oficio GSE/202/2008, de fecha 10 de julio de 2008, firmado por el Mtro. Marco A.A.C., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Morelos, que a la letra dice: ‘Con fundamento en los artículos 63, 70 fracción XXV de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, 3, 25 fracción I y 26 fracción XXXIV de la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal, y que se transcriben: ... ante la necesidad de ausentarme del Estado de Morelos durante los días viernes 11, sábado 12, domingo 13, lunes 14, martes 15, miércoles 16, jueves 17, viernes 18, sábado 19, domingo 20 y lunes 21 del mes de julio del año 2008, con motivo de diversas actividades, desempeñe las funciones, atribuciones y obligaciones que le confiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos, y las demás disposiciones jurídicas que de ellas emanen, específicamente la prevista por el artículo 63 del Ordenamiento Constitucional de la entidad, que dice: ... las faltas del gobernador hasta por sesenta días, serán cubiertas por el secretario de Gobierno...’) a sus habitantes sabed: ..."

Y en los renglones 52 al 60, donde dice:

"Dado en la residencia del Poder Ejecutivo en la ciudad de Cuernavaca, capital del Estado de Morelos, a los catorce días del mes de julio de dos mil ocho.

"‘Sufragio efectivo. No Reelección’.

"Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de M.D.M.A.A.C..

"Secretario de Gobierno

"L.. S.Á.M.."

Debe decir:

"Dado en la residencia del Poder Ejecutivo en la ciudad de Cuernavaca, capital del Estado de Morelos, a los catorce días del mes de julio de dos mil ocho.

"‘Sufragio efectivo. No reelección’. Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Morelos

"Dr. M.A.A.C.

"(Firma el L.. S.Á.M., secretario de Gobierno, de conformidad con el oficio GSE/202/2008, de fecha 10 de julio de 2008, firmado por el Mtro. Marco A.A.C., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Morelos, que a la letra dice: ‘Con fundamento en los artículos 63, 70 fracción XXV de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, 3, 25 fracción I y 26 fracción XXXIV de la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal, y que se transcriben: ... Ante la necesidad de ausentarme del Estado de Morelos durante los días viernes 11, sábado 12, domingo 13, lunes 14, martes 15, miércoles 16, jueves 17, viernes 18, sábado 19, domingo 20 y lunes 21 del mes de julio del año 2008, con motivo de diversas actividades, desempeñe las funciones, atribuciones y obligaciones que le confiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, La Constitución Política del Estado Libre Soberano de Morelos, la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos, y las demás disposiciones jurídicas que de ellas emanen, específicamente la prevista por el artículo 63 del Ordenamiento Constitucional de la entidad, que dice: ... Las faltas del gobernador hasta por sesenta días, serán cubiertas por el secretario de Gobierno ...’)

"Secretario de Gobierno

"L.. S.Á.M.."

4. En la contestación a la primer ampliación de demanda, el propio gobernador del Estado de Morelos reconoció que estuvo ausente del país los días catorce y dieciséis de julio de dos mil ocho (días correspondientes, respectivamente, a la fecha del decreto promulgatorio de las reformas constitucionales, y a la fecha de su publicación en el periódico oficial) de donde, señaló, hubo necesidad de recurrir a las fe de erratas en mención. Al respecto, a foja 2979 de la presente controversia, el gobernador en cita señaló:

"Teniendo como marco de referencia lo anteriormente expuesto, expreso, que efectivamente, el suscrito, M.M.A.A.C., estuve ausente del territorio del Estado de Morelos, los días 14 y 16 de julio de 2008 (entre otros), en que se llevaron a cabo la promulgación y publicación del Decreto Número Ochocientos veinticuatro impugnado.

"Preciso sin embargo, que mediante oficio número GSE/202/2008, de fecha 10 de julio de 2008, instruí al señor licenciado S.Á.M., en su carácter de secretario de Gobierno del Estado de Morelos, para que con fundamento en lo dispuesto por los artículos 63, 70, fracción XXV, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, 3, 25, fracción I, y 26 fracción XXXIV, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal, supliera al suscrito y desempeñara las funciones, atribuciones y obligaciones que le confiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos, y las demás disposiciones jurídicas que de ellas emanen, y, ‘Especificamente la prevista por el artículo 63 del Ordenamiento Constitucional de la entidad, que dice: ‘... Las faltas del gobernador hasta por 60 días, serán cubiertas por el secretario de Gobierno’."

Pues bien, según se observa de la narración de hechos precedente, por medio de la difusión de dos fe de erratas en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", el Ejecutivo del Estado pretendió evidenciar que el procedimiento legislativo de reformas a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos fue llevado conforme al cauce legal establecido para tal efecto en el propio Ordenamiento Fundamental de la entidad.

A través de ese medio de corrección se trató de hacer patente, en un primer momento, que si bien en la publicación original del Decreto 824 se omitió el señalamiento de la autoridad que ordenó su promulgación, lo cierto es que quien la había realizado era el gobernador del Estado; y en una segunda enmienda se precisó que, quien en realidad se encargó de la promulgación, fue el secretario de Gobierno, actuando en suplencia del gobernador.

Ante tal escenario, los Ministros que suscribimos el presente voto consideramos que, para corroborar que legalmente esas correcciones podían ser materia de fe de erratas como a las que se recurrió, se torna no sólo conveniente, sino indispensable, verificar que efectivamente la falta de señalamiento de autoridad promulgadora obedeció a un mero error en la publicación del decreto, pues es esa, y no otra, la función de una fe de erratas.

Sobre el particular, debe tenerse presente que una fe de erratas es una certificación que hace por sí o a instancia de autoridad competente, el responsable de un órgano oficial de difusión en el sentido de que una publicación, por descuidos u omisiones, contiene errores materiales que lo hacen diferente del original que le ha sido enviado por la autoridad competente, que obra en su poder.

La fe en comento es el documento en que consta la verdad de una cosa, en este caso, del error o yerros materiales cometidos en un impreso o manuscrito por descuido o por lo ilegible de un original; entendiéndose que tales equivocaciones pueden consistir en una letra inadvertida, una cifra cambiada, puntuación omitida, palabras incompletas, párrafo empalmado, un renglón fuera de lugar, entre otras.

Lo expresado se refiere a publicaciones en general, pero tratándose de leyes, la anterior definición debe ser aplicada con mayor puntualidad y precisión, dado que las disposiciones legales se encuentran revestidas de ciertas formalidades esenciales en torno al proceso que debe observarse para su creación, o bien, para su modificación y reforma.

Así, una errata sólo puede darse en función de que existe un texto considerado como auténtico; el error existe siempre en función de que hay una verdad.

De ahí que ante los diversos planteamientos de la parte actora en torno a la violación del procedimiento legislativo de reformas a la Constitución Local, vinculadas con la inexactitud del contenido de las fe de erratas combatidas, las demandadas tenían la obligación de aportar los elementos de juicio pertinentes para demostrar que en dicho procedimiento se cumplieron de manera integral todas y cada una sus fases, en específico aquella en que, culminada la intervención del Legislativo, debía participar el Ejecutivo para sancionar y ordenar la promulgación y publicación del decreto.

Sólo así, se reitera, podía quedar de manifiesto que las fe de erratas obedecieron, en efecto, a un mero yerro de impresión de la reforma constitucional en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", y no a un propósito de corregir la ausencia de una de las fases esenciales del procedimiento legislativo.

Pues bien, en autos no hay prueba de que exista el mandato de promulgación y publicación en comento, proveniente ni del gobernador del Estado de Morelos, ni del secretario de Gobierno (en el hipotético caso de que se considerara que éste se encuentra legalmente facultado para tal efecto).

Esto es, no hay constancia que respalde que las fe de erratas, en verdad, obedecieron a la mera intención de enderezar un error de impresión en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad".

Cierto, de la copia certificada de las documentales remitidas por los demandados se observa que una vez satisfechos los requisitos de discusión de la iniciativa y su aprobación por la mayoría de los Ayuntamientos del Estado, mediante oficio datado el uno de julio del dos mil ocho, el secretario del Congreso del Estado remitió el Decreto 824 al gobernador, para su publicación, en los siguientes términos (foja 1805 ubicada en el tomo II de este expediente):

"Asunto: Se remite decreto

para su publicación.

"Cuernavaca, Mor., a 1o. de julio del 2008.

"C.D.M.A.A.C.

"Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Morelos.

"Presente.

"Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 38 y 40 fracción II de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos y en cumplimiento a lo establecido en la fracción XIII del artículo 94 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, me permito remitir a usted el Decreto Número Ochocientos veinticuatro, que reforma, adiciona y deroga la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, expedido por este Congreso en sesión de esta misma fecha para su publicación en cumplimiento de lo dispuesto en la fracción XVII del artículo 70 de la misma Constitución, en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, órgano de difusión del Gobierno del Estado.

"Reitero a usted la seguridad de mi atenta y distinguida consideración.

"Atentamente

"‘Sufragio efectivo. No reelección’

"El secretario del Congreso

(firma ilegible)

"L.. Julio E.P.S.."

Asimismo, se observa que en el citado oficio se encuentran asentados sellos de recepción en tres oficinas del Ejecutivo del Estado, con fecha catorce de julio de dos mil ocho, que según se lee son las siguientes:

• Secretaría Ejecutiva de la Gubernatura (14:20)

• Secretaría de Gobierno. Oficialía de partes (14:31 p.m.)

• Periódico Oficial del Estado "Tierra y Libertad" (2:11)

Se hace especial mención del día que indican los referidos sellos de recepción del decreto de reformas 824 en distintas oficinas del Ejecutivo, a saber, el catorce de julio de dos mil ocho, para destacar que esa fecha coincide con aquella que, de acuerdo con la primera y segunda fe de erratas, se emitió el decreto de promulgación en la residencia del Poder Ejecutivo, tal como se lee en la parte relativa de esas enmiendas, en que se asentó:

Debe decir:

"Dado en la residencia del Poder Ejecutivo en la ciudad de Cuernavaca, capital del Estado de Morelos, a los catorce días del mes de julio de dos mil ocho."

De igual modo, los demandados ofrecieron copia del diverso oficio por el que se remite al gobernador del Estado la declaratoria de que las reformas aprobadas por el Constituyente Permanente, de acuerdo con lo que establecen los artículos 147 y 148 de la Constitución Local, derivado de la aprobación por la mayoría de los Ayuntamientos, en los siguientes términos (foja 1948):

"Asunto: Se remite declaratoria

para su publicación.

"Cuernavaca, Mor., a 1o. de julio del 2008.

"C.D.M.A.A.C.

"Gobernador Constitucional del Estado

Libre y Soberano de Morelos.

"Presente.

"Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 38 y 40 fracción II de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos y en cumplimiento a lo establecido en la fracción XIII del artículo 94 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, me permito remitir a usted la declaratoria que reforma, adiciona y deroga la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, expedido (sic) por este Congreso en sesión de esta misma fecha para su publicación en cumplimiento de lo dispuesto en la fracción XVII del artículo 70 de la misma Constitución, en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, órgano de difusión del Gobierno del Estado.

"Reitero a usted la seguridad de mi atenta y distinguida consideración.

"Atentamente

"‘Sufragio efectivo. No reelección’

"El secretario del Congreso

(firma ilegible)

"L.. Julio E.P.S.."

En tal oficio se observan los mismos sellos de recepción que en el indicado anteriormente, incluso con la misma hora.

Posterior a ese oficio, obra en el presente expediente la instrucción dada por la coordinadora general de asesores de la Secretaría de Gobierno del Estado de Morelos, para que el director general jurídico publicara en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", la referida declaratoria en los siguientes términos (foja 1984):

"Dependencia: Secretaría de Gobierno

"Depto.

"Sección

"Oficio Núm. SG/1598/2008

"Expediente:

"2008, Año de la Educación Física y el Deporte"

"Cuernavaca, Mor., 15 julio del 2008

"Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 1, 14, 26, fracción XXIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos, y artículo 1, 2, fracciones I, II y VI (ilegible) 5 fracción XXIII y 36 ter del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno, en relación con los artículos 8 y 11 del Reglamento Interior del Periódico Oficial, me permito enviar a usted, la siguiente documentación para los efectos legales a que haya lugar.

"Turnado a: L.. J. Luis del Valle Adame

Director general jurídico

"Procedencia: L.. Julio E.P.S.

Secretario del Congreso del Estado

"Asunto:

"Solicita la publicación correspondiente en el Periódico Oficial

‘Tierra y Libertad’ de la:

"• Declaratoria que reforma, adiciona y deroga la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos

"Atentamente

"Coordinadora general de asesores

"De la Secretaría de Gobierno

(firma ilegible)

"L.. M.D.Á.U.."

Fuera de los anteriores elementos de juicio, ninguno más da noticia de lo sucedido entre el momento en que el Congreso del Estado remitió al Ejecutivo el decreto de reformas constitucionales para su promulgación, y aquel en que apareció publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad".

Luego, conforme al material probatorio en estudio, resulta que el mismo día en que se recibió, de parte del Congreso del Estado, el decreto de reformas constitucionales 824 en distintas oficinas del Poder Ejecutivo del Estado (catorce de julio de dos mil ocho), se emitió, según las fe de erratas, el decreto de promulgación en la residencia del Poder Ejecutivo.

Sin embargo, como se adelantó, no hay prueba de que se haya emitido el decreto promulgatorio correspondiente ni en esa fecha, catorce de julio de dos mil ocho, ni por parte del gobernador del Estado o del secretario de gobierno, como lo apuntan las mencionadas enmiendas que fueron publicadas.

En esa circunstancia, estimamos que no puede sino concluirse que a través de las fe de erratas, indebidamente se pretendió subsanar una etapa esencial del procedimiento legislativo que escapa y desborda totalmente la finalidad de una corrección de imprenta como la que se pretendió emplear; a través de ellas se intentó revestir al proceso legislativo de reformas a la Constitución Local, de la totalidad de las formalidades que resultan esenciales para tal efecto, como lo es, nada menos, la promulgación y orden de publicación del decreto provenientes del Poder Ejecutivo, lo cual evidentemente resulta ilegal.

No pasa por alto, claro está, que si bien la reforma constitucional en comento se publicó en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", ello obedeció a que así alguien lo dispuso; pero en el caso, fuera de la instrucción girada por la coordinadora general de asesores de la Secretaría de Gobierno (que evidentemente no puede tomarse como el acto solemne de promulgación de la reforma constitucional), no existe constancia del decreto promulgatorio pertinente, o que dicha instrucción para publicar hubiese estado respaldada del mandato específico proveniente de la autoridad legalmente facultada para tal fin.

En mérito de lo expuesto, queda de relieve que en el proceso legislativo de reforma a la Constitución del Estado de Morelos no se siguieron los cauces que el propio Ordenamiento Fundamental establece con ese propósito, por falta de prueba de la participación que corresponde al Ejecutivo en la etapa integradora de eficacia de la norma general, como lo es, la fase de promulgación que le corresponde y que, además, incluye la orden de publicación de la ley, circunstancia que impidió que tanto los gobernados, como el Poder Judicial promovente, tuvieran conocimiento, de manera auténtica, que el orden jurídico había sido modificado por virtud del acto legislativo y que, por tanto, resultaba exigible su acatamiento al haberse encontrado perfeccionada la voluntad del Constituyente Permanente Local en ese sentido.

Se violentó, en suma, la garantía objetiva del propio ordenamiento, destinada a fijar de forma auténtica y permanente el contenido de una norma y de garantizar, en consecuencia, la seguridad y certeza jurídica. El producto final es una norma de carácter general que causa perjuicio al Poder Judicial actor, por ser el destinatario de la misma.

De ahí que el procedimiento legislativo que culminó con la expedición del decreto impugnado, acusa vicios que determinan la violación de los principios de legalidad y seguridad jurídica que establecen los artículos 14 y 16 de la Carta Magna, de donde el aludido decreto, así como sus demás actos relacionados, a juicio de los que suscriben este voto, resultan inconstitucionales.

Por esa razón no encuentra cabida el argumento defensivo de los demandados en el tema examinado, en el sentido de que el procedimiento de formación de las leyes previsto en la Constitución Local es distinto al de reformas a la propia Constitución y que, por consiguiente, en el segundo era suficiente para la validez del decreto impugnado la aprobación por parte de la mayoría de los Ayuntamientos del Estado, sin necesidad, incluso, de la promulgación a cargo del Ejecutivo.

Como se señaló, efectivamente, con la aprobación de la iniciativa por la mayoría de los Ayuntamientos, se entiende reformada la Constitución Local; empero, con miras a que ello se autentifique con relación a sus destinatarios -los gobernados y los órganos del Estado-, se requiere la promulgación y publicación cierta en un medio fehaciente, sin que pueda considerarse prescindible; cuestión que, cabe señalar, no había pasado por alto el propio Congreso del Estado al emitir el decreto de reformas controvertido, pues como puede leerse en el primero de sus artículos transitorios estableció, expresamente, que se enviara al Poder Ejecutivo para los efectos de su promulgación y publicación pertinente, según se observa de su contenido que indica:

"Primero. Aprobado que sea en términos del artículo 147 de la Constitución del Estado, remítase al titular del Poder Ejecutivo, para los efectos de su promulgación y publicación correspondiente."

Y según quedó de manifiesto, tal promulgación no se actualizó.

En diverso orden, en cuanto al tema de la participación del secretario de Gobierno en la promulgación del decreto de reformas impugnado, en ausencia del gobernador del Estado, se toma en cuenta que la segunda fe de erratas impugnada, en que se hace referencia a tal acto de suplencia por ausencia, puntualiza que el secretario de Gobierno firmó el decreto promulgatorio de conformidad con el oficio GSE/202/2008, de diez de julio de dos mil ocho, signado por el gobernador del Estado, en que se estableció que con fundamento en los artículos 63, 70, fracción XXV, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, 3, 25, fracción I y 26, fracción XXXIV, de la Ley Orgánica de la Administración Pública estatal, ante la necesidad del gobernador de ausentarse del Estado del once al veintiuno de julio del dos mil ocho, con motivo de diversas actividades; instruyó a dicho secretario de Gobierno para que desempeñe las funciones, atribuciones y obligaciones que le confiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos, y las demás disposiciones jurídicas que de ellas emanen, específicamente la prevista por el artículo 63 del Ordenamiento Constitucional de la entidad, que dice: "Las faltas del gobernador hasta por sesenta días, serán cubiertas por el secretario de Gobierno. ..."

Los preceptos en que se fundó el oficio GSE/202/2008, de diez de julio de dos mil ocho (que también debe resaltarse, no fue remitido por las autoridades demandadas, por lo que no puede asegurarse en esta instancia su existencia y, por tanto, la veracidad de la delegación de facultades que en él se consigna), tienen el siguiente contenido:

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos.

"Artículo 63. Las faltas del gobernador hasta por sesenta días, serán cubiertas por el secretario de Gobierno. Si la falta fuera por mayor tiempo, será cubierta por un gobernador interino que nombrará el Congreso, y en los recesos de éste, la Diputación Permanente convocará a periodo de sesiones extraordinarias para que se haga la designación. ..."

"Artículo 70. Son facultades u obligaciones del gobernador del Estado:

"...

"XXV. Salir del territorio del Estado o separarse de sus funciones, sin autorización del Congreso, hasta por treinta días. ..."

Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal.

"Artículo 3. Para el despacho de los asuntos que competen al Poder Ejecutivo, el gobernador del Estado se auxiliará de las dependencias y entidades que compondrán la administración pública del Estado, la cual se dividirá en central y paraestatal.

"La administración pública central estará compuesta por las siguientes dependencias: secretarías de despacho, Procuraduría General de Justicia, Consejería Jurídica y O.M..

"La administración pública paraestatal estará compuesta por las siguientes entidades: Organismos descentralizados, empresas de participación estatal y fideicomisos públicos."

"Artículo 25. Para el estudio, planeación y despacho de los asuntos del Poder Ejecutivo, éste se auxiliará de las siguientes secretarías de despacho:

"I.S. de Gobierno; ..."

"Artículo 26. A la Secretaría de Gobierno corresponde, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, el despacho de los siguientes asuntos:

"...

"XXXIV. Las demás que señalen las disposiciones jurídicas o le delegue el titular del Ejecutivo por mandato específico."

Pues bien, quienes suscribimos este voto, consideramos que, aun en el supuesto de que, en verdad, dicho secretario de Gobierno hubiese emitido el decreto promulgatorio en los términos indicados en la segunda de las fe de erratas impugnadas, tal acto, de suyo, carecería de validez por provenir de autoridad incompetente.

El acto mismo de promulgación de la ley debe entenderse conferido, de manera exclusiva, al Ejecutivo del Estado, sin que pueda delegarlo en sus secretarios de despacho.

En efecto, como se reseñó, la promulgación de la ley constituye una declaración solemne por la que se formaliza la incorporación de la norma en forma definitiva al ordenamiento jurídico, y su finalidad estriba en atestiguar, de manera auténtica, la existencia de la ley aprobada por el órgano legislativo, ordenando a las autoridades que la cumplan y hagan cumplir en sus propios términos.

No es una acción meramente mecánica y automática de cumplimiento de la voluntad del legislador, sin discernimiento; se trata, se reitera, de la actividad de autentificación de la existencia y regularidad de la ley y la orden expresa de que la ley se publique y sea cumplida, de donde cobra especial relevancia la intervención directa del titular del Ejecutivo, sin posibilidad de ser delegada.

Interpretación que debe entenderse respaldada, además de lo dispuesto por el artículo 70, fracción XVII, de la Constitución Local, en que se prevé que al gobernador le corresponde la promulgación de las leyes, con lo previsto por diverso 76, párrafo segundo, en que se establece que: "el decreto promulgatorio que realice el titular del Ejecutivo del Estado respecto de leyes y decretos legislativos, deberá estar refrendado únicamente por el secretario de Gobierno, lo que corrobora la facultad exclusiva del Ejecutivo."

Por otro lado, si bien los secretarios de despacho, como el de Gobierno en comento, carecen de competencia propia, pues la ejercen de su respectivo ramo por delegación, y en representación del titular unipersonal del Poder Ejecutivo, ello no significa que sean codepositarios del Poder Ejecutivo, sino sólo auxiliares de la mayor jerarquía dentro de su esfera de competencia.

En consecuencia, no pueden ejercer atribuciones propias del Ejecutivo como la de promulgación cuya trascendencia en el proceso legislativo se abordó en líneas precedentes, ni aun cuando el artículo 63 de la Constitución Local prevea que las faltas del gobernador hasta por sesenta días serán cubiertas por el secretario de Gobierno, pues esta facultad de suplencia debe entenderse conferida solamente al despacho de los asuntos de carácter urgente del gobernador, pero no al ejercicio de atribuciones propias y exclusivas como la promulgación en comento.

Aunado a ello, debe tenerse presente que un principio fundamental del derecho administrativo es que la autoridad sólo puede actuar en el sentido que la norma lo prevé de manera específica.

Bajo esa óptica, se toma en cuenta que el artículo 74 de la Constitución Local establece que para el despacho de las facultades encomendadas al Ejecutivo, habrá secretarios de despacho, un consejero jurídico y los servidores públicos que establezca la ley, la que determinará su competencia y atribuciones; secretarios de despacho entre los que se encuentra el secretario de Gobierno.

Ahora bien, la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos establece en su artículo 26 las atribuciones que corresponden al secretario de Gobierno, las que enumera en la siguiente forma:

"Artículo 26. A la Secretaría de Gobierno corresponde, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, el despacho de los siguientes asuntos:

"I. Conducir las relaciones del Poder Ejecutivo con los otros Poderes del Estado y con los Ayuntamientos de la entidad;

"II. Conducir los asuntos de orden político interno, así como aquellos que le sean encomendados por el Ejecutivo;

"III. Vigilar y controlar todo lo relativo a la demarcación y conservación de los límites del Estado y sus Municipios;

"IV. Proponer las declaratorias de reservas, usos, destinos y provisiones de áreas y predios, así como conocer y dictaminar sobre las que sometan los Ayuntamientos a la aprobación y publicación por el Ejecutivo;

".P., organizar, coordinar, dirigir y promover acciones tendientes a la regularización de la tenencia de la tierra;

"VI. Adquirir, en coordinación con la Federación y los Ayuntamientos, las reservas territoriales, así como promover su desarrollo, enajenación y ocupación a través de las instancias que corresponda;

"VII. P., organizar, regular, vigilar y, en su caso, administrar el servicio público de transporte en cualquiera de sus modalidades así como otorgar concesiones y permisos necesarios para la explotación de las vialidades de jurisdicción estatal, tomando en cuenta la opinión de los Ayuntamientos en el ámbito de su competencia, conforme a las disposiciones jurídicas aplicables;

"VIII. Intervenir en auxilio o coordinación de las autoridades federales, en los términos de las leyes relativas, en materia de:

"a) Cultos religiosos;

"b) Detonantes y pirotecnia;

"c) Portación de armas;

"d) L., rifas y juegos prohibidos;

"e) Migración; y

"f) Auxilio y apoyo a la población en caso de desastres.

"IX. Ejercer las atribuciones derivadas de los convenios que, en las materias de su competencia, celebre el Gobierno del Estado con la Federación y los Ayuntamientos;

"X. Realizar estudios para promover el desarrollo municipal y conducir el apoyo a los Ayuntamientos con asesoría y asistencia técnica, en coordinación con las dependencias del Ejecutivo, en las materias de su competencia, por conducto del Instituto de Desarrollo y Fortalecimiento Municipal;

"XI. Expedir, previo acuerdo del gobernador del Estado, las licencias, autorizaciones, concesiones y permisos cuyo otorgamiento no esté atribuido a otras dependencias del Ejecutivo;

"XII. Ejecutar, por acuerdo del gobernador del Estado, las expropiaciones, ocupación temporal y limitación de dominio de los bienes en los casos de utilidad pública, de conformidad con la legislación relativa;

"XIII. Intervenir y ejercer las atribuciones que en materia electoral le señalen las leyes o los convenios que al efecto se celebren;

"XIV. Organizar y administrar la defensoría de oficio;

"XV. Promover la participación de la sociedad civil en los programas de protección civil, así como cumplir y hacer cumplir las disposiciones legales sobre protección civil y las que de ellas deriven;

"XVI. Tramitar los nombramientos que el Ejecutivo expida para el ejercicio de las funciones notariales y ordenar periódicamente las visitas de inspección a las notarias del Estado;

"XVII. Autorizar los folios y protocolos notariales, así como los mecanismos que para ello se utilicen, además de llevar el libro de registro de notarios y establecer, organizar y controlar el Archivo General de Notarias del Estado;

"XVIII. P., organizar, coordinar, dirigir y vigilar el ejercicio de las funciones del Registro Civil;

"XIX. P., organizar, coordinar, dirigir y vigilar el ejercicio de las funciones del Registro Público de la Propiedad y del Comercio del Estado;

"XX. Coordinar y controlar los sistemas de radio-comunicación y de comunicación del Ejecutivo;

"XXI. Llevar el registro, legalizar y certificar las firmas autógrafas de los funcionarios estatales, de los presidentes y secretarios municipales, y de los demás funcionarios a quienes esté encomendada la fe pública;

"XXII. Ser el conducto para presentar ante el Congreso del Estado las iniciativas de ley o decreto del Ejecutivo, así como publicar las leyes, reglamentos y demás disposiciones jurídicas que deban regir en el Estado;

"XXIII. Administrar y publicar el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’;

"XXIV. Cumplir y hacer cumplir los acuerdos, circulares, órdenes y demás disposiciones que emita el gobernador del Estado, excepto aquellos que sean de competencia exclusiva de otra dependencia;

"XXV. Asesorar al gobernador del Estado en la elaboración de convenios que celebre con la Federación y los Ayuntamientos en el ámbito de su competencia;

"XXVI. Establecer el calendario oficial del Gobierno del Estado;

"XXVII. (Derogada, P.O. 20 de junio de 2008)

"XXVIII. Coordinar de manera oportuna la atención a las demandas ciudadanas y de las consultas ciudadanas en términos de lo previsto por el artículo 19 bis de la Constitución Política del Estado de Morelos;

"XXIX. Organizar y controlar la documentación que emitan las dependencias y entidades de la administración pública;

"XXX. Tramitar los recursos administrativos que competa conocer al gobernador del Estado así como los del área de su competencia;

"XXXI. Regular, supervisar y controlar la prestación de los servicios de seguridad privada y expedir la autorización del Ejecutivo para su establecimiento, integración y operación;

"XXXII. Administrar y controlar el sistema penitenciario estatal y los centros de reclusión y de custodia preventiva en el Estado, asegurando las medidas tendientes a la readaptación social integral de los individuos, mediante los principios de educación y trabajo, conforme lo disponen las leyes de la materia;

"XXXIII. Vigilar y coordinar el funcionamiento de las instituciones del Consejo Tutelar para Menores Infractores, así como elaborar y ejecutar los programas de tratamiento de los mismos; y

"XXXIV. Las demás que señalen las disposiciones jurídicas o le delegue el titular del Ejecutivo por mandato específico;"

De ninguna de tales atribuciones se observa, en principio, la facultad conferida al secretario de Gobierno, de promulgar una ley, y si bien la fracción XXII alude a que éste será el conducto para publicar las leyes, reglamentos y demás disposiciones jurídicas que deban regir en el Estado, esa facultad debe entenderse conferida en calidad de mero ejecutor de los mandatos que al respecto le remita el titular del Ejecutivo, dado que conforme a la siguiente fracción XXIII, dicho secretario de Gobierno tendrá a su cargo la administración y publicación del Periódico Oficial "Tierra y Libertad"; servirá entonces como instrumentador de las disposiciones que al respecto emita el gobernador, pero no de depositario de la facultad de la promulgación examinada.

De ahí que, como se anunció, aun en el supuesto de que se considerara que en realidad se verificó el acto de promulgación de la reforma constitucional por parte del secretario de Gobierno, en ausencia del gobernador del Estado, lo cierto es que el Decreto 824 impugnado adolecería de un vicio de inconstitucionalidad, por ser el producto de un procedimiento legislativo culminado por autoridad incompetente, lo que se traduce en una violación a los requisitos de fundamentación y motivación de los actos legislativos, tal como lo estableció este Tribunal Pleno en la siguiente tesis:

"No. Registro: 198,428

"Tesis aislada

"Materia(s): Constitucional

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: V, junio de 1997

"Tesis: P. C/97

"Página: 162

"PROMULGACIÓN DE LEYES. FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE ESTE ACTO. La Suprema Corte ha establecido jurisprudencialmente que los requisitos de fundamentación y motivación de una ley se satisfacen cuando es expedida por el Congreso constitucionalmente facultado para ello y se refiere a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (Apéndice 1988, Primera Parte, página 131, jurisprudencia 68). El acto de promulgación de la ley forma parte del proceso legislativo que culmina con su vigencia y, por ende, para el cumplimiento de los requisitos de fundamentación y motivación requiere que provenga de la autoridad competente para ordenar la publicación y circulación de la ley a fin de que pueda ser obedecida (fundamentación), ya que ha cumplido con las formalidades exigidas para ello (motivación); sin que sea necesario, para la satisfacción de tales requisitos, que en el texto del acto promulgatorio se citen los preceptos legales que faculten al Poder Ejecutivo Federal o Estatal para realizar tal acto, ni las razones que lo llevaron a concluir, tanto que se cumplieron las formalidades exigidas para la expedición de la ley como que la misma no es violatoria de derechos fundamentales, ya que tal cita y razonamiento en el acto mismo de autoridad no se requiere tratándose de actos legislativos.

"Amparo en revisión 943/93. M.C. de la Garza González y otra. 8 de abril de 1997. Once votos. Ponente: M.A.G.. Secretaria: Ma. Estela F.M.G.P..

"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el diez de junio en curso, aprobó, con el número C/1997, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a diez de junio de mil novecientos noventa y siete."

Por último, los Ministros que suscribimos estas consideraciones, estimamos que las violaciones al procedimiento legislativo que han quedado demostradas tienen relevancia invalidatoria.

Lo anterior si se toma en consideración que el procedimiento de formación de la ley es un acto complejo en el que intervienen diversos órganos constitucionales, como lo son el Legislativo que las expide y el Ejecutivo que las promulga y publica, de tal modo que las actuaciones de ambos poderes, en conjunto, son las que dan vigencia a un ordenamiento legal; en consecuencia, dichos actos no pueden quedar subsistentes o insubsistentes aisladamente, aunque tengan lugar en momentos distintos y emanen de órganos diferentes, de tal modo que la infracción al procedimiento legislativo que quedó de manifiesto en líneas precedentes, debe extenderse a todo el Decreto 824 de reformas a la Constitución Local, a sus artículos transitorios, así como las demás disposiciones y actos impugnados que lo secundaron.

En mérito de lo anterior, estimamos que debía declararse la invalidez, en su totalidad, del Decreto Número Ochocientos Veinticuatro emitido por la Quincuagésima Legislatura del Poder Legislativo del Estado de Morelos, en su sesión ordinaria de fecha diecisiete de junio de dos mil ocho mediante el cual se reforma, adiciona y deroga la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" el dieciséis de julio del dos mil ocho.

Asimismo, en términos de lo dispuesto por el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en que se establece que cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada; debía declararse, por consiguiente, la invalidez de todos y cada uno de los actos que, derivados del referido Decreto 824, fueron materia de las cinco ampliaciones de demanda presentadas en este asunto.

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1. Jurisprudencia P. 3, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, tomo 2-6, marzo-julio de 1988, página 9, cuyos rubro y texto establecen:

"REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS. CORRESPONDE ÚNICAMENTE AL SECRETARIO DE GOBERNACIÓN EL DE LAS LEYES APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN. En materia de refrendo de los decretos del Ejecutivo Federal, el Pleno de la Suprema Corte ha establecido las tesis jurisprudenciales ciento uno y ciento dos, visibles en las páginas ciento noventa y seis y ciento noventa y siete, Primera Parte, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación -mil novecientos diecisiete a mil novecientos ochenta y cinco- cuyos rubros son los siguientes: ‘REFRENDO DE LOS DECRETOS DEL EJECUTIVO POR LOS SECRETARIOS DE ESTADO RESPECTIVOS.’ y ‘REFRENDO DE UNA LEY, CONSTITUCIONALIDAD DEL.’. Ahora bien, el análisis sistemático de los artículos 89, fracción I y 92 de la Constitución General de la República, conduce a interrumpir las invocadas tesis jurisprudenciales en mérito de las consideraciones que en, seguida se exponen. El primero de los preceptos mencionados establece: ‘Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes’: ‘I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.’. A su vez, el artículo 92 dispone: ‘Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente deberán estar firmados por el secretario de Estado o jefe del departamento administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos.’. De conformidad con el primero de los numerales reseñados el presidente de la República tiene, entre otras facultades, la de promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión, función ésta que lleva a cabo a través de la realización de uno de los actos que señala el artículo 92 constitucional, a saber, la emisión de un decreto mediante el cual ese alto funcionario ordena la publicación de la ley o decreto que le envía el Congreso de la Unión. Esto significa, entonces, que los decretos mediante los cuales el titular del Poder Ejecutivo Federal dispone la publicación de las leyes o decretos de referencia constituyen actos de los comprendidos en el artículo 92 en cita, pues al utilizar este precepto la locución ‘todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente ...’, es incuestionable que su texto literal no deja lugar a dudas acerca de que también a dichos decretos promulgatorios, en cuanto actos del presidente, es aplicable el requisito de validez previsto por el citado artículo 92, a saber, que para ser obedecidos deben estar firmados o refrendados por el secretario de Estado a que el asunto o materia del decreto corresponda. Los razonamientos anteriores resultan todavía más claros mediante el análisis de lo que constituye la materia o contenido del decreto promulgatorio de una ley. En efecto, en la materia de dicho decreto se aprecian dos partes fundamentales: la primera se limita a establecer por parte del presidente de la República, que el Congreso de la Unión le ha dirigido una ley o decreto cuyo texto transcribe o reproduce y la segunda a ordenar su publicación para que la ley aprobada por el Congreso de la Unión pueda ser cumplida u observada. Por consiguiente, si la materia del decreto promulgatorio está constituida en rigor por la orden del presidente de la República para que se publique o dé a conocer la ley o decreto para su debida observancia, mas no por la materia de la ley o decreto oportunamente aprobados por el Congreso de la Unión, es de concluirse que el decreto respectivo única y exclusivamente requiere para su validez constitucional de la firma del secretario de Gobernación cuyo ramo administrativo resulta afectado por dicha orden de publicación, toda vez que es el acto que emana de la voluntad del titular del Ejecutivo Federal y, por ende, el que debe ser refrendado, sin que deba exigirse, además, la firma del secretario o secretarios de Estado a quienes corresponda la materia de la ley o decreto que se promulgue o publique, pues sería tanto como refrendar un acto que ya no proviene del titular o del órgano ejecutivo sino del órgano legislativo, lo cual, evidentemente, rebasa la disposición del artículo 92 constitucional, pues dicho precepto instituye el refrendo sólo para los actos del presidente de la República ahí detallados. Lo hasta aquí expuesto llega a concluir que es inexacto que el artículo 92 constitucional exija, como se sustenta en las jurisprudencias transcritas, que el decreto promulgatorio de una ley deba refrendarse por parte de los secretarios de Estado cuyos ramos sean afectados por la misma ley, pues tal interpretación no tiene fundamento en el precepto constitucional en cita ni en otro alguno de la Ley Suprema."

2. Sirve de apoyo en lo conducente la siguiente tesis aislada 1a. XXVII/2004, emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de 2004, página 309, cuyo rubro y texto señalan: "REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. NO REQUIEREN DE VACATIO LEGIS Y ANTE LA AUSENCIA DE DISPOSICIÓN EXPRESA SOBRE SU FECHA DE ENTRADA EN VIGOR, DEBE ESTARSE A LA DE SU PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN, SALVO QUE POR SU CONTENIDO NO SEAN EXIGIBLES DE MANERA INMEDIATA. Para que una reforma constitucional tenga tal carácter, basta con incorporarla al texto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con base en el procedimiento establecido en su artículo 135, de manera que para autentificarla en relación con sus destinatarios -los gobernados y los órganos del Estado-, se requiere su publicación en un medio fehaciente, lo cual se logra con la inserción del decreto respectivo en el Diario Oficial de la Federación; esto es, una vez satisfecho el procedimiento establecido en el citado precepto constitucional, el decreto respectivo se remite al Ejecutivo para efectos de su publicación inmediata. Ahora bien, la publicación en dicho medio de los decretos de reforma constitucional emitidos por el Congreso tiene dos finalidades: 1) la de hacer saber a los gobernados y a los demás órganos del Estado, de manera auténtica, que el orden jurídico ha sido modificado por virtud del acto legislativo -en sentido lato-, y 2) la de hacer exigible el acatamiento del nuevo ordenamiento, en tanto se ha perfeccionado la voluntad del Constituyente Permanente en ese sentido. Es decir, la publicación de un decreto de reformas constitucionales es una garantía objetiva del propio ordenamiento, destinada a fijar de forma auténtica y permanente el contenido de una norma y garantizar, en consecuencia, la seguridad y certeza jurídicas, por lo que la propia Constitución dispone que la publicación se haga ‘inmediatamente’, en aras de que la voluntad del Constituyente Permanente -en el sentido de que se ha reformado el Texto Constitucional- no se diluya ni obstaculice en el tiempo, sino que de manera objetiva y pronta empiece a tener efectividad. De lo anterior puede derivarse el principio siguiente: las reformas constitucionales tienen vocación de regir, esto es, de cobrar vigencia inmediatamente, sin demora, una vez publicadas en el Diario Oficial, acorde con los principios de supremacía y eficacia inmediata de la Constitución, según los cuales las disposiciones que la conforman son la Ley Suprema de la Unión y deben ser atendidas por todos los operadores jurídicos. En congruencia con lo antes expuesto, se concluye que la regla en materia del inicio de vigencia de las reformas y adiciones a la Constitución es que rijan a partir del mismo día de su publicación en el Diario Oficial y la excepción es que empiecen a regir en fecha posterior, siempre que el propio Constituyente así lo hubiese determinado mediante disposiciones transitorias, o que por su contenido mismo no puedan ser exigibles desde ya, por lo que no es necesario un periodo de vacatio legis para que inicie la vigencia de una reforma constitucional.

"Amparo en revisión 1312/2003. Compañía Nacional de Entretenimiento, S.A. de C.V. 14 de enero de 2004. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: H.R.P.. Ponente: J. de J.G.P.. Secretario: M.B.L.."