Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Genaro David Góngora Pimentel |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXVII, Febrero de 2008, 1458 |
| Fecha de publicación | 01 Febrero 2008 |
| Fecha | 01 Febrero 2008 |
| Número de resolución | 74/2005 |
| Número de registro | 20910 |
| Materia | Derecho Fiscal |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula el Ministro G.D.G.P. en la controversia constitucional 74/2005, promovida por el Poder Ejecutivo Federal.
Respetuosamente, presento este voto particular para exponer las razones por las cuales no comparto la determinación del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el sentido de que las facultades de fiscalización de situaciones extraordinarias, a cargo de la Auditoría Superior de la Federación, se rigen por el principio de anualidad, en virtud del cual solamente pueden ser objeto de fiscalización las actuaciones de las entidades dentro del año en el que se está fiscalizando.
La mayoría parte de un análisis sistemático, sustentado en la estructura del artículo 79 constitucional, de la cual se desprende que la revisión de situaciones extraordinarias constituye, en esencia, una excepción al principio de posterioridad, sin que de la propia Constitución o del marco legal se advierta que se trate también de una excepción al principio de anualidad que rige a las facultades de la auditoría.
Un análisis sistemático del marco constitucional y legal aplicable me lleva a sostener una postura opuesta a la que prevaleció en el Pleno.
Para ello, no parto de la estructura del artículo 79 constitucional, sino del ámbito de aplicación del principio de anualidad, para posteriormente abordar la naturaleza de las facultades extraordinarias y estar en aptitud de analizar la relación entre ambos conceptos.
I. El principio de anualidad en la revisión de la cuenta pública
El artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal establece como facultad de la Cámara de Diputados "Aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior".
El citado precepto consagra el principio de anualidad, en virtud del cual sólo es objeto de revisión la cuenta pública del año anterior. Dicho principio no es un fin en sí mismo, sino que cumple una función sistémica dentro del procedimiento presupuestario, a través del cual la Cámara de Diputados detenta el "poder de la bolsa", consustancial a nuestro sistema de división de poderes.
El procedimiento presupuestario comprende cuatro etapas: la primera, se refiere a la planeación del gasto contenida en el proyecto de presupuesto enviado por el Ejecutivo Federal; la segunda, corresponde al examen, discusión y aprobación del presupuesto por parte de la Cámara de Diputados; la tercera, consiste en el ejercicio del presupuesto aprobado; y la cuarta, en la rendición de cuentas respecto del dinero gastado.
Este sistema se rige en su conjunto por el principio de anualidad, en la medida en que las referidas etapas deben cumplirse en cada ejercicio fiscal, de manera que año con año se lleva a cabo el ciclo completo, el cual culmina con una declaración de la Cámara de Diputados, en el sentido de que los recursos que autorizó se aplicaron a los objetivos y prioridades que ella misma estableció; declaración que se emite con base en el análisis de los informes rendidos por quienes ejercieron recursos públicos.
Una de las principales razones de ser de este principio es generar certeza y seguridad jurídica a las entidades fiscalizadas, a efecto de que no estén permanentemente ante la posibilidad de que una determinada cuenta pública sea reabierta y objeto de nueva revisión.
Así, el principio de anualidad es aplicable a la revisión de la cuenta pública, entendida como el informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales rinden a la Cámara de Diputados de manera consolidada, en relación con su gestión financiera durante un ejercicio fiscal determinado.
Desde esta perspectiva, el principio de anualidad sólo podría proyectarse sobre las revisiones de situaciones excepcionales, en la medida en que éstas formaran parte del procedimiento presupuestario al que me he referido, pues de lo contrario la aplicación del principio generaría resultados asistémicos en el ámbito más amplio de la rendición de cuentas en general y se daría al principio de anualidad un ámbito de aplicación más allá de la revisión de la cuenta pública, que es el único consagrado constitucionalmente.
II. Naturaleza de la revisión de situaciones excepcionales
La revisión de situaciones excepcionales encuentra su fundamento en el artículo 79, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución Federal, el cual señala que, sin perjuicio de los informes rendidos por las entidades fiscalizadas, la Auditoría Superior de la Federación, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá ordenar a los sujetos fiscalizados la revisión de los conceptos que estime pertinentes a efecto de que éstos le rindan un informe, a falta del cual habrá lugar al fincamiento de las responsabilidades que correspondan.
Es cierto lo que señala el fallo de la mayoría, en cuanto a que las revisiones de situaciones extraordinarias constituyen una excepción al principio de posterioridad consagrado en el primer párrafo del artículo 79, fracción I, constitucional; pero no sólo eso: las revisiones de situaciones excepcionales son también una excepción a la fiscalización consolidada de la cuenta pública, en cuanto entrañan un examen de conceptos específicos, al margen de los informes ordinarios rendidos por las entidades fiscalizadas.
Las revisiones de situaciones excepcionales difieren en todo respecto de la fiscalización ordinaria: tienen un ámbito material legalmente delimitado; no se rigen por el principio de posterioridad; no entrañan una revisión a cargo de la Auditoría Superior de la Federación, sino del propio ente fiscalizado; están referidos a conceptos específicos y no a la cuenta pública consolidada, incluyendo el Informe de Avance de Gestión Financiera; se siguen conforme a un procedimiento diverso; y, de manera preponderante, no forman parte del "Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública", que corresponde entregar anualmente a la auditoría en términos de los artículos 30, 31 y 32 de la ley que la rige.(1)
III. Inaplicabilidad del principio de anualidad a la revisión de situaciones excepcionales
Al tratarse de una facultad distinta y ajena a la revisión de la cuenta pública -que en términos del artículo 74, fracción IV, constitucional es la única que se rige por el principio de anualidad-, para mí es claro que las revisiones de situaciones excepcionales no se insertan dentro del procedimiento presupuestario previsto en la Constitución, en tanto que no forman parte de la revisión de la cuenta pública que corresponde realizar anualmente a la Cámara de Diputados con base en los informes rendidos por los entes fiscalizados.
Se trata de facultades de naturaleza completamente distinta a la facultad de revisión anual de la cuenta pública y, por ende, no les puede ser aplicable el principio de anualidad que caracteriza al ciclo presupuestario.
Esta interpretación se corrobora con los siguientes elementos:
1) El artículo 20 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación establece claramente, en su párrafo primero, que la fiscalización del Informe de Avance de Gestión Financiera y la revisión de la cuenta pública están limitadas al principio de anualidad, lo que de ninguna manera incluye a las revisiones de situaciones excepcionales, las que se realizan al margen de dichos informes, en términos del artículo 79, fracción I, constitucional.
2) El propio artículo 20 de la ley de la materia autoriza la revisión de conceptos específicos de gasto correspondientes a ejercicios anteriores al de la cuenta pública en revisión, cuando se trate de procesos multi-anuales, lo que sugiere la no aplicabilidad del principio de anualidad tratándose de conceptos específicos, en oposición a la cuenta pública consolidada.
3) Tratándose de la revisión de situaciones excepcionales, el hecho de que puedan revisarse situaciones correspondientes acaecidas en años anteriores a los que son objeto de fiscalización de la cuenta pública no vulnera la seguridad y certeza que inspiran al principio de anualidad, pues no se trata de mantener a las entidades fiscalizadas permanentemente en jaque, restándole valor conclusivo al documento que recoge los resultados del proceso fiscalizador anual, sino de la posibilidad de practicar revisiones e investigaciones sobre asuntos concretos, incluso respecto de ejercicios cuya fiscalización global ya se haya efectuado, en las situaciones excepcionales que prevé la ley.
En estas condiciones, considero que sólo la revisión de la cuenta pública en estricto sentido -entendida como el examen de los informes ordinarios rendidos por las entidades fiscalizadas- se rige por el principio de anualidad; no así la revisión de conceptos específicos vinculados con denuncias por el manejo irregular de recursos o su desvío, cuyo examen no implica, en modo alguno, reabrir la cuenta pública de un determinado ejercicio fiscal.
Esto es así, ya que las revisiones de situaciones excepcionales no forman parte integrante del procedimiento presupuestario, sino que deben analizarse en el marco de un sistema constitucional diverso: el de la rendición de cuentas, que se integra por la transparencia, el acceso a la información, la libertad de expresión, el sistema de partidos políticos, el sistema electoral, etc.
Las revisiones extraordinarias se rigen por una lógica distinta a la del procedimiento presupuestario anual. Aquí no se trata de determinar si durante un determinado ejercicio fiscal los recursos se ejercieron conforme a criterios de legalidad, economía, eficiencia y eficacia, ni de cotejar la cuenta pública contra el presupuesto de egresos. Se trata de no dejar al margen de la fiscalización -y del conocimiento de los ciudadanos- hechos que entrañen un manejo irregular de recursos en relación con daños patrimoniales mayores, hechos de corrupción, afectación de áreas estratégicas, paralización en la prestación de servicios públicos esenciales o desabasto de productos de primera necesidad.
Desde un punto de vista teleológico y conforme al principio democrático en la interpretación constitucional, el principio de anualidad no puede erigirse en un principio de impunidad, por virtud del cual la aprobación de la cuenta pública de un ejercicio fiscal equivalga a una declaración general de legalidad de todos los actos individuales de gestión financiera llevados a cabo durante ese año.
Esto no podría ser así, además, porque la fiscalización de la cuenta pública no incluye una revisión exhaustiva de todos los rubros que la conforman. Cada año se practican visitas domiciliarias y auditorías especiales únicamente respecto de ciertas entidades fiscalizadas, con lo que se busca obtener una muestra representativa y no un examen comprensivo de toda la cuenta pública.
En este sentido, la aprobación de la cuenta pública constituye el cierre del procedimiento presupuestario y tiene el propósito de dar fe de la gestión gubernamental ante la sociedad, pero no implica que durante el año fiscalizado no hayan existido manejos irregulares de recursos públicos federales, ni que en el futuro éstos no puedan investigarse por la auditoría.
Si con motivo de una visita domiciliaria en el marco de la revisión de una cuenta pública, se advirtiera un daño patrimonial a la hacienda pública federal superior a cien mil veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal o se dieran a conocer hechos de corrupción acaecidos en un ejercicio anterior, ¿acaso la Auditoría Superior de la Federación estaría atada de manos para fincar las responsabilidades correspondientes, aun estando dentro del plazo de prescripción de cinco años que marca el artículo 63 de la ley? No lo creo; ese no es el sentido del principio de anualidad en la revisión de la cuenta pública.
Por el contrario, creo que en tal caso se actualizarían plenamente los supuestos de la revisión excepcional, por lo que la auditoría estaría facultada para requerir un informe y, en su caso, fincar las responsabilidades correspondientes.
Ciertamente, otras autoridades pueden intervenir en el ámbito de sus facultades e imponer responsabilidades de diversa naturaleza cuando se advierta la existencia de irregularidades como las que son objeto de las facultades extraordinarias. Sin embargo, el hecho de que otras autoridades puedan imponer otro tipo de sanciones no es argumento suficiente para concluir que el principio de anualidad rija en esta materia, pues las responsabilidades administrativas, civiles, penales o políticas que puedan en su caso determinarse, pueden válidamente coexistir con las resarcitorias, propias de la fiscalización.
IV. El proceso legislativo
La mayoría también hace descansar su determinación en un análisis del proceso legislativo que culminó con la reforma al artículo 79 de la Constitución Federal.
De dicho proceso legislativo se advierten expresiones en el sentido de que la investigación de situaciones excepcionales constituye una facultad de fiscalización ex ante, susceptible de llevarse a cabo en el mismo ejercicio fiscal en que se ejerce el gasto, a fin de cumplir con una función preventiva, sin tener que sujetarse al principio de posterioridad.
Sin embargo, dichas expresiones sólo apuntan a la voluntad Constituyente de que las facultades de investigación de situaciones excepcionales se pudieran llevar a cabo durante el transcurso de un ejercicio determinado y no dicen nada en cuanto a la aplicabilidad del principio de anualidad, o a que haya sido intención del Constituyente que dicho principio siguiera rigiendo.
El interés primario del Constituyente Permanente pudo haber consistido en que la Auditoría Superior de la Federación gozara de facultades de fiscalización ex ante; sin embargo, el diseño de dichas facultades implicó sustraerlas del sistema presupuestario ordinario, que es el único que se rige por el principio de anualidad, por lo que, al haberse otorgado a la Auditoría Superior de la Federación un nuevo tipo de facultades, completamente desvinculado de la facultad fiscalizadora ordinaria de la cuenta pública, debe concluirse que éstas no se rigen por los principios constitucionales aplicables a dicho procedimiento ordinario.
Por estas razones, considero que debió declararse infundado el concepto de invalidez relativo y entrarse al análisis de los restantes.
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1. "Artículo 30. La Auditoría Superior de la Federación, tendrá un plazo improrrogable que vence el 31 de marzo del año siguiente a aquél en que la Cámara, o en su caso, la Comisión Permanente, reciba la cuenta pública, para realizar su examen y rendir en dicha fecha a la Cámara, por conducto de la comisión, el informe del resultado correspondiente, mismo que tendrá carácter público y mientras ello no suceda, la Auditoría Superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones e informaciones."
"Artículo 31. El informe del resultado a que se refiere el artículo anterior deberá contener como mínimo lo siguiente:
"a) Los dictámenes de la revisión de la cuenta pública;
"b) El apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, con respecto a la evaluación de la consecución de sus objetivos y metas, así como de la satisfacción de las necesidades correspondientes, bajo criterios de eficiencia, eficacia y economía;
"c) El cumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental y de las disposiciones contenidas en los ordenamientos legales correspondientes;
"d) Los resultados de la gestión financiera;
"e) La comprobación de que los Poderes de la Unión, y los entes públicos federales, se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos de la Federación y en las demás normas aplicables en la materia;
"f) El análisis de las desviaciones presupuestarias, en su caso, y
"g) Los comentarios y observaciones de los auditados.
"En el supuesto de que conforme al apartado b) de este artículo, no se cumplan con los objetivos y metas establecidas en los programas aprobados, la Auditoría Superior de la Federación hará las observaciones y recomendaciones que a su juicio sean procedentes."
"Artículo 32. La Auditoría Superior de la Federación en el informe del resultado, dará cuenta a la Cámara de los pliegos de observaciones que se hubieren fincado, de los procedimientos iniciados para el fincamiento de responsabilidades y de la imposición de las sanciones respectivas, así como de la promoción de otro tipo de responsabilidades y denuncias de hechos presuntamente ilícitos, que realice de conformidad con lo dispuesto en esta ley.
"Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo anterior, la Auditoría Superior de la Federación deberá informar detalladamente a la Cámara de Diputados por conducto de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, del estado que guarda la solventación de observaciones, recomendaciones y acciones promovidas hechas a las entidades fiscalizadas. Para tal efecto, el informe a que se refiere este párrafo será semestral y deberá ser presentado a más tardar los días 15 de los meses de abril y octubre de cada año, con los datos disponibles al cierre de los meses inmediatos anteriores."
