Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministros Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas y José de Jesús Gudiño Pelayo |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXVII, Febrero de 2008, 1330 |
| Fecha de publicación | 01 Febrero 2008 |
| Fecha | 01 Febrero 2008 |
| Número de resolución | 11/2005 |
| Número de registro | 20906 |
| Materia | Derecho Constitucional |
| Emisor | Pleno |
Con todo respeto, manifestamos no compartir la decisión de la mayoría, por las razones que a continuación se expresan.
I. La impugnación del procurador general de la República.
El procurador general de la República demandó la invalidez de las siguientes normas de la Ley para Regular el Consumo y Venta de Bebidas Alcohólicas del Estado de Colima:
"Artículo 23. Se prohíbe a los titulares de las licencias y a los empleados:
"...
"VII. Contratar laboralmente o subemplear los servicios personales de menores de 18 años de edad, con el fin de realizar actividades de promoción, difusión y publicidad para la venta y consumo de bebidas alcohólicas, y de todo aquel trabajo que sea susceptible de afectar su moralidad o su (sic) buenas costumbres."
"Artículo 24. Se prohíbe estrictamente la venta y suministro de cualquier clase de bebidas alcohólicas o sustancias que contengan alcohol para fines industriales o medicinales a los menores de 18 años de edad.
"Se prohíbe estrictamente a los propietarios, poseedores, representantes o apoderados legales de los establecimientos a que se refieren las fracciones I, II y III del artículo 9o. de esta ley, contratar laboralmente los servicios personales de menores de 18 años de edad.
"Quienes infrinjan esta disposición se harán acreedores a una multa y a la clausura del establecimiento en los términos de esta ley."
"Artículo 37. Serán infracciones a esta ley:
"...
"IV. Contratar laboralmente o subemplear los servicios personales de menores de 18 años de edad, con el fin de realizar actividades de promoción, difusión y publicidad para la venta y consumo de bebidas alcohólicas, y de todo aquel trabajo que sea susceptible de afectar su moralidad o sus buenas costumbres;
".V. cualquier clase de bebidas alcohólicas o cualquier sustancia que contenga alcohol para fines comerciales o medicinales, a menores de 18 años de edad; así como contratar menores de 18 años en los términos establecidos por el artículo 24 de esta ley; y. ..."
Adujo, en esencia, que estas normas quebrantaban el sistema constitucional de distribución de competencias, al invadir la esfera competencial exclusiva del Congreso de la Unión para legislar en materia de trabajo, al contravenir el contenido de los artículos 73, fracción X, 123, apartado A y 124 constitucionales, a la vez que contrariaban la garantía de libertad de trabajo, al aumentar el mínimo de edad para ser sujeto de contratación laboral, en inobservancia del propio artículo 123, apartado A, en relación con el numeral 5o. de la Constitución Federal.
II. La posición mayoritaria.
La mayoría de los señores Ministros consideró válidas las normas reclamadas en el presente asunto tras considerar racional la prohibición que contienen; señalando además que aun cuando pudiera considerarse en principio que se está en presencia de preceptos de naturaleza laboral, en realidad se trata de normas preventivas encaminadas a la salvaguarda de los derechos de los niños y los jóvenes, relativos a la salud, el sano esparcimiento y el combate al alcoholismo.
La mayoría sostuvo que la invasión a la esfera de competencia del Congreso de la Unión reclamada por el procurador general de la República era desestimable por dos razones: la primera de ellas alude a una excepción, la segunda de ellas, a un procedimiento:
1. La facultad exclusiva del Congreso de la Unión para legislar en materia de relaciones laborales entre particulares no es invulnerable; luego entonces, admite excepciones. Lo mismo puede decirse de la libertad de trabajo.
2. Una vez hecha tal salvedad, para determinar si una norma puede interferir con lo dispuesto por la Ley Federal del Trabajo, la mayoría realizó una ponderación de valores, sopesando si era el caso dar preeminencia a la potestad de la Federación para emitir leyes sobre el trabajo, o a la de los Estados para combatir el alcoholismo; o a la libertad de trabajo respecto al combate al alcoholismo.
III. Nuestra disidencia respecto de la posición mayoritaria.
No compartimos el método ni las conclusiones recién señalados. Nos parece que en ambos, por encima de una clara cuestión de técnica constitucional, se privilegió una valoración relativa a la importancia de protección de la infancia y los fines pretendidos por la reforma, manifiestos tanto en la exposición de motivos como en otras de las actuaciones legislativas del Congreso colimense.
Concordamos en que es obligación indeclinable del Estado proveer todas las condiciones necesarias para proteger y desarrollar ese sector especialmente sensible de la población; como también nos parecen encomiables los fines que persiguió el legislador colimense con semejantes normas. Sin embargo, tal propósito público, como cualquier otro, está sujeto a un presupuesto básico de actuación que es inherente a cualquier Estado democrático de derecho: que sea conforme al orden constitucional. Orden, que precisamente tiene como una de sus premisas esenciales, máxime que se trata de un régimen federal, el respeto de los ámbitos de competencia asignados por el Constituyente.
Combatir el alcoholismo y proteger a la infancia son deberes estatales que incumben a diversas entidades y órganos que componen el Estado, pero cada uno de ellos dentro del ámbito constitucional que les es asignado en sede constitucional. No hay fin, por superlativo que sea, que justifique que se desdibujen las líneas que rigen la distribución competencial entre el Congreso de la Unión y las Legislaturas Locales; pues, en todo caso, la responsabilidad de todos, debe asumirse en el espacio y medida en que las esferas de competencias han sido preestablecidas.
Separando la cuestión jurídica de consideraciones valorativas, creemos que la problemática constitucional debe resolverse, iniciando por la determinación de si la legislación impugnada norma o no relaciones de trabajo entre particulares. En nuestra opinión, sí lo hace.
Difícilmente pudo ser más expresa la legislación en cuestión, al utilizar expresiones como "contratar laboralmente", "subemplear", "servicios personales", "todo aquel trabajo", para advertir que, independientemente de que se orientan hacia la protección de los menores al buscar mantenerlos alejados de sitios y situaciones que pudieran influirlos negativamente, lo hacen precisamente a través de la regulación de hipótesis relativas a una relación de trabajo; lo cual les confiere el carácter de normas netamente laborales.
En efecto, las normas en materia laboral se caracterizan por regular el vínculo jurídico presente entre trabajadores y patrones, teniendo como objeto la tutela de la relación personal subordinada que entre ellos existe.
En la especie, la normatividad en cuestión les reconoce, entre otros sujetos, a los propietarios, poseedores, representantes o apoderados legales de los establecimientos, la calidad de contratantes de empleados, o sea, que la prohibición se da no en función de su calidad de prestadores de un servicio al público (como podría ser que se les prohibiera que permitieran el acceso de menores a sus establecimientos), sino que se orientan a restringir el ejercicio de su potestad patronal para contratar empleados que presten los servicios objeto de su giro comercial, para de esa manera proteger a los adolescentes. En otras palabras, la prohibición se traduce en que los sujetos antes referidos, en su carácter de patrones, no pueden tener como trabajadores a menores de dieciocho años.
Con base en lo antes dicho, es claro que se está en presencia de normas, que si bien pueden tener también un fin preventivo y ser de espíritu proteccionista, tal fin se hace pasar por el ámbito de la materia de trabajo; de manera que, aun cuando se encuentran encaminadas al cuidado de la juventud en el marco del combate al alcoholismo, materialmente son normas de carácter laboral. No es pues, el objeto o fin de las normas lo que define su cualidad normativa, como lo hizo lo mayoría; es su contenido material mismo, el supuesto de hecho que regulan, el que imprime tal carácter.
Ahora bien, establecido el carácter laboral de la legislación impugnada, resulta para nosotros clara la invasión en que esto se traduce en el ámbito del legislador federal, pues los artículos 73, fracción X y 123, apartado A, constitucionales, son claros y contundentes al establecer que la regulación de las relaciones laborales compete al Congreso de la Unión; dicen:
"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, sustancias químicas, explosivos, pirotecnia, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123."
"Artículo. 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social para el trabajo, conforme a la ley.
"El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:
"A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera general, todo contrato de trabajo."
Por otra parte, si estas disposiciones se interpretan relacionándose con el diverso 124,(1) se obtiene que legislar en materia de relaciones de trabajo entre particulares, así como las de los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores, es facultad exclusiva del Congreso de la Unión.(2)
Así, si una Legislatura Local legisla en materia de trabajo, invade la esfera competencial de ese Poder de la Federación, conforme a lo antes dicho y actúa sin competencia para ello porque, en materia laboral, según se desprende del apartado B del artículo 123 constitucional, las Legislaturas Locales solamente son competentes para legislar respecto de las relaciones laborales que la entidad federativa, con carácter de patrón, sostenga con los servidores públicos estatales.
Ahora bien, la mayoría aduce que al estar orientadas las normas impugnadas al combate del alcoholismo, la normatividad en cuestión se apega a la Constitución en tanto que se inscribe en la facultad concurrente señalada en la fracción IX, segundo párrafo, del artículo 117 constitucional, que señala:
"Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:
"...
"El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados dictarán, desde luego, leyes encaminadas a combatir el alcoholismo."
No hay duda de que las normas impugnadas, como su propio título lo revela "Ley para Regular el Consumo y Venta de Bebidas Alcohólicas del Estado de Colima", se expidieron con un fin que se enmarca en esa facultad concurrente, pero, reiteramos, ni es el fin de las normas lo que les imprime su contenido material, según antes quedó explicado, ni el ejercicio de las facultades concurrentes puede ser entendido de manera desvinculada y ajena del sistema de distribución de competencias, especialmente en el orden legislativo, que se fijan también en sede constitucional, menos aún ante nichos de exclusividad.
En efecto, si bien ese precepto establece la concurrencia de los Estados con la Federación en el combate al alcoholismo, las facultades que en exclusiva goza el Congreso de la Unión en diversos aspectos que se pudieran involucrar en el combate al alcoholismo, como lo es la materia del trabajo, son límites ciertos y categóricos de tal facultad, que no pueden soslayarse en razón del fin que se persigue. Es decir, lo concurrente no significa que los entes que concurren puedan actuar en términos absolutos o ajenos al sistema de distribución de competencias constitucionales, legislativas o no.
Dice la mayoría que este caso presenta una "... colisión entre potestades exclusivas de la Federación, para emitir leyes sobre el trabajo y potestades de los Estados, para emitir leyes que tiendan a combatir el alcoholismo ..." para más adelante resolver la apuntada colisión señalando "... debe tenerse en cuenta la preponderancia de valores: por un lado, la libertad de trabajo que, como se ha reconocido, no es absoluta y, por otro lado, el combate al alcoholismo, la protección a menores de edad y el derecho a la salud que, se considera, tienen un peso específico de mayor relevancia".
He aquí que insistamos en que no sólo no compartimos la conclusión de la mayoría, sino tampoco el método. No se trata este asunto de uno en el que estuvieran en conflicto valores o libertades entre sí, en el que tuviera que haberse realizado una ponderación. Era un conflicto puramente competencial, en el que había que determinar si la norma impugnada se inscribía o no dentro del ámbito de competencia de la Legislatura Estatal.
La aludida "colisión entre potestades" tampoco la había, porque la concurrencia que en términos del referido artículo 117 se establece en lo que atañe al combate al alcoholismo no riñe con la facultades que en exclusiva se confieran a la Federación, a los Estados o a los Municipios; sino que encuentra en ellas sus límites específicos, sin necesidad de juicios de razonabilidad acerca de la normas que se emitan con supuesto fundamento en una facultad concurrente como esa.
El esquema de la concurrencia, es complejo, sí, porque son diversos los sujetos que operarán sobre una misma cuestión; pero eso no significa que la legislación emitida, pretendidamente, con base en facultades concurrentes, como la aquí impugnada, deba juzgarse con base en criterios de razonabilidad que resultan, para nosotros, a todas luces fuera de lugar en tanto el problema central era meramente competencial.
Finalmente, y al margen de cuestiones de competencia, advertimos que sí hay problema de libertades en este caso; pero se trata de un problema que corre por separado de la cuestión competencial y no se pondera junto con aspectos tan reglados como esos. Nos referimos a la libertad del trabajo del menor de edad.
La fracción III del apartado A del artículo 123 constitucional, que establece:
"III. Queda prohibida la utilización del trabajo de los menores de catorce años. Los mayores de esta edad y menores de dieciséis tendrán como jornada máxima la de seis horas."
Con base en este precepto, a partir de los catorce años de edad la Constitución reconoce al menor como un sujeto que está apto para el trabajo, y goza, en ese sentido, de toda la protección constitucional al mismo, enfáticamente de lo que establecen a su favor los artículos 123, 4o. y 5o. constitucionales.
Por supuesto, la propia Constitución establece algunas condicionantes y limitantes que rigen el trabajo de menores, como son las previstas en el propio artículo 123, para menores entre catorce y dieciséis años, consistentes en: (i) la prohibición de realizar labores insalubres y peligrosas, trabajo nocturno industrial y todo trabajo después de las diez de la noche (fracción II, apartado A, artículo 123 constitucional); y, (ii) jornada máxima de seis horas.
Por supuesto también, legislativamente pueden ser impuestas otras modalidades o limitantes, sujetas éstas, sí al juicio de su razonabilidad o proporcionalidad; pero siempre que hayan sido expedidas por órgano competente. La competencia es presupuesto esencial de validez de las normas, y previo y preferente al estudio de su razonabilidad. Y eso es lo que no se hizo en este caso. En este caso, la razonabilidad de la norma justificó su validez competencial.
Tenemos la convicción de que no corresponde al legislador local, imprimir limitaciones a este derecho al trabajo del menor, sean cuales sean los fines que persigue al hacerlo, porque no es competente en materia laboral. Puede procurar proteger a la infancia, pero no regulando aspectos que sólo conciernen al Congreso de la Unión y en los que él no es competente, como incluso lo hizo en este mismo ordenamiento, al prohibir venderles bebidas alcohólicas o ingresar a lugares donde es común su consumo. Incluso, creemos que el objeto del legislador quedaba realizado sin necesidad de interferir en aspectos netamente laborales, como lo hizo.
Reiterando nuestro respeto por la mayoría, estas razones son las que nos llevan a votar en contra de la validez de los preceptos impugnados.
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1. "Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."
2. Cabe recordar que, en relación al régimen de distribución de competencias, este Alto Tribunal, sesionando en Pleno, se ha pronunciado en anteriores ocasiones sobre el esquema y funcionamiento de dicho régimen; una tesis ilustrativa de lo anterior es la P./J. 81/98, correspondiente a la Novena Época, con número de registro 195,029, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo VIII, diciembre de 1998, página 788, de rubro y texto: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA FEDERACIÓN, LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS.-El sistema de distribución de competencias que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se integra básicamente y en lo que atañe a las hipótesis examinadas por las facultades conferidas expresamente a la Federación, las potestades asignadas en el artículo 115 de la misma a los Municipios y, por las restantes que, de acuerdo con su artículo 124, corresponden a las entidades federativas. Así, el ámbito competencial de los Estados se integra, en principio, por las facultades no expresamente conferidas a la Federación o a los Municipios."
