Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano |
| Número de resolución | 135/2008 |
| Fecha | 01 Julio 2011 |
| Número de registro | 40651 |
| Fecha de publicación | 01 Julio 2011 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXXIV, Julio de 2011, 1730 |
| Materia | Derecho Constitucional |
| Emisor | Pleno |
El presente voto particular se formula en contra de las consideraciones contenidas en los incisos 8), 9) y 11) del considerando séptimo de la resolución plenaria, titulados "Creación de una autoridad colegiada dentro de la estructura orgánica municipal. Artículos 2o., fracción IV, 60, 61, fracción I, 63, 64, 66, 67, 83, párrafo cuarto, 86, antepenúltimo párrafo y segundo transitorio de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada del Estado de Morelos", "Invasión de la facultad reglamentaria municipal. Artículos 8, 10, 11, 34, fracción II y 67 de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada del Estado de Morelos" y "Posibilidad de evitar procedimientos de licitación mediante la figura del ‘alcance’ y solicitar autorización al Congreso Local para hacerlo. Artículo 21 de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada del Estado de Morelos", respectivamente, que llevaron a la determinación reflejada en el punto resolutivo sexto de la resolución en el que se reconoce la validez de los preceptos señalados, esto es, de los artículos 2o., fracción IV, 8, 10, 11, 21, 34, fracción II, 60, 61, fracción I, 63, 64, 66, 67, 83, párrafo cuarto, 86, párrafo antepenúltimo y segundo transitorio de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada del Estado de Morelos.
Se disiente de las consideraciones contenidas en los incisos 8 y 9 referidos al considerarse que los preceptos impugnados de la ley señalada invaden la libre administración hacendaria municipal así como su libertad de organización, que consagra el artículo 115, fracciones II, párrafo segundo y IV, constitucional, al crear y regular los Comités Municipales de Proyectos de Colaboración Público Privada, pues mediante esta figura se limita la facultad del Municipio de solicitud de forma directa al Municipio la autorización de deuda pública, en tanto se otorga a dichos comités funciones no sólo de consulta, sino también de decisión previa para la celebración de los contratos de colaboración público-privada que generen deuda pública por parte de los Municipios.
En efecto, los Comités Municipales de Proyectos de Colaboración Público Privada son creados dentro de la estructura organizacional del Municipio como órganos de consulta, decisión y apoyo técnico, que tendrán entre otras funciones las siguientes:
"Artículo 64. Los Comités Estatal y Municipal de Proyectos de Colaboración Público Privada tendrán las siguientes funciones:
"...
"II. Proponer las políticas internas, bases y lineamientos con relación a los procedimientos de contratación previstos en esta ley, dentro de los cuales contemplarán aspectos de sustentabilidad ambiental que deberán observarse en los procedimientos que esta ley regula, con el objeto de optimizar y utilizar de forma sustentable los recursos para disminuir costos financieros y ambientales;
"III. Analizar y resolver sobre los supuestos no previstos en las políticas internas, bases y lineamientos a que se refiere la fracción anterior;
"IV. Analizar la documentación preparatoria de los procedimientos de contratación previstos en esta ley;
"...
"VI. D., previamente a su sometimiento para autorización del Congreso del Estado, sobre la procedencia de los casos de excepción al procedimiento de licitación pública;
"VII. Aprobar las bases de licitación que se preparen por las entidades con base en esta ley;
"VIII. Emitir un dictamen que servirá de base para el fallo, que deberá emitir la entidad contratante, en el que se hará constar una reseña cronológica de los actos del procedimiento de contratación, el análisis comparativo de las ofertas y las razones para admitirlas o desecharlas. ..."
Como se advierte, los comités no son exclusivamente órganos de consulta o apoyo del Municipio que sólo lo auxilien en sus decisiones relacionadas con la celebración de contratos de colaboración público-privada que generen deuda pública y su instrumentación, sino que se constituyen como órganos dentro de la estructura municipal, integrados por servidores públicos municipales, con facultades decisorias en la materia, lo que obviamente afecta la libertad hacendaria municipal y su libertad de administración al impedir el acceso directo del Municipio a las autorizaciones de empréstitos por el Congreso de la entidad.
La resolución plenaria establece que los comités de proyectos de colaboración público privada a nivel municipal no son propiamente órganos administrativos que entren dentro de la definición de administración pública contenida en el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, sino que se trata de órganos rectores en materia de contrataciones de colaboración público privada que signifiquen la generación de deuda pública que, en términos de lo dispuesto en el artículo 117, fracción VIII, segundo párrafo, constitucional, es controlada por las Legislaturas Locales a través de la expedición de una ley que establezca las bases que regulen la estructura y procedimientos para la autorización y ejercicio de los empréstitos, bases dentro de las que se incluye la posibilidad de crear órganos mínimos que deban integrar las estructuras municipales para su manejo.
Se disiente de tales consideraciones porque si bien la celebración de contratos que generen deuda pública requiere de la autorización del Congreso del Estado, el Municipio debe encontrarse en libertad de ejercer por sí la solicitud de aprobación relativa, desde luego sujeto a las bases que para ello se establezcan en la ley, pero tales bases no pueden incluir la creación de un órgano que interfiera en la posibilidad del Municipio de acceder en forma directa a tal autorización.
La facultad de la Legislatura Local para aprobar la deuda pública de los Municipios no significa atribuciones para crear un órgano dentro de la estructura municipal que se encargue de ello y que en este sentido limite al Municipio.
Tampoco puede sustentarse la creación de los comités municipales referidos en la atribución de las legislaturas de sentar las bases generales de administración municipal en términos de lo dispuesto en el artículo 115, fracción II, inciso a), constitucional, pues tales bases generales se refieren a los aspectos esenciales que den uniformidad a los Municipios de la entidad en aspectos fundamentales y que aseguren su funcionamiento, como se señala en la tesis jurisprudencial P./J. 129/2005 del Tribunal en Pleno que lleva por rubro: "LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. OBJETIVO Y ALCANCES DE LAS BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL." que se transcribe en el proyecto, en tanto la facultad legislativa del Estado para regular la materia municipal debe llevarse a cabo sin invadir las cuestiones específicas que a cada Municipio corresponda y que constitucionalmente le están reservadas. Esto es, las Legislaturas Locales se encuentran acotadas en cuanto a los aspectos que como bases generales que pueden regular en las leyes que emitan, pues no deben interferir en aspectos que correspondan a la libre administración hacendaria y a su libertad de estructura organizacional, como acontece en el caso con la creación de los Comités Municipales de Proyectos de Colaboración Público Privada.
Por otra parte, en relación al artículo 21 de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada del Estado de Morelos, cuya constitucionalidad fue analizada en el inciso 11 del considerando séptimo de la resolución plenaria, me pronuncio en contra de la determinación de reconocer su validez, pues considero que vulnera el artículo 134 constitucional.
El artículo 21 impugnado dispone:
"En caso de que las ofertas solventes sean superiores en monto, al autorizado para el contrato de colaboración público privada correspondiente en la autorización emitida por el Congreso, y habiendo la entidad contratante solicitado y obtenido de nueva cuenta las autorizaciones previstas en los artículos 13, 14 y 15 de esta ley, podrá someter al Congreso un alcance a la solicitud de autorización para celebrar el contrato de colaboración público privada presentada previamente solicitando autorización para celebrar el contrato respectivo con el licitante que haya presentado la oferta solvente con el precio más bajo, debiendo acompañar información detallada de la oferta correspondiente, la cantidad máxima a comprometer y el estimado de las erogaciones anuales durante el plazo del contrato."
Como se advierte, en el precepto impugnado se prevé la posibilidad de someter al Congreso del Estado un alcance a la solicitud de autorización para celebrar el contrato de colaboración público privada cuando las ofertas solventes sean superiores en monto al autorizado por el Congreso, a fin de que se autorice su celebración con el licitante que haya presentado la oferta solvente con el precio más bajo.
Es clara la intención del legislador en este precepto de evitar que se tengan que estar realizando un sinnúmero de licitaciones cuando se tengan que declarar desiertas las anteriores por no haberse satisfecho el precio máximo o tope señalado y autorizado por el Congreso. Sin embargo, no se da un punto de racionalidad que logre el equilibrio entre evitar en estos casos procedimientos de licitaciones reiterados que a la larga puedan resultar más onerosos y asegurar que el precio que se contrate no sea excesivo, lo que podría lograrse con el establecimiento de un límite en el exceso al precio máximo autorizado, y que al no preverse en el precepto impugnado deja abierta la posibilidad de que el empleo de los recursos del gasto público no se administren con la eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez exigidos por el artículo 134 constitucional que, en su primer párrafo, textualmente establece:
"Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los Estados, los Municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados."
En efecto, el límite establecido por el legislador es la adjudicación al licitante que haya presentado la oferta solvente con el precio más bajo, pero éste es un parámetro incierto e insuficiente para garantizar la honradez y economía en tanto no se precisa relación alguna entre este precio más bajo y el exceso al precio máximo autorizado en la licitación que se declaró desierta, por lo que puede ser desde un uno porciento más alto hasta un mil porciento superior.
Consecuentemente, el debido respeto a los principios consagrados en el artículo 134 constitucional exige la necesidad de que se establezca un límite o parámetro cierto y razonable en el exceso al monto inicialmente autorizado para la aprobación del contrato y no sólo el que se celebre con el licitante que hubiere ofertado el precio más bajo.
