Voto particular num. 91/2018 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 18-06-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministra Ana Margarita Ríos Farjat |
| Emisor | Pleno |
| Fecha de publicación | 18 Junio 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 2, Junio de 2021, Tomo II, 1694 |
Voto particular que formula la M.A.M.R.F. en la acción de inconstitucionalidad 91/2018.
El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión celebrada el veinticinco de mayo de dos mil veinte, resolvió la acción de inconstitucionalidad citada al rubro, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), en la que solicitó la invalidez del artículo 92, numeral 1, fracción III, en la porción normativa "en caso de que hubiesen dependido económicamente del afiliado o pensionado y no posean una pensión propia derivada de cualquier régimen de seguridad social" de la Ley de Pensiones de los Servidores Públicos del Estado de Colima, publicada mediante Decreto Número 616 en el Periódico Oficial del Gobierno de esa entidad federativa el 28 de septiembre de 2018.
La CNDH argumentó que dicha porción normativa viola los principios y derechos de previsión social reconocidos en el Texto Constitucional, así como el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales al condicionar el goce de la pensión de ascendencia por muerte del servidor público a dos condiciones: (i) a que el padre o la madre hubiesen dependido económicamente del afiliado o pensionado; y (ii) a que éstos no posean una pensión propia derivada de cualquier régimen de seguridad social. Asimismo, argumentó que se transgredían los principios de progresividad, legalidad y seguridad jurídica de los destinatarios de la norma al existir incongruencia con el diverso artículo 99 de la ley impugnada.
a. Decisión del Pleno
Previo al estudio de fondo, el proyecto de sentencia hizo un análisis para definir el parámetro de control constitucional con el cual la mayoría de los integrantes estuvo de acuerdo, sin embargo, me aparté de este apartado porque considero que metodológicamente es suficiente con lo señalado en el estudio de fondo para la resolución del presente asunto.(1)
Posteriormente, el proyecto se dividió en dos apartados para analizar la porción normativa impugnada, toda vez que en la misma se exigían dos requisitos para poder gozar de la pensión por causa de muerte de un pensionado o afiliado: no gozar de otra pensión y que los ascendientes del fallecido comprueben ser sus dependientes económicos.
Respecto del primer requisito, el Pleno por unanimidad de votos declaró inconstitucional la porción normativa que regulaba la exigencia de no gozar de otra pensión de seguridad social para el goce de pensión por fallecimiento. Lo anterior, porque el requisito no superaba un test de razonabilidad, pues el beneficio de tener dos pensiones persigue un fin constitucionalmente válido, además de que no es un supuesto que esté en la libertad de configuración del legislador local.(2)
Por su parte, respeto del segundo requisito, por mayoría de votos el Pleno reconoció la constitucionalidad de la porción normativa que condiciona el goce de la pensión a los ascendientes que hubiesen dependido económicamente de la o del servidor público fallecido. Condición que, contrario al primer requisito analizado, la sentencia consideró que sí superaba un test de razonabilidad por resultar idónea y proporcional para cumplir con los fines de la previsión social. Cuestión que, muy respetuosamente, no comparto por las razones que expongo a continuación.
b. Motivos del disenso
Si bien compartí un segmento importante del proyecto, no coincidí con el parámetro propuesto como metodología de análisis y tampoco con el apartado "Análisis de la porción normativa que condiciona al goce de la pensión a los ascendientes que hubiesen dependido económicamente de la o del servidor público fallecido", que propuso la constitucionalidad del requisito. Voté en contra de esta parte porque, a diferencia de la mayoría,(3) me parece que la fracción III del numeral 1 del artículo 92 de la Ley de Pensiones para los Servidores Públicos del Estado de Colima, en la porción normativa de referencia, sí es inconstitucional. Para la debida claridad del presente voto, se transcribe el precepto subrayando la parte medular:
"Artículo 92. Prelación de derechos de beneficiarios
"1. El orden de prelación para gozar de la pensión por causa de muerte de un pensionado o afiliado será el siguiente:
"I. El cónyuge supérstite, sólo o en concurrencia con los hijos del afiliado o pensionado cuando los hubiera;
"II. A falta de cónyuge, la concubina o concubinario, por sí solos o en concurrencia con los hijos del afiliado o pensionado; o estos solos a falta de concubina o concubinario; o
"III. A falta de cónyuge, hijos, concubina o concubinario, la pensión se entregará a la madre o padre, conjunta o separadamente, en caso de que hubiesen dependido económicamente del afiliado o pensionado y no posean una pensión propia derivada de cualquier régimen de seguridad social.
"2. Las personas divorciadas no tendrán derecho a la pensión de quien haya sido su cónyuge, a menos que a la muerte del causante, éste estuviese ministrándole alimentos por condena judicial y siempre que no existan viuda o viudo, hijos, concubina o concubinario y ascendientes con derecho a la misma. Cuando las personas divorciadas disfrutasen de la pensión en los términos de este artículo, perderán dicho derecho si contraen nuevas nupcias o si viviesen en concubinato."
Desde mi punto de vista, el artículo transcrito genera inequidad en su parte destacada porque claramente crea dos categorías distintas de beneficiarios sin seguir un razonable orden de prelación, porque los distingue a tal grado, que crea cargas probatorias para un conjunto posible de beneficiarios (ascendientes) en contraste con otro conjunto (cónyuge, concubino o concubina y descendientes) que no requiere demostrar dependencia económica.
En esta parte, la sentencia argumenta sobre la importancia de la dependencia económica para ser beneficiario de la pensión, presupuesto con el que coincido, lo que no comparto es que se inobserve que la exigencia de demostrar ese requisito recae sobre sólo una categoría de beneficiarios y no sobre el resto de los mencionados en el artículo, lo que rompe el principio de igualdad.
El principio de quién es beneficiario de una pensión de seguridad social es la dependencia económica, tal como se dispone, por ejemplo, en el artículo 9 numeral 1 del Protocolo de San Salvador,(4) o en el párrafo 2 de la Observación General 19 del Comité de los Derechos Económicos Sociales y Culturales de la Organización de las Naciones Unidas,(5) donde se dispone que el derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, sin discriminación, especialmente, entre otras cosas, contra el "apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo".
Es decir, el parámetro para identificar a quienes deben ser los beneficiarios de una pensión de seguridad social es la dependencia económica dentro de un vínculo familiar, sin embargo, el artículo 92 de la ley impugnada crea distinciones pues a unos beneficiarios los exenta de demostrar esa dependencia, en contraste con otros. Con esto se introduce, no un orden de prelación, sino dos categorías distintas de beneficiarios: unos que no ameritan demostrar dependencia, y otros que sí, distinción que no encuentro justificada en los precedentes convencionales anteriormente indicados ni en los que invoca la ejecutoria aprobada por la mayoría.
Esta distinción es discriminatoria respecto a los ascendientes (como dependientes económicos), pues les arroja la carga de demostrar su dependencia sin que quede claro qué elementos debe colmar satisfactoriamente esa exigencia. Esto es contrario al artículo 1o. constitucional en lo referente al principio de igualdad y no discriminación.(6) No es un orden de prelación, sino un diseño que genera desigualdad y da por hecho circunstancias que pueden ser irreales como, por ejemplo, que los hijos siempre son dependientes económicos, siendo que podrían ser mayores de edad y/o mantenerse con sus propios medios, y/o no vivir en el mismo núcleo familiar que la persona pensionada.
El legislador asume que los descendientes de una persona pensionada dependen económicamente de ella, cuando quizá no sea así, en tanto que su padre y/o madre tienen aquí la carga de demostrar que sí han tenido esa dependencia. La carga probatoria es desigual y, por lo tanto, se trata de una distinción discriminatoria para los ascendientes.
Adicionalmente, no puede soslayarse que el padre o la madre de la persona pensionada serán personas de la tercera edad, pues el supuesto de la norma es el fallecimiento de quien está pensionado, y muchos años se necesitan para que ese supuesto se actualice: más de tres décadas de trabajo en el servicio público. ¿Qué edad tendrán los padres de un servidor público que se ha pensionado luego de treinta años de servicio? ¿Cuántos padres o madres de pensionados fallecidos existen en Colima? ¿Cuál es su promedio de edad?
Me parece desproporcionado que los ascendientes tengan que demostrar que han dependido de su hijo o hija pensionados en algún momento y someterse a un escrutinio probatorio, al que no se somete el resto de los beneficiarios de acuerdo con la norma impugnada. Por otra parte, dichos ascendientes bien pudieran haber tenido necesidades económicas y no haber recurrido a la ayuda de su hijo o hija mientras eran servidores públicos, al parecerles que quizá tal pensión apenas permitía vivir decorosamente y sin excesos a quien la ganaba. No son pocos los padres que piensan de esa forma.
Son imaginarios, por supuesto, pero también lo son los diseñados por el legislador colimense, que asume automática y subjetivamente que la dependencia económica sólo existe por parte de un grupo de familiares y, por tanto, no ameritan probarla, mientras que otros sí requieren demostrar tal dependencia. Esta situación introduce así elementos disruptivos en la cadena del orden de prelación. La cadena es sólo secuencial y los elementos integradores deberían estar sujetos uniformemente a los mismos parámetros: demostrar que se tiene o ha tenido dependencia económica, o no estar sujetos a ese requisito.
Por estas razones, respetuosamente, no comparto la conclusión alcanzada por la mayoría en este punto.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 16 de junio de 2021.
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1. Este apartado se aprobó por mayoría de siete votos a favor de la parte considerativa respectiva; la Ministra E.M., en contra de algunas de sus consideraciones; y voto en contra de los Ministros A.M., P.R., la Ministra R.F. y el Ministro presidente Z.L. de L..
2. Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M. con salvedades, F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. en contra de la metodología.
3. Se aprobó por mayoría de ocho votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., P.H., L.P., P.D. y P.Z.L. de L.. Los M.A.M., P.R. y R.F. votaron en contra. El Ministro presidente Z.L. de L. reservó su derecho de formular voto concurrente.
4. "Artículo 9
"Derecho a la Seguridad Social
"1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes."
5. "2. El derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en particular contra: a) la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; b) gastos excesivos de atención de salud; c) apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo."
6. "Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
"Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.
"Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.
"Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes.
"Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas."
Este voto se publicó el viernes 18 de junio de 2021 a las 10:24 horas en el Semanario Judicial de la Federación.