Voto particular num. 60/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 05-08-2022 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Fecha de publicación | 05 Agosto 2022 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 16, Agosto de 2022, Tomo II,1282 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la controversia constitucional 60/2020, promovida por el Municipio de San Francisco de Conchos, Estado de Chihuahua.
En sesión celebrada el veintisiete de enero de dos mil veintidós, el Tribunal P. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación discutió y resolvió la presente controversia constitucional promovida por el Municipio de San Francisco de Conchos, Estado de Chihuahua, en la que analizó la constitucionalidad de la orden del Ejecutivo Federal de disponer del agua almacenada en la Presa "La Boquilla" para pagar adeudos del tratado de aguas internacionales.
Presento este voto particular, pues si bien concuerdo en términos generales con las conclusiones alcanzadas por el Tribunal P., respetuosamente no coincido con que se haya considerado oportuna la impugnación de la omisión de reglamentar adecuadamente la Ley de Aguas Nacionales, atribuida al Ejecutivo Federal.
I. Fallo mayoritario.
En su escrito de contestación, el Poder Ejecutivo señaló que el plazo para impugnar la omisión que se le atribuyó de reglamentar adecuadamente la Ley de Aguas Nacionales había fenecido, toda vez que ya se le había aplicado a la parte actora el artículo 15 del Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales, relativo a la integración de Los Consejos de Cuenca, precepto que había sido reformado por última vez en diciembre de mil novecientos novena y siete. Sin embargo, el Tribunal P. determinó que dicha manifestación era incorrecta, pues a consideración de la mayoría, el Municipio no impugnó esa disposición de carácter general, sino la omisión del Ejecutivo Federal de regular debidamente, en ella o en alguna otra, la participación municipal en Los Consejos de Cuenca a raíz de la reforma constitucional de dos mil doce, por lo que desestimó la causal invocada.
Así, por una mayoría de Ministros y Ministras, el Tribunal P. determinó que la impugnación a la omisión del Ejecutivo Federal de reglamentar adecuadamente la Ley de Aguas Nacionales (inciso A), se había presentado de forma oportuna.
II. Razones de disenso.
Respetuosamente me aparto del criterio mayoritario, pues si bien la omisión del Ejecutivo Federal de reglamentar adecuadamente la Ley de Aguas Nacionales fue sobreseída por este tribunal al considerar que no pueden hacerse valer violaciones indirectas a la Constitución mediante las controversias constitucionales; estimo que previo a entrar al análisis de dichas cuestiones, se debió haber declarado inoportuna la controversia constitucional en este aspecto.
Previo a establecer mi opinión, considero relevante señalar que el Municipio actor no sólo impugnó la omisión en abstracto del Ejecutivo Federal de reglamentar adecuadamente la Ley de Aguas Nacionales, sino también la constitucionalidad del artículo 15 del Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales.(1)
Por lo que hace a la impugnación del Municipio actor relativa a que el Ejecutivo Federal omitió en general reglamentar adecuadamente la Ley de Aguas Nacionales, es importante considerar que este Tribunal P. ha distinguido entre omisiones absolutas y relativas. Las primeras se actualizan cuando los órganos legislativos no han ejercido su competencia de crear leyes ni han externado normativamente voluntad alguna para hacerlo; mientras que las segundas se suscitan cuando al haber ejercido su competencia, lo hacen de manera parcial o simplemente no la realizan integralmente, impidiendo el correcto desarrollo y eficacia de su función creadora de leyes.(2)
Tomando en cuenta las diferencias entre ambos tipos de omisiones, considero que el criterio del P., según el cual las omisiones pueden impugnarse en todo tiempo, sólo es aplicable a las omisiones absolutas, pues únicamente estas implican un no hacer del órgano demandado que se actualice de momento a momento. Las omisiones relativas, en cuanto suponen que el órgano legislativo ya ejerció su competencia, son impugnables precisamente a partir de que tal competencia es ejercida. Así, el cómputo para impugnar omisiones relativas es, en términos del artículo 21 de la ley reglamentaria, de treinta días siguientes al de la publicación de la legislación que se estime deficiente.(3)
En el caso concreto, estimo que estamos frente a la impugnación de una omisión legislativa relativa –tal como lo reconoce la propia sentencia al realizar la precisión de las omisiones y actos impugnados, párrafo 23-A–, pues lo que impugna el Municipio actor es la omisión de "no reglamentar adecuadamente para integrar Los Consejos de Cuenca previstos en el artículo 5, fracción I, de la Ley de Aguas Nacionales".(4) De esta manera, contrario a lo que sostiene la sentencia, el criterio de oportunidad que debe aplicar para esta impugnación no es el de en todo momento, sino el de los treinta días siguientes al de la publicación de la legislación que se estime deficiente.
Así las cosas, si la demanda fue presentada el veintiuno de abril de dos mil veinte, el Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales fue emitido el doce de enero de mil novecientos noventa y cuatro y su última reforma tuvo lugar el veinticinco de agosto de dos mil catorce, es evidente que transcurrió en exceso el plazo de treinta días para su impugnación y, por tanto, debió considerarse extemporánea la controversia constitucional en cuanto a esta cuestión.
Con independencia de lo anterior, considero que también resulta extemporánea la controversia constitucional en cuanto a la impugnación del artículo 15 del Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales, ya que la última reforma al referido artículo impugnado sucedió el diez de diciembre de mil novecientos noventa y siete, por lo que también resulta evidente que el plazo para impugnar dicha disposición transcurrió en exceso.
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1. Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales
"Artículo 15. Los Consejos de Cuenca cuyo establecimiento acuerde el consejo técnico de ‘La comisión’, tendrán la delimitación territorial que comprenda el área geográfica de la Cuenca o Cuencas hidrológicas en que se constituyan. Los Consejos de Cuenca se integrarán conforme a lo siguiente:
"I.F. parte de Los Consejos de Cuenca:
"a) El director general de ‘La Comisión’, quien lo presidirá y tendrá voto de calidad en caso de empate;
"b) Un secretario técnico, nombrado por el director general de ‘La Comisión’, quien sólo contará con voz, y
"c) Un representante de los usuarios de la Cuenca por cada tipo de uso que se haga del recurso, quienes fungirán como vocales. En todo caso, el número de representantes de los usuarios deberá ser, cuando menos, paritario con el resto de los integrantes del Consejo de Cuenca. Los vocales durarán en su cargo el tiempo que el propio consejo disponga en sus reglas de organización y funcionamiento. Para su elección, ‘La Comisión’ promoverá la integración de la asamblea de usuarios de la Cuenca de que se trate, que se constituirá con la participación de las organizaciones que los representen, las que deberán estar debidamente acreditadas ante el propio consejo de Cuenca;
"II. ‘La Comisión’ invitará con voz y voto a los titulares de los Poderes Ejecutivos de las entidades federativas comprendidas dentro del ámbito del Consejo de Cuenca de que se trate, y
"III. Los Consejos de Cuenca podrán invitar a sus sesiones a las dependencias y entidades del Gobierno Federal o de los gobiernos estatales y de los Ayuntamientos, así como a las instituciones, organizaciones y representantes de las diversas agrupaciones de la sociedad interesadas, cuya participación se considere conveniente para el mejor funcionamiento del mismo, las cuales contarán sólo con voz.
"Los miembros de Los Consejos de Cuenca a que se refieren el inciso a) de la fracción I y la fracción II podrán nombrar representantes para casos de ausencia."
2. "OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS. En atención al principio de división funcional de poderes, los órganos legislativos del Estado cuentan con facultades o competencias de ejercicio potestativo y de ejercicio obligatorio, y en su desarrollo pueden incurrir en diversos tipos de omisiones. Por un lado, puede darse una omisión absoluta cuando aquéllos simplemente no han ejercido su competencia de crear leyes ni han externado normativamente voluntad alguna para hacerlo; por otro lado, puede presentarse una omisión relativa cuando al haber ejercido su competencia, lo hacen de manera parcial o simplemente no la realizan integralmente, impidiendo el correcto desarrollo y eficacia de su función creadora de leyes. Ahora bien, combinando ambos tipos de competencias o facultades –de ejercicio obligatorio y de ejercicio potestativo–, y de omisiones –absolutas y relativas–, pueden presentarse las siguientes omisiones legislativas: a) Absolutas en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo tiene la obligación o mandato de expedir una determinada ley y no lo ha hecho; b) R. en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo emite una ley teniendo una obligación o un mandato para hacerlo, pero lo realiza de manera incompleta o deficiente; c) Absolutas en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide no actuar debido a que no hay ningún mandato u obligación que así se lo imponga; y, d) R. en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide hacer uso de su competencia potestativa para legislar, pero al emitir la ley lo hace de manera incompleta o deficiente." (9a. Época; P.; S.J.F. y su Gaceta; T.X., febrero de 2006; pág. 1527 «P./J. 11/2006»)
3. En similares términos emití un voto particular en el recurso de reclamación 55/2012-CA.
4. Páginas 4 y 5 de la demanda.
Este voto se publicó el viernes 05 de agosto de 2022 a las 10:13 horas en el Semanario Judicial de la Federación.