Voto particular num. 599/2012 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-08-2016 (AMPARO EN REVISIÓN)

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL SEÑOR MINISTRO J.N.S.M. EN EL AMPARO EN REVISIÓN 599/2012.

En el presente voto expongo las razones por las cuales, respetuosamente, no comparto la determinación mayoritaria a partir de la cual se resolvió el Amparo en Revisión 599/2012.

I.B. antecedentes del caso.

Para poder entender los alcances de la determinación adoptada por la mayoría de los señores Ministros, así como las razones que me hacen separarme de la misma, estimo necesario realizar una breve relatoría de los antecedentes que dieron lugar al presente asunto.

El veintiocho de julio de dos mil once, ********** solicitó a la Unidad de Enlace de la Auditoría Superior de la Federación, las versiones públicas y electrónicas de las declaraciones de situación patrimonial de los quinientos diputados federales, la cual fue negada por resolución de fecha once de agosto de ese mismo año, por considerar que las funciones de dicha Auditoría se limitaban a la custodia y registro de tales declaraciones. Esta resolución fue confirmada por el Comité Revisor al resolver el recurso promovido por el solicitante ante la negativa de la información.

Como consecuencia de lo anterior, el cinco de diciembre de dos mil once, ********** solicitó el amparo y protección de la Justicia Federal en contra de esta última resolución denegatoria, alegando la violación al derecho de acceso a la información pública, que en su concepto, debía prevalecer sobre la protección de la vida privada y de los datos personales de los servidores públicos. Además solicitó la declaración de inconstitucionalidad del artículo 40 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, el cual sirvió de fundamento a la resolución reclamada, porque en él se sujeta la publicidad de las declaraciones patrimoniales, al consentimiento previo del servidor público, lo cual, manifestó el quejoso, constituye un obstáculo para la fiscalización de la función pública por parte de la ciudadanía. El amparo le fue negado en primera instancia por sentencia engrosada el veintiocho de marzo de dos mil once.

En contra de esta nueva resolución, el actor promovió recurso de revisión, que fue resuelto por este Tribunal Pleno en sesión pública de fecha doce de agosto de dos mil catorce.

II. Fundamentos de la sentencia dictada por este Tribunal Pleno.

Para poder facilitar el análisis de la sentencia emitida por la mayoría de los señores Ministros, estimo conveniente dividir el estudio de fondo en los siguientes apartados.

A.A. del derecho a la información en el sistema jurídico mexicano.

La sentencia sostiene que conforme a la interpretación de los artículos 6º y 16 constitucionales, el derecho de acceso a la información pública no es un derecho absoluto pues encuentra sus límites frente a la vida privada y a los datos personales.

En ese sentido, se afirma que de conformidad con dichos preceptos constitucionales en relación con los artículos 13, 14, 18 y 19 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, la información contenida en las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos es de carácter eminentemente personal y privada en la medida en que contiene datos que los identifican o los hacen identificables. Esta premisa se erige en el eje principal de la resolución, pues con base en ella se afirma posteriormente, que aún desde la perspectiva del menor umbral de resistencia normativa, los servidores públicos tienen derecho a la protección de la información concerniente a sus datos personales y vida privada como excepciones oponibles al derecho a la información.

Por ello la resolución mayoritaria sostiene que cuando existe conflicto entre estos derechos, el operador debe efectuar una ponderación para determinar qué principio debe prevalecer en el caso concreto; pero que existen casos en los cuales es el legislador quien debe hacerlo sin que el operador tenga margen de calificación, como ocurre en el presente recurso. De lo anterior se concluye que el precepto reclamado no es inconstitucional, pues al establecer que la publicación de la información relativa a la situación patrimonial de los servidores públicos se hará siempre y cuando se cuente con la autorización previa del servidor público de que se trate, se inscribe en la cláusula de excepción oponible al derecho a la información relativa a la protección legal de la vida privada y los datos personales.

En la sentencia se sostiene lo anterior, advirtiendo que en contra de ello no puede considerarse que hay una causa de interés público para conocer las versiones públicas de las declaraciones patrimoniales de servidores públicos, debido a que los datos contenidas en ellas carecen de interés público mientras no sean verificados por la autoridad fiscalizadora como verdaderos y que de ellos se pueda advertir un caso concreto y no hipotético de responsabilidad.

B. El derecho a la información en el ámbito internacional. Control de convencionalidad.

Desde un segundo punto de vista, se establece en la resolución mayoritaria, que en el ámbito de convencionalidad el resultado es esencialmente el mismo, porque el orden internacional no ha establecido categóricamente la obligación del Estado Mexicano para que las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos, necesaria e indefectiblemente, deban ser públicas. En efecto, se advierte que la Convención Interamericana contra la Corrupción en su artículo III punto 4, prevé que los Estados partes se obligan a establecer sistemas para la declaración de ingresos por parte de los servidores públicos, así como para la publicación de tales declaraciones cuando corresponda. Con base en lo anterior, se sostiene en la sentencia que dicho precepto no establece una obligación directa e inmediata, sino únicamente la posibilidad de aplicación de las medidas ahí previstas, dentro de los propios sistemas institucionales de los Estados Parte, es decir, el precepto contiene un matiz o temperancia, por lo que no existe un deber de establecer legislativamente la publicidad de las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos.

Además, se afirma que en las evaluaciones que ha realizado el Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (Mesicic) a México, se observa que el precepto reclamado ha sido materia de escrutinio y análisis sin que al respecto existan señalamientos sobre su no concordancia con los fines de la Convención ni la necesidad de adecuarlo, modificarlo o enmendarlo para establecer un sistema de publicidad obligatorio en todos los casos, por el contrario, únicamente se consideró conveniente que nuestro país regulara las condiciones de publicidad de las declaraciones patrimoniales cuando corresponda, pero siempre con sujeción a la Constitución y a los principios fundamentales del orden jurídico, estableciéndose con ello un principio de reserva de fuente al sistema nacional. Se menciona además que el Mesicic elaboró un proyecto de Ley Modelo sobre la Declaración de Intereses, Ingresos, Activos y Pasivos de quienes Desempeñan Funciones Públicas en cuyo artículo 22 inciso b) reconoce como excepción a el acceso irrestricto a estas declaraciones, ciertos anexos de confidencialidad, como son ubicación de inmuebles, números de cuentas, cajas de ahorro y tarjetas de crédito.

Por último se dice que tanto la Convención Americana sobre Derechos Humanos, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, son coincidentes en establecer como límites al derecho a la información la protección de datos personales.

C. La prueba del daño y el interés público.

Finalmente, se afirma que no asiste la razón al recurrente cuando señala que en el caso era necesario realizar las pruebas de daño e interés público en materia de acceso a la información para sustentar la excepción al principio de publicidad de la información, pues no hay disposición constitucional o legal expresa que exija tales elementos.

En ese sentido, se reconoce que en la exposición de motivos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, se establece que no basta con que se actualice alguno de los supuestos contemplados para considerar ciertos datos como información reservada, pues es necesario que además exista un elemento de daño que permita afirmar que su divulgación podría afectar gravemente las funciones del Estado, o bien poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de una persona; sin embargo, se sostiene que tales parámetros no pueden hacerse extensivos a la información confidencial, pues en el caso de la información reservada se busca evitar que se dañe un interés públicamente protegido, mientras que con la información confidencial se salvaguarda la vida privada o el patrimonio de las personas, de ahí que tengan un trato diferenciado en la legislación.

Por todo lo anterior se concluye que el Constituyente habilitó al legislador federal para realizar el juicio de ponderación entre el acceso a la información pública y sus excepciones en función de la protección de datos personales, y por ende, para regular la cláusula fundamental de no difusión y publicidad de las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos, hipótesis en la que se requiere la necesaria y previa autorización de estos sujetos. Además, se dice que tomando en cuenta que no existe la obligación internacional para hacerlas disponibles al público en general, debe establecerse que el precepto reclamado no viola los derechos del quejoso y recurrente y, por ende, no es inconstitucional, por lo cual se resolvió no amparar al impetrante.

III. Razones de disenso con el criterio mayoritario.

A.D. a la información y derecho a la vida privada.

La sentencia establece como uno de los ejes fundamentales de su argumentación, que el derecho de acceso a la información pública no es un derecho absoluto pues encuentra sus límites frente a la vida privada y a los datos personales.

Reconozco y comparto las consideraciones mayoritarias, que demuestran que existen ciertas piezas de información que nos definen e identifican, que se relacionan con la percepción que tenemos de nosotros mismos o que tienen los demás acerca de nosotros; datos que merecen protección, consistente en su no divulgación, tan es así, que la protección de datos personales se encuentra reconocido hoy como derecho humano, tanto en los tratados internacionales como en nuestro 16 constitucional, un derecho humano autónomo, y del mismo rango constitucional que el diverso derecho humano de acceso a la información.

Sin embargo, también existe al mismo nivel, el derecho de acceso a la información, que como se desarrollará más adelante, es de gran trascendencia en un Estado democrático.

Pues bien, afirmar que un derecho es límite del otro, como se hace en la resolución mayoritaria, es un principio que constituye a penas el inicio de una construcción argumentativa en esta materia, que para su funcionamiento, requiere que se dé contenido a sus elementos. Específicamente, para determinar el alcance del derecho a la información, partiendo de la base de que está limitado en estos términos, es necesario determinar cuáles son los alcances de sus limitantes, es decir, hasta qué punto la vida privada y los datos personales impiden el acceso a un tipo de información específica. Este estudio únicamente puede llevarse a cabo en función del conjunto de elementos que aporta el caso concreto sometido a análisis.

Esto es, no podemos dar contenido y por ende aplicación al principio del que parte el proyecto como premisa, simplemente de manera abstracta, esto es, el principio no funciona si se analiza el derecho a la información pública como absoluto, y el derecho a la protección de la vida privada y los datos personales, también como limitante absoluta.

Por ello, no comparto el fundamento de la sentencia en cuanto parece entender la vida privada y los datos personales como límites absolutos e invencibles frente al derecho a la información, pues con ello me parece que se desconoce la naturaleza ponderable de estos derechos, la cual varía en función de su contenido, de su objeto, y abarca no sólo al derecho en sí, sino también a sus limitantes, pues si el derecho a la información no es un derecho absoluto de modo que siempre deba prevalecer, lo mismo sucede con el derecho a la vida privada y la protección de datos personales. En otras palabras, existen casos en los que la importancia del acceso a la información es de tal magnitud, que resulta imprescindible su ejercicio, sobre todo si los límites de vida privada o de datos personales, en cierto caso concreto, en realidad no merecen tanta importancia en el caso concreto. Y en cambio, existen casos en los que el acceso a la información versa sobre datos que en realidad no tienen una importancia considerable, especialmente, frente a la importancia que debe concederse a los datos personales o a la vida privada por el contenido de la información que protegen, caso en el cual, es imprescindible evitar la divulgación de esos datos. Insisto para mayor claridad: existen datos públicos de diversa importancia, cuya divulgación es más o menos importante para el público; y también existen datos privados de diversa importancia, cuya protección también puede causar más o menos daño a su titular. Esto es lo que en cada caso debe tomarse en consideración, de suerte que es tan incorrecto, en mi opinión, afirmar que en todo caso debe haber total divulgación, como afirmar que en todo caso debe haber total protección.

De esta suerte, la interacción entre ambos derechos fundamentales exige un prudente ejercicio de ponderación a la luz de las notas y características específicas del caso concreto, sin que el principio de interdependencia permita sostener de manera indefectible la prevalencia de uno sobre de otro. Por ello, estimo que un prudente ejercicio de ponderación exige aplicar ambos derechos y no desaplicar ninguno de ellos, donde lo que se pretende es su optimización hasta donde sea posible, a la luz de los valores que a través de ellos se pretenden tutelar.

Por ello, tomando en cuenta que lo que se plantea a raíz de la solicitud de acceso que dio origen al presente asunto, es la tensión entre el derecho de acceso a la información pública de los ciudadanos y la protección a la vida privada y los datos personales de los servidores públicos y en función de los distintos criterios que este Alto Tribunal ha emitido en relación con el derecho de acceso a la información pública, la intimidad y la vida privada, estimo que en este asunto, este Tribunal Constitucional debió haber resuelto ponderando los derechos cuestionados, con base en las siguientes categorías.

1. Naturaleza de la información solicitada;

2. El interés público en su conocimiento; y

3. El carácter de servidor público de la persona posiblemente afectada con su publicación.

1. Naturaleza de la información solicitada.

En primer lugar, advierto que de entre los datos que se contienen en una declaración, efectivamente existen datos personales, como el domicilio, el nombre, la ubicación de sus bienes, los nombres de los miembros de su familia, etc. Sin embargo, el quejoso no solicitó esos datos, sino una versión pública de las declaraciones. Al respecto me aparto de la afirmación de la mayoría, en el sentido de que las declaraciones patrimoniales, en su totalidad, contienen datos personales, pues en mi concepto, también se contienen en las mismas, datos que no necesariamente vulneran la intimidad o privacidad del declarante, sino más bien, datos sobre su patrimonio, de los que puede advertirse la relación entre el monto de los bienes del servidor público, y sus ingresos, y en fin, datos que por su naturaleza, podrían considerarse como datos públicos, como más adelante se demostrará.

Con independencia de lo anterior, me parece que el criterio mayoritario resuelve el conflicto entre derechos a partir de una noción del derecho de acceso a la información de índole meramente individual, como si se tratara de un derecho que atañe únicamente a la esfera personal de un sujeto, específicamente del quejoso. Sin embargo, en mi opinión el derecho de acceso a la información pública además de su vertiente personal, tiene una vertiente de carácter social o colectiva, que no debió dejarse a un lado.

La esencia del derecho a la información, parte de la base de que el ciudadano participa de manera sustancial en la democracia, para lo cual debe contar con la información necesaria para ello, ya que sin información no puede expresar correctamente sus ideas, ni generar consensos que permitan la participación ciudadana en la toma de decisiones como condición de existencia de un régimen democrático. La publicidad de las normas y la transparencia de los actos del poder público son elementos esenciales de la democracia, y sobre todo, una garantía contra el uso arbitrario del poder y el combate a la corrupción. De esta suerte, el derecho a recibir información es uno de los más importantes presupuestos de la democracia liberal, es un derecho esencial para que el ciudadano pueda actuar responsablemente en sentido democrático, ya que le permite formar libremente sus opiniones y participar de modo responsable en los asuntos públicos.

Así, el aumento de la disponibilidad de información aumenta las posibilidades de control de los actos del poder público, facilita el conocimiento del modo como actúan esos órganos lo que repercute en la calidad de las prestaciones otorgadas y tiende a impedir que, por vía de la corrupción, se tomen decisiones alejadas de los parámetros de otorgamiento de bienes o servicios. En conclusión, esta mayor apertura permite realizar un mejor control ciudadano sobre los poderes públicos, tanto en su funcionamiento ordinario como en el modo como habrán de relacionarse con la sociedad misma.

Por ello, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que el actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas. Así, para que las personas puedan ejercer el control democrático es esencial que el Estado garantice el acceso a la información de interés público bajo su control, fomentando una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad.(1)

En ese misma sentido, esta Suprema Corte de Justicia ha sostenido que la libertad de expresión y el derecho a la información son derechos funcionalmente centrales en un estado constitucional con una doble faceta: por un lado, aseguran a las personas espacios esenciales para el despliegue de su autonomía y, por otro, gozan de una vertiente pública, colectiva o institucional que los convierte en piezas básicas para el adecuado funcionamiento de la democracia representativa. Por consiguiente, cuando un tribunal decide un caso de libertad de expresión, imprenta o información no sólo se afectan las pretensiones de las partes en un litigio concreto, sino también las condiciones que resultan indispensables para el adecuado funcionamiento de la democracia representativa. Tales razonamientos se encuentran en las jurisprudencias de rubro: LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y DERECHO A LA INFORMACIÓN. SU IMPORTANCIA EN UNA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL y ACCESO A LA INFORMACIÓN. SU NATURALEZA COMO GARANTÍAS INDIVIDUAL Y SOCIAL.

De lo anterior advierto que el derecho de acceso a la información pública está dotado de una dimensión colectiva que juega un papel fundamental en el ejercicio ponderativo que debe llevarse a cabo al entrar en conflicto con otros derechos, en la medida en que dicha dimensión impacta directamente en el ejercicio y control democrático del poder. Luego, la limitación que ciertamente constituyen los derechos a la vida privada y los datos personales de una persona, deben evaluarse bajo este primer tamiz institucional o público, puesto que a partir de ello tales principios encontrarán una flexibilización especial en aras de darle efectividad al derecho a la información como elemento de realización de la vida democrática, sin que ello implique un desconocimiento de estos límites, sino únicamente una graduación específica.

Igualmente debe recordarse que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que el discurso político está más directamente relacionado que otros con la dimensión social, y con las funciones institucionales de las libertades de expresión e información. Por tanto, proteger su libre difusión resulta especialmente relevante para que estas libertades desempeñen cabalmente sus funciones estratégicas de cara a la formación de la opinión pública, dentro del esquema estructural propio de la democracia representativa. Tal pronunciamiento lo encontramos en la tesis aislada de rubro: LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y DERECHO A LA INFORMACIÓN. SU PROTECCIÓN ES ESPECIALMENTE INTENSA EN MATERIA POLÍTICA Y ASUNTOS DE INTERÉS PÚBLICO.

Esto me lleva a concluir que el acceso al tipo de información que se está solicitando en el presente caso, por su naturaleza, es esencialmente amplio y especialmente relevante en tanto que su satisfacción no se reduce al beneficio particular del individuo que solicita información, sino que determina el perfeccionamiento del elemento democrático en el Estado. Sin embargo, reitero que esta primera construcción no significa, desde luego, la desprotección absoluta de la vida privada y los datos personales de los servidores públicos, sino únicamente su ponderación, y en su caso graduación y flexibilización con base en los datos concretos de los que se compone, a efecto de no anular ni vaciar de contenido al derecho de acceso a la información pública, como instrumento de control en el ejercicio del poder.

2. El interés público en el conocimiento de la información.

La categoría del interés público en el conocimiento de la información obliga al operador o intérprete, a realizar un análisis del contenido mismo de la información en relación con su importancia y el impacto que la misma tiene en la participación ciudadana en los asuntos públicos. Se relaciona directamente con la formación de la opinión pública libre, entendida como una institución política esencial para el funcionamiento del Estado democrático. Este elemento también juega un papel fundamental a la hora de ponderar los derechos en conflicto, pues a través de él se busca justificar el acceso a cierta información, aunque en principio, por su naturaleza, pueda ser restringida. En efecto, se ha dicho que el límite al acceso a la información, que se significa en la intimidad de las personas, junto con el honor y el derecho a la propia imagen, puede ceder o al menos oponer una menor resistencia, en una controversia jurídica en la que aparezca la variable del interés público, ya sea por el interés objetivo de la información o por la relevancia y dimensión pública del sujeto que la protagoniza.

Con relación al primer aspecto enunciado, en la resolución adoptada por la mayoría de los señores Ministros se nos dice que no puede considerarse que hay una causa de interés público para conocer las declaraciones patrimoniales de servidores públicos, debido a que los datos contenidos en ellas carecen de tal relevancia mientras no sean verificados por la autoridad fiscalizadora como verdaderos, y que de ellos se pueda advertir un caso concreto y no hipotético de responsabilidad.

Respetuosamente no comparto tal afirmación, que en mi opinión, distorsiona la construcción que este Alto Tribunal ha venido realizando en torno al concepto de interés público en relación con la tutela del derecho de acceso a la información, porque nuestra jurisprudencia se ha perfilado para señalar que el grado de interés público depende de la naturaleza de la información que el público considera relevante para la vida comunitaria, es decir, aquella que versa sobre hechos que puedan encerrar trascendencia pública y que sean necesarios para que sea real la participación de los ciudadanos en la vida colectiva, por lo que si cierta información se relaciona con un funcionario público, y existe la posibilidad de que se practique el control ciudadano sobre el desempeño de la función pública, ello es suficiente para considerar que la información es relevante. Estos criterios se encuentran localizados en las tesis aisladas de rubro: "LIBERTAD DE EXPRESIÓN. LA DIFUSIÓN DE INFORMACIÓN SOBRE LA VIDA PRIVADA DE LAS PERSONAS PUEDE AMPARARSE POR ESTE DERECHO SI SE JUSTIFICA SU INTERÉS PÚBLICO." y "LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y DERECHO A LA INFORMACIÓN. CONCEPTO DE INTERÉS PÚBLICO DE LAS EXPRESIONES, INFORMACIONES, IDEAS Y OPINIONES SOBRE FUNCIONARIOS Y CANDIDATOS."

Luego, si la solicitud de acceso a las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos constituye un escrutinio ciudadano de la función pública, de acuerdo con los criterios citados debe concluirse que el conocimiento de la información solicitada sí reviste un interés público; y es más, debo recalcar en este punto que en mi concepto, los datos que solicitó el quejoso, consistentes en la versión pública de la declaración patrimonial de los diputados federales, son datos de la mayor trascendencia desde el punto de vista del derecho de acceso a la información pública, esto es, alcanzan el grado más alto de interés público, pues uno de los principales objetivos del escrutinio público, de este control ciudadano esencial e imprescindible para la verdadera democracia, es precisamente que los ciudadanos conozcan las cuentas que tienen que rendir los servidores públicos, como se desarrollará más adelante.

Por tanto, considero incorrecto el criterio establecido por la mayoría de los integrantes de este Alto Tribunal, que decidieron negar el carácter de interés público de los datos contendidos en las declaraciones patrimoniales de los diputados, sobre la base de que los mismos aún no habían sido verificados por parte de la autoridad competente para un eventual fincamiento de responsabilidades. Por supuesto que ese trámite administrativo es de gran trascendencia y debe llevarse a cabo; pero se trata de un mecanismo de control distinto. En este asunto no se cuestiona si existen o no responsabilidades administrativas de los diputados, sino que la cuestión consiste en determinar si los ciudadanos tienen derecho a acceder a la información con base en la cual tendría que tomarse esa decisión.

Además, si se toma en cuenta que la revisión de la situación patrimonial del servidor público constituye un esquema de control de corrupción, debe señalarse que el fincamiento de responsabilidades al que se refiere la sentencia constituye únicamente una medida ex post de dicho control, la cual resulta por sí sola insuficiente, pues la democracia representativa y su desarrollo exigen la existencia de actores comprometidos con la lucha contra toda forma social de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas. De ahí que se diga que un gobierno que está en contacto constante y directo con la sociedad también necesita construir mecanismos ex ante y simultáneos de rendición de cuentas, pues si la rendición de cuentas se hace depender exclusivamente de mecanismos ex post y meramente institucionales, se actualizará una inconveniente delegación plena de la autoridad ciudadana, minimizando la cantidad y calidad de las demandas de información e inclusión de la sociedad en los asuntos públicos.

Por ello, el perfeccionamiento y fortalecimiento de la rendición de cuentas y el combate a la corrupción no reside sólo en el fortalecimiento de los mecanismos gubernamentales de control - sin dejar de reconocer su importancia- sino también y principalmente en el acercamiento de la sociedad al Estado, en el desvanecimiento de la brecha que los separa, en la integración de aquélla en los procesos de revisión que permiten, por un lado, abarcar un mayor campo de escrutinio y por el otro, una mayor minuciosidad y exigencia en dicha evaluación, lo que redunda en el mejoramiento de la gestión pública, la prestación de servicios y la disminución de corrupción.

Es por ello que sostengo que la información solicitada sí reviste una trascendencia pública, en tanto que la solicitud del ciudadano de los documentos en los que consta la situación patrimonial de un servidor público representa la participación efectiva de la ciudadanía en el control del poder y la rendición de cuentas, existiendo una justificación razonablemente para su conocimiento y difusión. Por tanto, el hecho de que no exista un dictamen o resolución de la autoridad que califique como relevante una información para efectos del fincamiento de responsabilidades, no conduce a la conclusión de que tal información por ese simple hecho carezca de trascendencia pública, pues como señalé anteriormente, su relevancia no depende de la calificación de la autoridad, ni tampoco depende de que esos datos sean o no relevantes para una eventual acusación de corrupción o de alguna otra responsabilidad administrativa, sino que su interés público, depende de su importancia para lograr el acercamiento de la sociedad, a efecto de hacer posible la participación ciudadana en el escrutinio del poder público, y en su participación ex ante, en el combate a la corrupción.

3. El carácter de servidor público de la persona posiblemente afectada con la publicación de la información.

El carácter de figura pública de las personas, constituye un parámetro comúnmente aceptado como relevante tanto en el ámbito internacional como en el nacional, para efectos de ponderación; pues con esta categoría se pretende demostrar una mayor resistencia de los derechos a la intimidad cuando el sujeto, por sus características o el desempeño de su función, se encuentra sometido de manera voluntaria y constante al escrutinio por parte de la sociedad, como consecuencia de los imperativos de la democracia, que exige que los servidores del Estado rindan cuentas ante la sociedad.

En efecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que en una sociedad democrática, los funcionarios públicos están más expuestos al escrutinio y la crítica del público. Este diferente umbral de protección se explica porque se han expuesto voluntariamente a un escrutinio más exigente. Sus actividades escapan de la esfera estrictamente privada, para insertarse en la esfera del debate público, pues el control democrático a través de la opinión pública fomenta la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los funcionarios sobre su gestión pública.

En el ámbito nacional, esta Suprema Corte ha reiterado los términos de la jurisprudencia de la Corte Interamericana, y específicamente por cuanto se refiere a los servidores públicos, ha señalado que quienes desempeñan, han desempeñado o desean desempeñar responsabilidades públicas, tienen pretensiones en términos de intimidad y respeto al honor con menos resistencia normativa general que los ciudadanos ordinarios. Ello es así por motivos estrictamente ligados al tipo de actividad que han decidido desempeñar, que exige un escrutinio público intenso de sus actividades. Tratándose de la intimidad, en ocasiones su condición puede dotar de interés público a la difusión y generar conocimiento de datos que, pudiendo calificarse de privados desde ciertas perspectivas, guardan clara conexión con aspectos que es deseable que la ciudadanía conozca, para estar en condiciones de juzgar adecuadamente su desempeño como servidores o titulares de cargos públicos.

Ahora bien, la mayoría de los integrantes de este Alto Tribunal, afirma que aún desde la perspectiva del menor umbral de resistencia normativa de los servidores públicos, no procede otorgar al acceso a las declaraciones patrimoniales solicitadas, puesto que aún en su calidad de servidores públicos, estos sujetos tienen derecho a la protección de la información concerniente a sus datos personales y vida privada como excepciones oponibles al derecho a la información.

Al respecto opino que en términos generales, efectivamente, no podría afirmarse que los servidores públicos no tienen derecho a la intimidad o a la protección de la vida privada, pero afirmar que tienen menor resistencia contra invasiones a esos derechos, no equivale a desconocerlos, sino simplemente a establecer un test más estricto en contra del principio de privacidad de los respectivos datos, sobre todo en función del contenido de estos.

Desde esta perspectiva, no comparto la postura mayoritaria, porque aunque estos derechos efectivamente constituyen un límite al derecho de acceso a la información, cuyos criterios de extensión a los que me he referido no los anulan de manera categórica y absoluta, sí establecen una mayor flexibilidad de su ámbito de protección, lo cual necesariamente exige la realización de un ejercicio ponderativo a efecto de determinar hasta qué punto el derecho a la vida privada y a la protección de los datos personales de los servidores públicos debe ceder frente al escrutinio público.

Entonces, la afirmación del proyecto constituye únicamente una premisa en la argumentación y no la conclusión misma, pues precisamente a partir del menor umbral de resistencia del que venimos hablando, en conjunción con el interés público y la naturaleza de la información, tendría que llevarse a cabo un ejercicio de ponderación en el que, con miras de armonizar los derechos en tensión y a efecto de salvaguardar el principio democrático y la rendición de cuentas, y el principio de máxima publicidad de la información pública, pero únicamente en la medida que resulte estrictamente necesaria e idónea, sin invadir de manera innecesaria o desproporcionada la privacidad del servidor público y el principio de salvaguarda de datos personales, que continúa siendo indisponible y que protege la esfera más íntima del servidor público.

B. El derecho a la información en el ámbito internacional. Control de convencionalidad.

En la resolución mayoritaria se establece que en el ámbito internacional, no existe la obligación del Estado Mexicano para que las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos, necesaria e indefectiblemente deban publicitarse. Se señala que tanto la Convención Americana de Derechos Humanos, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, son coincidentes en establecer como límites al derecho a la información la protección de datos personales. En esa misma línea argumentativa sostiene que la Convención Interamericana contra la Corrupción no establece la obligación categórica de publicitar estas declaraciones, e inclusive la Ley Modelo de la materia reconoce la confidencialidad de cierta información ahí contenida.

Tal y como he venido exponiendo a lo largo de este voto particular, el hecho de que se reconozca que el derecho a la información encuentra como uno de sus límites la protección a los datos personales, ello no es suficiente para concluir que en el caso no procedía otorgar el acceso al quejoso a dato alguno contenido en las declaraciones patrimoniales solicitadas.

En efecto, en mi opinión, la pluralidad de los derechos humanos presupone naturalmente su interacción y conflicto, de suerte que cuando existe una tensión entre ellos, en virtud del principio de interdependencia y ante la ausencia de una jerarquización, es necesario realizar una ponderación en el que la relativización de los derechos constituye el presupuesto y la optimización de sus valores el objetivo.

Bajo esta tesitura, los instrumentos internacionales que el Estado Mexicano ha suscrito reconocen el derecho a la información como un derecho que no es absoluto y que encuentra como límites precisamente el honor, la reputación o la vida privada; sin embargo, tal situación no nos conduce automáticamente a la conclusión de que la vida privada siempre debe prevalecer sobre el acceso a la información, pues tales derechos tampoco son absolutos, sino que su aplicación presupone necesariamente la realización de un ejercicio ponderativo.

Por ello, el hecho de que tanto la Convención Americana como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconozcan como límite al derecho a la información, el honor, la reputación y la vida privada, no resuelve el caso que se nos plantea, sino que constituye únicamente el punto de partida en tanto establece los parámetros a partir de los cuales debe analizarse el caso concreto para determinar hasta qué punto tales derechos deben ceder entre ellos a efecto de encontrar un prudente equilibrio.

Tampoco comparto la afirmación de la mayoría, en el sentido de que la Convención Interamericana contra la Corrupción no prevé la obligación de hacer públicas las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos, afirmación que se sustenta en que en el artículo III punto 4, se prevé que los Estados partes están obligados a la publicación de tales declaraciones "cuando corresponda", y que ello significa que en el ámbito internacional se introduce un matiz o temperancia que otorga plena libertad al legislador nacional para establecer las condiciones de acceso.

No comparto este razonamiento, porque implica una interpretación restrictiva del texto convencional, como si se tratara de una norma cerrada o de ejecución, desconociendo la naturaleza abierta de las normas en materia de derechos humanos, sobre todo aquellas de fuente internacional, cuya aplicación al caso concreto requiere necesariamente un juicio de ponderación.

En efecto, las normas internacionales en materia de derechos humanos son normas que establecen una solución normativa (dicen lo que debe ser, en este caso la protección de un derecho humano), pero no definen un caso (no indican cuándo son aplicables esas soluciones normativas), lo que deja un amplio margen de deliberación práctica y valoración.

En ese sentido, considero que las normas internacionales de derechos humanos son normas especialmente abiertas, tanto por su ámbito material, pues su contenido en sí mismo prevé una serie de principios cuya naturaleza es esencialmente indeterminada, pero también por su ámbito espacial, pues están dirigidas a regular la actividad en una pluralidad de Estados, y aunque éstos pueden compartir ciertas notas sociales o situación geográfica, resulta imposible prever todos los casos y todas las peculiaridades que cada Estado habrá de presentar. De ahí que la norma internacional busque establecer una solución amplia y general capaz de abarcar en la medida de lo posible los mayores supuestos que puedan presentarse en la realidad, lo cual hace imposible que dichas normas puedan ser aplicada literalmente, como si se tratara de normas cerradas o de ejecución, pues su aplicación requiere necesariamente un ejercicio de ponderación que adecúe la solución normativa propuesta con el caso concreto, tomando en cuenta siempre los valores que se pretendan tutelar.

Es bajo esta idea como debe interpretarse el precepto de la Convención Interamericana contra la Corrupción, pues en mi concepto, en dicho ordenamiento no podía establecerse una obligación tajante de publicitar siempre las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos, en tanto que la tensión entre el derecho a la información y la vida privada no encuentra una solución única ni absoluta aplicable a todos los casos concretos, ni puede establecerse de manera genérica que un derecho prevalecerá siempre sobre el otro, de ahí que se haya preferido dejar una cláusula abierta a efecto de que los Estados regulen este aspecto, y en cada caso concreto y dependiendo de las circunstancias específica, determinen si procede o no tal publicación, pero siempre salvaguardando los valores tutelados por tales derechos. Por tanto, concluir a partir de dicha cláusula que no existe una obligación categórica de hacer públicas tales declaraciones y por lo tanto negar su acceso constituye una interpretación, a mi juicio, errónea.

C. La prueba del daño y el interés público.

Por último, en la resolución mayoritaria se establece que no es necesario realizar las pruebas de daño e interés público en materia de acceso a la información, para sustentar la excepción al principio de publicidad de la información, pues no hay disposición constitucional o legal expresa que exija tales elementos, y en todo caso dichas exigencias están diseñadas para la información reservada que salvaguarda intereses generales, de tal suerte que no pueden hacerse extensivos a la información confidencial cuya protección se limita a la esfera particular del individuo.

En este punto me permito reiterar lo que sostuve en el voto particular que emití a propósito de la contradicción de tesis 56/2011, en el sentido de que la naturaleza pública o privada de determinados datos, no se obtiene por el simple hecho de que se encuentre en posesión de un particular o del Estado, pues no toda información en manos del Estado es pública, y no toda información en manos de un particular es privada. Reitero también en este sentido, que la información que por su propia naturaleza es pública, está sujeta al principio de máxima publicidad, de manera que debe divulgarse, salvo que excepcionalmente se demuestre que existe un impedimento o límite; mientras que la información privada, al principio de máxima salvaguarda, salvo que se demuestre excepcionalmente, el interés público para su divulgación.

Por cuanto se refiere a la prueba del interés público, ya se ha expuesto en el presente voto que tanto en el ámbito internacional como en la jurisprudencia nacional se ha reconocido la importancia de este elemento al momento de determinar si cierta información habrá de divulgarse o no frente a la opinión pública, y que esta categoría busca obligar al operador o intérprete a realizar un análisis del contenido de los datos de los que se compone la información objeto del conflicto, en relación con su importancia y el impacto que la misma tiene respecto de la participación ciudadana en los asuntos públicos, de suerte que pueda justificarse de manera objetiva el acceso a cierta información, aunque en principio, por su naturaleza, pueda ser restringida.

Por ello, aunque efectivamente, ni de la lectura del artículo 6º de la Constitución Mexicana ni de la lectura de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, se advierta la exigencia de dicho elemento, opino que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sí lo ha hecho, por lo que de conformidad con los artículo 1º y 133 de la Constitución Mexicana, puede concluirse que ese criterio resulta obligatorio para el Estado mexicano, tal como lo ha reconocido nuestro Máximo Tribunal. Además, este Alto Tribunal ha introducido este elemento por vía jurisprudencial, de conformidad con los varios criterios que se han venido citando.

Ahora bien, con relación a la prueba del daño, no existe claridad con relación a la aplicabilidad de este criterio, pues si bien la exposición de motivos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, lo circunscribe a la información que dicha ley denomina como reservada y que coincide con aquella que protege intereses públicos tutelados, lo cierto es que el texto de dicha legislación no incorporó tal elemento. Por su parte, el artículo 27 del reglamento establece que éste constituye un elemento a tomar en cuenta al momento de clasificar la información tanto reservada como confidencial. Por su parte, la doctrina mexicana ha señalado que si bien no existe una definición a priori, de la experiencia comparada se puede desprender que la prueba de daño tiende a aplicarse a aquellas excepciones de carácter general en las que se protege un bien de interés público, mientras que la prueba del interés público suele aplicarse a aquellas excepciones que protegen derechos o intereses privados o particulares.

Si bien, esta falta de homogeneidad en el criterio de aplicación de la prueba del daño en materia del derecho de acceso a la información pública complica la labor del intérprete, pues no se sabe con certeza a qué categoría de la información corresponde, lo cierto es que el análisis de lo que se pretende salvaguardar con su introducción permite sostener que no se trata de un elemento del que se pueda prescindir de manera absoluta al momento de hacer la ponderación, por el simple hecho de no exigirlo expresamente la ley, como se sostiene en la sentencia mayoritaria. En efecto, si lo que con esta categoría se busca es analizar el efecto negativo que la publicación de determinada información generaría, considero que un examen de ponderación entre los derechos en tensión en el caso concreto, requiere necesariamente justificar hasta qué punto los derechos a la intimidad y vida privada del servidor público habrán de ceder, con el objetivo de evitar una intromisión excesiva o desproporcionada.

IV. Ponderación entre el derecho de acceso a la información y la protección a la vida privada y datos personales para la solución del caso concreto.

A.I.d.A. 40 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

El quejoso alegó que el artículo 40 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos vulnera el artículo 6º constitucional y deja de acatar el sistema restrictivo de excepción al principio de publicidad, toda vez que no toma en cuenta que los funcionarios del Estado tienen naturaleza pública y que por sus actividades deben rendir cuentas a los ciudadanos; tampoco considera la existencia de un interés público para conocer las versiones públicas, de tal suerte que los datos personales podrían ser testados y protegidos para generar una versión pública, por lo que la negativa absoluta de acceder a dicha documentación violenta además las obligaciones internacionales en materia de combate a la corrupción y transparencia.

Para dar respuesta a tal planteamiento, en mi opinión, debió haberse tomado como punto de partida la dimensión institucional del derecho de acceso a la información pública, pues dicha dimensión nos permite caer en cuenta que la naturaleza del conflicto planteado no implica únicamente la protección de esferas particulares, sino que además y sobre todo, determina el grado en el que en un país quedará asegurada la libre circulación de noticias, ideas y opiniones, así como el más amplio acceso a la información por parte de la sociedad en su conjunto, condiciones todas ellas indispensables para el adecuado funcionamiento de la democracia representativa. Esta concepción resulta fundamental puesto que determina una importante flexibilización de los límites del derecho de acceso a la información en aras de la realización del principio democrático.

Bajo esa tesitura, debe reconocerse que la publicidad de las normas y la transparencia de los actos del poder público es un elemento esencial de la democracia, y sobre todo, una garantía contra el uso arbitrario del poder y el combate a la corrupción, por lo que el conocimiento de las declaraciones patrimoniales sí reviste un interés público, porque permite el ejercicio del escrutinio de la función pública por parte de la ciudadanía, instituyéndose así un control democrático de las gestiones estatales en tanto que dichos instrumentos constituyen un medio para obtener y mantener actualizada la información patrimonial de los servidores públicos, lo cual permite valorar la racionalidad que guarda la evolución de su patrimonio.

En función de estos parámetros, en mi concepto, el análisis y ponderación a efecto de determinar si se debe o no tener acceso a las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos, debe analizarse a partir del elemento patrimonial, pues si bien no es el único dato que se contiene en estas declaraciones, sí constituye el elemento determinante tanto de la función que con ella se persigue como mecanismo gubernamental, como de la razón que fundamenta la solicitud de acceso. Por ello, en mi opinión la valoración de este elemento constituye un aspecto medular en la determinación de si el ciudadano debe o no tener acceso a este tipo de declaraciones.

Así, en mi opinión debe reconocerse que si bien el patrimonio constituye un atributo de la personalidad que debe permanecer ajeno al conocimiento de las demás personas, por tratarse de un elemento que en principio se relaciona con los aspectos más íntimos del individuo, en el caso de los servidores públicos no puede valorarse de la misma manera.

Lo anterior lo estimo así porque en primer lugar, la constitución de dicho patrimonio tiene un origen público, al estar integrado precisamente con recursos públicos que el propio ciudadano financia a través de los distintos mecanismos de aportación a favor del Estado. En segundo lugar, porque la relación de razonabilidad que debe guardar el aumento del patrimonio de dicho servidor en relación con el ingreso que recibe, también constituye un elemento que reviste un interés justificado para el escrutinio de la sociedad, pues resulta un importante inhibidor de la corrupción. Y finalmente, porque la correspondencia entre los ingresos que percibe el servidor público y el desempeño de la función pública que realiza, es un elemento que una sociedad madura y democrática debe analizar, no solamente para el fortalecimiento de la confianza en la representación -en este caso legislativa-, sino además para la exigencia de un mejor desempeño en el ejercicio de las labores encomendadas a los servidores públicos.

Por lo tanto, (i) a partir de la naturaleza de la información solicitada, que por virtud del principio de máxima publicidad de la información pública, exige una disposición amplia para su difusión, (ii) del interés público que su conocimiento reviste al tratarse del escrutinio ciudadano de la función pública, y (iii) en función del menor umbral de resistencia de los sujetos afectados, pues al ser servidores públicos se encuentran sujetos al escrutinio público, lo cual implica que la protección de la privacidad de datos relacionados con su patrimonio sale de su esfera privada, para caer en la esfera de lo público, en mi opinión, este Alto Tribunal debió resolver que los ciudadanos tienen derecho al acceso a este tipo de declaraciones patrimoniales. Desde luego, esta afirmación no significa una desprotección absoluta de la privacidad y los datos personales de los servidores públicos, pues un ejercicio de ponderación entre los derechos en tensión permite concluir que estos derechos quedan efectivamente protegidos a partir de versiones públicas que salvaguarden aquellos elementos que se relacionen con aspectos distintos a los relacionados con su patrimonio, que por ser más íntimos, continúan siendo indisponibles a la opinión pública, sobre todo por no existir un interés público respecto de los mismos.

Es por ello que, a diferencia de lo que sostuvo la mayoría de los integrantes de este Tribunal Pleno, estimo que el artículo 40 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos sí es inconstitucional e inconvencional, pues al establecer que "la publicación de la información relativa a la situación patrimonial, se hará siempre y cuando se cuente con la autorización previa y específica del servidor público de que se trate", impone una restricción desproporcionada al derecho a la información y viola el principio democrático de rendición de cuentas, inmerso en el principio de máxima publicidad de la información en manos del poder público, en tanto que pasa por alto que la declaración patrimonial no solamente contiene datos que son privados e indisponibles al escrutinio público, sino que además y principalmente, contiene datos que aun siendo privados, como lo es el patrimonio, por el interés público que representa y la calidad del sujeto, son datos públicos, y debe permitirse su conocimiento, y por eso considero desproporcionado que el total de la información se sujete al necesario consentimiento del servidor público.

Esto es, este precepto es inconstitucional porque establece que se necesita del consentimiento del servidor público, como condición sine qua non, para el acceso a la totalidad de la información contenida en su declaración patrimonial, sin que se deje margen alguno al operador jurídico, para que a partir de un parámetro razonable verifique qué información es indisponible, y para realizar una versión pública en la que se contengan los datos que sí sean relevantes para la sociedad, en la medida en que se justifique razonablemente un interés público que cumpla con los objetivos individuales, pero también sociales y democráticos, del derecho de acceso a la información.

B. Elementos que debe contener la versión pública a la cual debió habérsele permitido el acceso el quejoso.

En virtud de que considero que el precepto impugnado es inconstitucional, lo procedente en mi opinión era que el Pleno lo declarara así, y que analizara la reparación en el goce de los derechos humanos vulnerados en perjuicio del quejoso, reparación que tendría que hacerse efectiva permitiéndole el acceso a las declaraciones patrimoniales solicitadas, a través de versiones públicas. Sin embargo, estimo que la solución que este Alto Tribunal debió dar al caso concreto implicaba desde luego la salvaguarda de la vida privada y datos personales de los servidores públicos, por lo que era preciso que se analizara qué elementos debían contener estas versiones, o al menos qué parámetro o tipo de parámetro tendría que haberse empleado para realizar la ponderación respectiva.

Así, en el presente voto me permito suscribir la propuesta inicial que con relación al presente asunto formuló el señor M.J.R.C.D., en el proyecto que fue desechado por la mayoría de los señores Ministros en la sesión pública ordinaria de fecha veintitrés de junio de dos mil trece, pues en mi opinión, en dicha propuesta se realizaba un adecuado ejercicio de ponderación que daba como resultado la elaboración de una versión pública que satisfacía por un lado las exigencias del derecho de acceso a la información como elemento fundamental en la configuración del Estado democrático constitucional, y por otro, la efectiva protección de la esfera privada de los servidores públicos. Por ello, y a efecto de clarificar lo que en mi opinión debió implicar la concesión del amparo al quejoso, de manera respetuosa me permito retomar los aspectos esenciales de ese estudio.

De conformidad con la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, los datos que contiene el formato de la declaración de situación patrimonial son los siguientes:

A. Datos de Identificación: i) Registro Federal de Contribuyentes (RFC); ii) Clave única del registro de población (CURP), iii) Nombre y apellidos, iv) Sexo, v) Estado Civil, vi) Fecha de nacimiento, vii) Lugar de nacimiento, viii) Nacionalidad, ix) Domicilio particular, x) Teléfono particular, xi) Cargo, xii) Comisión, comité o área de adscripción, xiii) Órgano, xiv) Domicilio de trabajo, xv) Teléfono de Trabajo y xvi) Tipo de contratación;

B. Ingreso mensual neto;

C.B.: i) Inmuebles, ii) Muebles, iii) vehículos;

D.I., cuentas bancarias y otro tipo de valores;

E.G. o adeudos;

F.F. que realiza;

G.D. del cónyuge y dependientes económicos; y

H. Observaciones y aclaraciones

A. Datos de identificación. Al analizar el contenido de la declaración de situación patrimonial destaca que dentro del rubro "datos de identificación" hay tanto datos sensibles y datos relacionados con la función que desempeña el servidor público.

Considero que la divulgación de las declaraciones patrimoniales sería impráctico si estas fueran anónimas y no pudieran relacionarse con servidor público alguno, lo cual sería perjudicial contra el derecho de acceso a la información pública del quejoso, por lo que la versión pública tendría que contener el nombre y apellidos del servidor público.(2) Por otro lado, el (i) Registro Federal de Contribuyentes (RFC); (ii) Clave Única del Registro de Población (CURP); (iii) sexo; (iv) estado civil; (v) fecha de nacimiento; (vi) lugar de nacimiento; (vii) nacionalidad; (viii) domicilio particular; y (ix) teléfono particular; son datos cuya divulgación no obedece a la finalidad de interés público, toda vez que están relacionados con la esfera más íntima de protección de las personas servidores públicos y, por lo tanto, su indebida publicación podría afectar gravemente el derecho a la privacidad de los mismos. Además, la divulgación de estos datos no aporta a los ciudadanos información alguna que pudiera considerarse relevante para el escrutinio de la función pública.(3)

Por el contrario, obedece a la finalidad de interés público conocer, además del (iii) nombre y apellidos del servidor público, los datos laborales del título de "datos de identificación": (xi) cargo; (xii) comisión, comité o área de adscripción; (xiii) órgano; (xiv) domicilio de trabajo; (xv) teléfono de trabajo; y (xvi) tipo de contratación, pues se trata de información que está directamente relacionada con el ejercicio del cargo de elección popular que llevan a cabo los diputados federales, en tanto que la correcta evaluación de la función pública implica necesariamente conocer la estructura orgánica de las instituciones públicas y las funciones que llevan a cabo los servidores públicos.(4)

B. Ingresos. En lo referente a los ingresos mensuales netos de los servidores públicos, el formato de la declaración patrimonial de los diputados federales distingue entre aquellos ingresos recibidos como remuneración por el cargo que ocupan los servidores públicos y aquellos ingresos adicionales. Respecto a los primeros, considero que conocer dicha información es de principal importancia para el quejoso y la ciudadanía en general. Estos ingresos dependen de las erogaciones que realizan los órganos del Estado a partir los recursos públicos del país, mismos que se originan a partir de las contribuciones que realizan los mexicanos con fundamento en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución.(5)

Respecto a los ingresos netos por otros conceptos ?distintos de los que provienen del cargo público?, también deben ser objeto de publicación incluyendo el origen del ingreso, pues la finalidad práctica del ejercicio del derecho de acceso a la información pública es conocer el comportamiento de las finanzas de los servidores públicos para detectar, en su caso, incrementos injustificados o que dichos incrementos tengan una fuente ilícita.

Sin embargo, no existen las mismas consideraciones para la publicación de: razones sociales, número de cuentas bancarias o valores, contratantes y datos del contrato que origina el ingreso. Lo anterior, porque la publicación de los detalles de las operaciones implicaría no sólo conocer datos del servidor público, sino también datos de terceros los cuales además no son imprescindibles para el ejercicio del control ciudadano.(6)

C.B.. En lo referente a los bienes del declarante, la declaración patrimonial contiene los siguientes rubros: inmuebles, muebles y vehículos.

Los bienes muebles e inmuebles, así como los vehículos, son elementos importantes para cuantificar el patrimonio de los servidores públicos, por tanto, debe concluirse en los mismos términos: Respecto de los datos referentes a los inmuebles, se debe publicar el tipo de inmueble (casa, departamento, local, terreno), la superficie, la fecha de adquisición, la forma de adquisición (contrato, crédito, donación o herencia, cesión o cualquier otra), y el valor del inmueble, debiéndose suprimir los datos concretos de ubicación del inmueble (calle, número exterior e interior, localidad o colonia, delegación, municipio o región, entidad federativa, país, código postal), así como datos concretos de la forma de adquisición, es decir (nombre o razón social del donante, enajenante, autor de la herencia, o similares).

En el rubro de bienes muebles, se debe divulgar el tipo de bien (joyas, obras de arte, menaje de casa, colección), la forma de adquisición (contado, crédito, donación, herencia, cesión, otra), la fecha de adquisición y el valor de adquisición, eliminándose los datos concretos de los objetos y la forma de adquisición, es decir (nombre o razón social del donante, o autor de la herencia, o cualquier otro).

En el apartado de vehículos, se debe dar a conocer la marca, línea y modelo, la forma de adquisición (contado, crédito, donación, herencia, cesión, otra), la fecha de adquisición y el valor de adquisición, eliminándose cualquier dato de identificación concreta del vehículo; es decir, registro vehicular, número de serie, placas, tarjeta de circulación, color.

Respecto a los datos que no deberán divulgarse, considero que éstos no son importantes para la cuantificación del patrimonio de los servidores públicos y que la publicación de éstos invade la esfera de privacidad más íntima de los servidores públicos, así como de sus cónyuges y dependientes económicos. Se toma como ejemplo los datos de localización de los bienes inmuebles y el número de placas de sus vehículos. Me parece adecuado sostener que esta información no es necesaria para realizar un escrutinio de la función pública y observar los cambios en el patrimonio de las personas. Por otro lado, dar a conocer los datos de localización de los inmuebles y las placas de los automóviles de los servidores públicos significa evidenciar el domicilio de residencia de éstos y sus dependientes económicos, así como los vehículos concretos en que se transportan, configurándose un daño excesivo a su intimidad e inclusive a su seguridad personal.

D.I., cuentas bancarias y otro tipo de valores. Los rubros antes mencionados evidencian el patrimonio de los servidores públicos y su análisis permite revisar adecuadamente los cambios en éste. Siguiendo la línea argumentativa hasta ahora expuesta, estimo que los montos de inversiones, depósitos en cuentas bancarias, así como otro tipo de valores, deben ser divulgados, dejando a salvo los datos concretos de identificación de cuentas bancarias o cuentas de inversión, el nombre de las instituciones con que se contrate el depósito o inversión y países donde se encuentran, así como beneficiarios de las mismas.

E.G. o adeudos. En este rubro, en mi opinión, se debe divulgar el tipo de operación (gravámenes o adeudos), el monto original y el adeudo actual; y no debe darse a conocer la información referente al número de cuenta o contrato, ni a la institución o país donde se encuentre. Lo anterior, porque para cumplir con la finalidad de interés público, se debe conocer además si los servidores públicos tienen algún gravamen o adeudo, concepto que también influye, aunque en forma negativa, en la evolución de su patrimonio.

F.F. que realiza. Con base en similares consideraciones que las hechas para los datos laborales dentro del rubro "datos de identificación", creo pertinente la publicación del rubro F en su totalidad.

G.D. del cónyuge y dependientes económicos. Respecto de este rubro, la propuesta del señor M.J.R.C.D. proponía excluir de publicidad aquella información que no pertenece al servidor público; es decir, la referente a su cónyuge o a sus dependientes económicos, porque tales elementos constituían datos personales de terceros que no están involucrados en el ejercicio de la función pública, por lo que exponer su información patrimonial ocasionaría un daño o perjuicio a sus titulares, sin que exista una razón de interés público para justificarla.

En este único rubro, respetuosamente disiento de la propuesta inicial, porque aunque concuerdo con la postura de que esta información no pertenece al servidor público, y por tanto al ser de terceros podría considerarse información de carácter privada, en principio, al no estar sujeta al mismo estándar de resistencia, considero sin embargo que por el tipo de relación que estas personas guardan con el servidor público en cuestión, es razonable estimar que se trata del mismo núcleo patrimonial, de manera que sí existe un interés público que justifica la intromisión.

Estimar lo contrario, en mi opinión, abriría una puerta relativamente fácil para eludir el control ciudadano, pues bastaría que los bienes adquiridos por el servidor pasaran a la titularidad de su cónyuge o dependiente económico, para excluir datos importantes de la divulgación pública. Por ello, considero que deben publicarse los datos estrictamente patrimoniales de estos terceros, salvaguardando, por supuesto, cualquier dato que los identifique individualmente, como su nombre, domicilio, etc.

En efecto, a diferencia de lo que sucede con el nombre de los servidores públicos, la publicación del nombre y domicilio de estos terceros no contribuye de manera relevante al ejercicio democrático, pues lo que interesa es únicamente la relación de la unidad patrimonial con el servidor público. Por último, debo resaltar que las consideraciones sostenidas para fundar la negativa de publicar ciertos datos del servidor público, aplican por igualdad de razón para el caso de su cónyuge y dependientes económicos.

V.C..

Por todo lo anteriormente expuesto, fundado y motivado, opino que este Alto Tribunal debió declarar la inconstitucionalidad del artículo impugnado y en función de ello, revocar la resolución que negó el acceso a la información, y en su lugar dicte otra en la que ordene al órgano administrativo correspondiente, que entregue las versiones públicas de las declaraciones de situación patrimonial de los quinientos diputados federales en los términos precisados, atendiendo a la exigencia democrática a que aspira el derecho humano al acceso a la información, que de realizarse, garantizará que la sociedad conozca y denuncie las posibles irregularidades cometidas por sus gobernantes; o bien, para que simplemente conozca la forma en que dichos gobernantes se conducen, y adquiera con ello, la confianza en las instituciones de nuestro país, que como ningún otro mecanismo, legitiman a la autoridad del gobierno.

Es por estas razones que de manera muy respetuosa me manifiesto en contra de la conclusión adoptada por la mayoría de los señores Ministros en la resolución del presente asunto.

MINISTRO

J.N.S.M.

En términos de lo previsto en el artículo 3°, fracción II, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

________________

1. Caso C.R. y otros vs Chile. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 19 de septiembre de 2006.

2. El Pleno del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, en el criterio 0006-09 determinó que el nombre de los servidores públicos es información de naturaleza pública, la cual admite excepciones. Véase http://www.ifai.org.mx/Criterios

3. El Pleno del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos Personales en el criterio 0009-09 señaló que el Registro Federal de Contribuyentes (RFC) es una clave de identificación únicamente para realizar operaciones o actividades de naturaleza tributaria. De la clave alfanumérica del Registro Federal de Contribuyentes de las personas físicas puede deducirse también la edad de sus titulares. Igualmente considera que el RFC es información no sujeta a la publicación. En lo referente a la Clave única de registro de población (CURP), el Pleno referido, en el criterio 003-10, consideró que éste es un dato confidencial debido a que contiene datos que permiten distinguir a una persona del resto de los habitantes.

4. Mismas consideraciones se desprenden del artículo 7 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, que señala que se deberá poner a disposición del público y actualizar, entre otras, la estructura orgánica, el directorio de servidores públicos (desde jefe de departamento o sus equivalentes), la remuneración mensual por puesto (incluso el sistema de compensación), entre otros. Cabe señalar que los datos laborales precisados con anterioridad son publicitados ya en los directorios de los servidores públicos de cada dependencia, de conformidad con el artículo 13 del Reglamento de dicha Ley.

5. La publicación de las remuneraciones mensuales de los servidores públicos se encuentra contemplada en el artículo 7, fracción IV, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.

6. Las anteriores limitaciones en cuanto a publicitar datos concretos, en lo referente a la fuente de los ingresos, se ve reforzado con el criterio 00012-09 del Pleno del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos en el que se señaló que el número de cuenta bancaria no es un dato cuya publicación contribuya a la rendición de cuentas y transparencia de la gestión gubernamental.