Voto particular num. 34/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 20-08-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Javier Laynez Potisek |
| Fecha de publicación | 20 Agosto 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 4, Agosto de 2021, Tomo II, 1931 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula el Ministro J.L.P. en la acción de inconstitucionalidad 34/2019.
En sesión del dos de diciembre de dos mil diecinueve, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad identificada al rubro, en la que, entre otras cosas, reconoció legitimación procesal activa a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (en adelante CNDH) para controvertir normas desde aspectos tributarios, tal como las contenidas en el tema VI denominado justicia tributaria. Respetuosamente, no comparto esa conclusión por lo siguiente:
El artículo 105, fracción II, constitucional prevé la legitimación de los órganos constitucionales autónomos para la promoción de una acción de inconstitucionalidad en atención a la materia de que se trate, pues se entiende que sólo el Ejecutivo Federal y las Cámaras del Congreso de la Unión tienen la atribución para impugnar cualquier tipo de norma general por todo tipo de violaciones a la Constitución General.
De esta forma, los partidos políticos sólo pueden impugnar normas electorales, la Fiscalía General normas de carácter penal y en el caso del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, normas generales que puedan vulnerar el acceso a la información pública o la protección de datos personales.
En el caso de la CNDH se le otorgó legitimación para promover acción de inconstitucionalidad respecto de posibles violaciones a derechos humanos.
De lo expuesto se advierte que la legitimación para promover una acción de inconstitucionalidad se restringe a la materia específica señalada en el Texto Constitucional, sin que sea posible impugnar normas que escapen a dichas materias.(1)
Como ya se dijo, la legitimación procesal activa de la CNDH está limitada al tipo de violación constitucional que pretende impugnar, pues el Texto Constitucional específicamente prevé que sólo puede promover acción de inconstitucionalidad cuando alegue violaciones a leyes o tratados internacionales de derechos humanos.
A dicha Comisión se le amplió la facultad para impugnar normas en acción de inconstitucionalidad a efecto de que pueda defender de mejor manera las posibles violaciones a los derechos humanos por parte de órganos legislativos, es decir, tratándose de este tipo de medios de control constitucional, su legitimación está íntimamente relacionada con el correcto desarrollo de sus atribuciones como órgano constitucional garante de la protección de los derechos humanos.
Por tanto, conforme al Texto Constitucional, la Comisión accionante no es un órgano encargado de vigilar en abstracto la vigencia del orden constitucional y no puede promover una acción de inconstitucionalidad por posibles violaciones constitucionales distintas a las que involucren derechos humanos.
A pesar de la literalidad del Texto Constitucional, el Tribunal Pleno ha discutido en reiteradas ocasiones si la Comisión cuenta con legitimación para promover acciones de inconstitucionalidad contra normas que estima violan los principios de justicia tributaria contenidos en el artículo 31, fracción IV, constitucional. Por ejemplo, al resolver la acción de inconstitucionalidad 18/2018, en sesión de cuatro de diciembre del dos mil dieciocho, puso en duda la legitimación procesal activa de la mencionada Comisión para cuestionar diversos preceptos de leyes de ingresos de algunos Municipios del Estado de Aguascalientes para el ejercicio fiscal del dos mil dieciocho.
En dicha sesión, la mayoría del Pleno concluyó que la entonces promovente sí tenía legitimación procesal activa para controvertir dichas disposiciones vía acción de inconstitucionalidad. Estimo que dicho criterio vinculatorio debe analizarse a la luz del fondo entonces controvertido, pues sólo de esa manera pueden entenderse sus alcances.
Como ya se dijo, en dicha acción la aludida Comisión impugnó ciertos preceptos de leyes de ingresos de diversos Municipios del Estado de Aguascalientes relacionados con el servicio de alumbrado público, alegando, en esencia, que violaban los principios de justicia tributaria y aspectos competenciales, porque la base para calcular dicho tributo partía del consumo de energía eléctrica, lo cual es competencia exclusiva de la Federación.
A través de múltiples criterios, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que son inconstitucionales las normas que prevén derechos por servicio de alumbrado público con base en el consumo de energía eléctrica, precisamente, porque invaden la competencia de la Federación.
Lo expuesto, evidencia que la última discusión que se tuvo en cuanto a la legitimación procesal activa de la CNDH se suscitó en relación con un tema respecto del que existen precedentes aplicables.
En consecuencia, el criterio vigente y, por ende, vinculante en cuanto a la legitimación procesal activa del aludido órgano constitucional autónomo encuentra justificación en el hecho de que sobre la materia de fondo (derechos por servicio de alumbrado público con base en consumo de energía eléctrica) ya existe jurisprudencia aplicable de este Alto Tribunal,(2) de modo que se consideró pertinente reconocer esa legitimación y, por ende, analizar el fondo a fin de resguardar el orden constitucional evidentemente violado por las normas entonces controvertidas.
Tan es así, que al resolver el fondo de dicha acción se declaró la invalidez de las normas ahí impugnadas por violar la esfera competencial de la Federación, precisamente, a partir de criterios existentes al respecto. Esta situación se constituyó año con año en una violación reiterada que, desconociendo la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se repite frecuentemente en disposiciones de carácter anual, por lo que más allá de los principios de justicia fiscal se asiste o acude a una violación sistemática del principio de seguridad y certeza jurídica.
Por tanto, lo que hasta este momento ha reconocido el Tribunal Pleno es la legitimación procesal activa de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos para impugnar vía acción de inconstitucionalidad normas de naturaleza o contenido fiscal respecto de las que existan precedentes o jurisprudencia vinculante y que, bajo el amparo del principio de anualidad de esas normas, no son respetadas por las Legislaturas Locales.
Sin embargo, el caso que origina este voto no es igual a los anteriores. De la lectura de la demanda se advierte que la Comisión impugna, entre otros, el artículo 36, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de Salinas, San Luis Potosí, para el ejercicio fiscal del año 2019, al considerar que viola los principios de justicia tributaria, porque no establece correctamente los elementos de la contribución para el cobro por la expedición del permiso provisional para venta de bebidas alcohólicas de baja graduación.
Respecto del contenido de tal disposición o alguna similar, no existen criterios o jurisprudencias vinculantes a partir de los cuales se resuelva sobre su constitucionalidad, según se advierte de la búsqueda en el sistema de compilación de este Alto Tribunal.
Conforme a lo expuesto, no es posible que la accionante impugne esas normas por considerar que violan los principios de justicia tributaria, pues ello escapa del ámbito de atribuciones constitucionales que le competen y, por ende, carece de legitimación procesal activa para promover acción de inconstitucionalidad en su contra.
Es cierto que los órganos del Poder Judicial de la Federación han reconocido la posibilidad de que los gobernados acudan al juicio de amparo a reclamar normas fiscales por considerar que violan los principios de justicia tributaria reconocidos en el artículo 31, fracción IV, constitucional; sin embargo, tal circunstancia no es razón suficiente para reconocer legitimación procesal activa a la mencionada Comisión para proponer vía acción de inconstitucionalidad temas eminentemente tributarios.
Lo anterior porque, por una parte, se trata de medios de control de constitucionalidad distintos y, por ende, con reglas también diferentes y, por otra, porque la legitimación para promover acciones de inconstitucionalidad está limitada a los sujetos y los supuestos que el propio artículo 105, fracción II, constitucional regula, a diferencia del juicio de amparo en que, de una u otra forma, es más laxa esa regla procesal.
Reconocer la legitimación procesal activa de dicho órgano constitucional autónomo para impugnar normas bajo la sospecha de que violan los principios de justicia tributaria, sería tanto como desconocer los límites que el propio artículo 105, fracción II, constitucional impuso a la legitimación de los promoventes, e incluso, permitir que se transgreda esa restricción con el simple hecho de proponer de manera genérica la violación de derechos humanos.
Por esas razones, considero que la comisión accionante carece de legitimación procesal activa para controvertir vía acción de inconstitucionalidad las normas antes identificadas a la luz de los principios de justicia tributaria, precisamente, porque esa materia escapa de sus atribuciones.
En consecuencia, estimo que se debió sobreseer en la acción respecto del artículo impugnado antes identificado, por falta de legitimación activa de la promovente.
Nota: Las tesis de jurisprudencia 2a./J. 25/2004 y P. 6 citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de 2004, página 317, con número de registro digital: 182038, así como en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Volúmenes 2-6, marzo-julio de 1988, página 17, con número de registro digital: 820237, respectivamente.
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1. Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio que informa la jurisprudencia P./J. 7/2007, del Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, mayo de 2007, página 1513 «con número de registro digital: 172641» de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. QUIÉNES SE ENCUENTRAN LEGITIMADOS PARA PROMOVERLA ATENDIENDO AL ÁMBITO DE LA NORMA IMPUGNADA."
2. Ejemplificativas de ese criterio son las tesis de jurisprudencia P. 6, del Pleno de este Alto Tribunal, de rubro: "ALUMBRADO PÚBLICO, DERECHOS POR SERVICIO DE. LAS LEYES O CÓDIGOS LOCALES QUE ESTABLECEN COMO REFERENCIA PARA SU COBRO LA CANTIDAD QUE SE PAGA POR EL CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA SON INCONSTITUCIONALES PORQUE INVADEN LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN.", y la jurisprudencia 2a./J. 25/2004, de esta Segunda Sala, cuyo rubro es: "ALUMBRADO PÚBLICO. LAS DIVERSAS LEYES DE INGRESOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE GUANAJUATO PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2003, QUE PREVÉN LA TASA APLICABLE A ESA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL, INVADEN LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN."
Este voto se publicó el viernes 20 de agosto de 2021 a las 10:28 horas en el Semanario Judicial de la Federación.