Voto particular num. 275/2019 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 08-09-2023 (AMPARO EN REVISIÓN)

Voto particular que formula la M.A.M.R.F. en el amparo en revisión 275/2019.

La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión celebrada el dieciocho de mayo de dos mil veintidós, resolvió el recurso de revisión promovido por tres personas indígenas mexicanas (pertenecientes a la comunidad Maya Tzeltal) quienes se inconformaron con la decisión del Juez de Distrito de sobreseer en el juicio respecto de distintas normas de la Ley de Migración, vigentes al momento de los hechos.

Aclaración previa

En este caso se impugnó más de media docena de artículos de la Ley de Migración, lo que provocó diversas posiciones diferenciadas y matices entre quienes integramos la Primera Sala, y si bien la suscrita fue ponente en este asunto, una mayoría de tres optó por la inconstitucionalidad de uno de esos preceptos (el 99), en contravención a la propuesta, que era declarar su validez, y ése es el motivo de que, siendo ponente, formule un voto particular.

Antecedentes del caso

El asunto tiene su origen en una revisión migratoria llevada a cabo en septiembre de dos mil quince, por agentes adscritos al Instituto Nacional de Migración, en el Estado de Querétaro. Dichos agentes marcaron el alto a un autobús que iba con destino a la ciudad de Guaymas, Sonora, en el que viajaban distintas personas (entre ellas las quejosas), a quienes les solicitaron que mostraran sus identificaciones. Dos de las personas quejosas presentaron el original de su credencial para votar, mientras que la tercera presentó una copia de su acta de nacimiento, dado que al momento de los hechos era menor de edad (tenía dieciséis años). Sin embargo, los agentes migratorios consideraron que sus documentos eran falsos y que en realidad su nacionalidad era guatemalteca. Por esta razón, las tres personas fueron detenidas, alojadas en una estación migratoria y sujetas al procedimiento administrativo correspondiente.

En virtud de lo anterior, una abogada presentó un juicio de amparo indirecto por comparecencia, a nombre de las tres personas, en el que reclamó su detención, retención e incomunicación ilegal. Posteriormente, la parte quejosa presentó diversas ampliaciones de demanda en las cuales impugnó la constitucionalidad de distintos artículos de la Ley de Migración; de manera destacada, los artículos 16, fracción II, 17, 20, fracción VII, 97, 98, 99, 100, 121 (los cuales contemplan las facultades para llevar a cabo la revisión, detención y alojamiento migratorio, así como solicitar documentación para acreditar la situación migratoria regular).

Seguida la secuela procesal correspondiente, el Juez de Distrito dictó sentencia en la que determinó sobreseer en el juicio de amparo respecto de las normas reclamadas, al considerar que habían cesado los efectos de los actos reclamados, aunado a que no se generaba a las quejosas una afectación jurídicamente relevante con la existencia de las normas dado que las mismas no resultaban estigmatizantes porque no proyectaban un mensaje discriminatorio.

En desacuerdo con dicha determinación, las personas quejosas, por conducto de su autorizada en términos amplios, interpusieron recurso de revisión, el cual fue conocido inicialmente por un Tribunal Colegiado que levantó el sobreseimiento y reservó jurisdicción a la Suprema Corte para analizar los temas de constitucionalidad.

Proyecto inicialmente presentado a la Primera Sala

En el proyecto que sometí a consideración de la Primera Sala propuse declarar únicamente la inconstitucionalidad de la revisión migratoria, prevista en los artículos 97 y 98 de la Ley de Migración vigente al momento de los hechos,(1) dado que vulneran el derecho a la igualdad y no discriminación. Lo anterior, a partir de dos cuestiones medulares: la primera, porque el diseño de revisión migratoria que contienen esos artículos resulta sobreinclusivo, ya que afecta el derecho al libre tránsito de cualquier persona que se encuentre dentro del territorio nacional, sin importar si es mexicana o extranjera; y la segunda, por generar impactos diferenciados en perjuicio de las personas afromexicanas e indígenas pues, dada su amplitud, la norma posibilita que los agentes de migración acudan a perfiles raciales al ejercer esta facultad.

Además, propuse reconocer la constitucionalidad de los artículos 16, fracción II, y 17 de la Ley de Migración,(2) que prevén la facultad de las autoridades migratorias para requerir a las personas que se encuentran en el territorio mexicano de la documentación necesaria para su identificación y para acreditar su situación migratoria regular, al advertir que, contrario a lo indicado por la parte quejosa, dichas normas no vulneran el derecho a la igualdad y no discriminación, en tanto que únicamente versan sobre una facultad que tienen las autoridades para observar el cumplimiento de las condiciones de entrada y salida del país de las personas extranjeras.

También propuse declarar la constitucionalidad de los artículos 20, fracción VII, 100 y 121 de la Ley de Migración,(3) que regulan la presentación y el alojamiento en las estaciones migratorias porque, en principio, son acordes con el régimen constitucional y convencional para la privación legítima de la libertad de las personas migrantes en el territorio nacional; mientras que respecto del artículo 99(4) no me pareció prudente entrar al análisis de su inconstitucionalidad ya que advertí que las personas quejosas no se encontraban en el supuesto de las normas de ser extranjeras y que por esa causa hayan sido retenidas con miras a analizar su "retorno" a otro país o "definir" su situación legal en México, pues eran mexicanas. Entonces me pareció que lo más adecuado era reservar el criterio propio y de la Sala hasta en tanto se presente un caso que verdaderamente cuestione esos preceptos, desde el punto de vista de la persona migrante; es decir, para observar cómo impacta esta norma en sus destinatarios originarios: si tales estaciones migratorias les facilitan o no un retorno ordenado y jurídicamente pulcro a su país, si es más conveniente que existan estas estaciones a fin de evitar que se alarguen y compliquen sus trámites, que se haga más gravosa su defensa y la recuperación de su libertad, en fin, si son o no acordes las normas al régimen constitucional y convencional previsto para la privación legítima de la libertad en territorio nacional. Éste no era el supuesto para analizar esas cuestiones, porque no se trata de personas extranjeras sino de personas mexicanas, que de ninguna manera podrían enfrentar un trámite migratorio (contactar a su embajada o consulado, seguir procesos para su retorno o la regularización de su ingreso a México, etcétera) que amerite una detención en una estación migratoria. Por eso, reitero, no formulé la propuesta de inconstitucionalidad al respecto y opté por reservar criterio hasta que la norma sea cuestionada en sus alcances e impactos verdaderos.

Lo anterior que no sucedía con los artículos cuya inconstitucionalidad propuse (la revisión migratoria) porque, aunque las personas no fueran extranjeras, la amplitud de la norma permite que las autoridades migratorias detengan a cualquiera que, por decirlo así, parezca extranjero. Es cierto que los artículos sobre revisión migratoria (97 y 98)(5) obligan a las autoridades administrativas a que la revisión sea fundada y motivada, pero no desglosa a partir de qué se van a pedir identificaciones a las personas mexicanas que se encuentren en tránsito o que, solicitadas, tilden de falsas las presentadas.

Si bien las normas no son discriminatorias, permiten una amplia discrecionalidad por parte de quienes la aplican, pues "para comprobar la situación migratoria de los extranjeros" puede requerir que las personas mexicanas se identifiquen, y éstas pudieran no traer su identificación a la mano (la Constitución no obliga a ello sino que, al contrario, enaltece el libre tránsito) o, peor, traerla y ser tachada de falsa sin justificación ninguna y a partir de ahí detener y privar de la libertad a mexicanos.

Comprendo la política migratoria, y es necesario que un país mantenga su soberanía y sus fronteras vigiladas, pero las normas fallan en contribuir a ese propósito porque lo hacen de una forma tan amplia que conlleva el potencial de causar afectaciones imprevistas y efectos perversos en su aplicación. Es decir, resulta sobreinclusiva. Y no es una cuestión que "derive de su aplicación" porque no es el acto lo que resulta inconstitucional, sino que es la vaguedad de la norma, la permisión que entraña.

Así, con una votación diferenciada en cuanto a cada uno de los puntos resolutivos, el proyecto que presenté se votó en sus términos, con excepción de lo considerado en torno al artículo 99 de la Ley de Migración, pues al respecto se alcanzó una mayoría de tres votos por su inconstitucionalidad.(6) Este artículo dispone lo siguiente:

"Artículo 99. Es de orden público la presentación de los extranjeros en estaciones migratorias o en lugares habilitados para ello, en tanto se determina su situación migratoria en territorio nacional.

"La presentación de extranjeros es la medida dictada por el Instituto mediante la cual se acuerda el alojamiento temporal de un extranjero que no acredita su situación migratoria para la regularización de su estancia o la asistencia para el retorno."

Razones del disenso

La postura mayoritaria, reflejada finalmente en la ejecutoria, sostiene que el referido artículo 99 es inconstitucional al establecer el alojamiento en las estaciones migratorias como una regla general y no como una excepción, lo cual vulnera el parámetro de regularidad constitucional del derecho a la libertad personal.

Sin embargo, como adelanté, considero que, al declarar la inconstitucionalidad del artículo 99 de la Ley de Migración, la mayoría de la Sala desconoció que dicho precepto forma parte de un sistema normativo que regula la presentación y alojamiento en las estaciones migratorias y que se integra a su vez por lo dispuesto en los artículos 20, fracción VII, 100 y 121,(7) los cuales fueron impugnados por la quejosa y cuya constitucionalidad se reconoce en la ejecutoria.

Lo anterior es relevante dado que al declararse la inconstitucionalidad del artículo 99 y reconocerse la validez de los otros artículos impugnados que regulan la misma figura se podría provocar un desajuste en el ordenamiento, con la consecuente inseguridad jurídica para las personas encargadas de su aplicación, pero sobre todo para las propias personas destinatarias de las normas.

Sin embargo, mi principal inconformidad con la decisión mayoritaria radica en que el análisis de inconstitucionalidad de la norma excede la litis del presente asunto, toda vez que la parte quejosa no se inconformó expresamente con dicha cuestión, pues si bien señaló que se transgredía su derecho a la libertad, lo cierto es que lo hizo depender de que la detención migratoria no deriva de un delito y de que, a su parecer, la misma se sustenta en estereotipos y prejuicios. Estas cuestiones fueron debidamente abordadas en el proyecto que presenté bajo mi ponencia, al precisar que no se trata de una medida de carácter penal, sino administrativa que obliga a las autoridades competentes a la presentación de las personas extranjeras respetando en todo momento sus derechos humanos y que dicha presentación debe realizarse de forma razonable, previsible y proporcional, atendiendo a las circunstancias individualizadas de quienes se encuentren involucradas.

Además, reitero que, de la lectura del citado artículo 99, es posible advertir con claridad que se encuentra dirigido exclusivamente a las personas extranjeras, cosa contraria de los artículos cuya inconstitucionalidad propuse (97 y 98). Es decir, la legislación migratoria no avala ni permite, en ninguna circunstancia, la presentación y alojamiento de personas mexicanas en estaciones migratorias, de ahí que, como lo indiqué con anterioridad, la declaratoria de inconstitucionalidad de dicho precepto excede la litis del caso, y condiciona el criterio de esta Primera Sala frente a algún caso futuro que esta vez sí sea promovido por un extranjero y que requiera la mayor objetividad en el análisis de los planteamientos que en su momento se presenten.

Afirmo lo anterior, pues tal como se desprende de lo dispuesto en la ley impugnada, el Instituto Nacional de Migración tiene como atribución presentar en las estaciones migratorias o en los lugares habilitados para tal fin a las personas extranjeras que lo ameriten conforme a las disposiciones de la propia ley de migración (artículo 20, fracción VII).

En ese sentido, el alojamiento temporal de una persona extranjera, que no acredita su situación migratoria, se acuerda por medio de la presentación, la cual tiene por objeto resolver sobre la regularización de su estancia o la asistencia para el retorno (artículo 99). Esta presentación se realiza en aquellos casos en que una persona extranjera es puesta a disposición del Instituto Nacional de Migración, derivado de diligencias de verificación o revisión migratoria (artículo 100). De esta manera, el Instituto Nacional de Migración cuenta con un plazo máximo de quince días hábiles (el cual se podrá ampliar en ciertos supuestos), contados a partir de su presentación, para resolver lo conducente respecto a la situación migratoria de la persona extranjera (artículo 111).

De lo relatado, es posible advertir con claridad que la legislación migratoria bajo análisis establece que la presentación y alojamiento únicamente puede realizarse respecto de personas extranjeras, pues precisamente busca dos finalidades: 1) la regularización de su estancia, o 2) la asistencia para el retorno.

Por lo tanto, si en el presente caso, las personas quejosas, quienes son indígenas mexicanas, fueron sujetas a un procedimiento migratorio que concluyó precisamente en su presentación y alojamiento en una estación migratoria, resulta claro que ello derivó de un actuar ilegal de las autoridades que realizaron la revisión migratoria, amparado por un par de artículos (97 y 98) que permiten sustentarse en perfiles raciales y derivar de ahí la detención de las quejosas bajo el argumento de que eran personas guatemaltecas.

Las anteriores razones impedían, a mi parecer, que esta Suprema Corte se pronunciara sobre la inconstitucionalidad del artículo 99 de la Ley de Migración bajo el argumento de que establece a la presentación y el alojamiento en las estaciones migratorias como una regla general, pues en todo caso dicho aspecto no está relacionado de manera directa con las quejosas, quienes, reitero, son personas indígenas mexicanas y no extranjeras.

Además, el análisis de constitucionalidad de este artículo 99, a la luz de los argumentos expuestos por la mayoría, excede la materia del recurso en su vertiente tutelar, en tanto que no tendrá ningún impacto benéfico en la esfera jurídica de las personas quejosas, pues de la lectura literal del precepto es posible advertir que la norma está dirigida a personas extranjeras y no a mexicanas.

Por ende, considero que la declaratoria de inconstitucionalidad de las revisiones migratorias que se hace en la ejecutoria (sobre la base de que la amplitud de esa figura permite atender a perfiles raciales), resultaba suficiente para evitar que las quejosas se vean afectadas por una incorrecta aplicación de lo dispuesto en el artículo 99, como ocurrió en el caso. Para poder acordar la presentación y alojamiento de una persona en una estación migratoria, se requiere su detención en el marco de una revisión migratoria, en una visita de verificación (que se efectúa para revisar la veracidad de la información migratoria manifestada por personas extranjeras) o en el control migratorio (que se realiza en las entradas y salidas del país), así que, ante la declaratoria de la inconstitucionalidad de la revisión migratoria, las personas quejosas al ser mexicanas no podrán volver a ser sujetas a un procedimiento administrativo migratorio.

Con este razonamiento queda más evidenciado que la declaración de inconstitucionalidad del artículo 99 excedió la litis, condicionó el criterio de la Primera Sala y trastocó un sistema (estaciones migratorias) en el que estaban las personas chiapanecas solamente como consecuencia (mero acto de aplicación) de un par de normas verdaderamente inconstitucionales: los artículos 97 y 98 de la Ley de Migración, que permitieron que esta ley, dirigida a personas extranjeras, se aplicara a connacionales.

________________

1. "Artículo 97. Además de los lugares destinados al tránsito internacional de personas establecidos, el Instituto podrá llevar a cabo revisiones de carácter migratorio dentro del territorio nacional a efecto de comprobar la situación migratoria de los extranjeros.

"La orden por la que se disponga la revisión migratoria deberá estar fundada y motivada; ser expedida por el Instituto y precisar el responsable de la diligencia y el personal asignado para la realización de la misma; la duración de la revisión y la zona geográfica o el lugar en el que se efectuará."

"Artículo 98. Si con motivo de la revisión migratoria se detecta que algún extranjero no cuenta con documentos que acrediten su situación migratoria regular en el país, se procederá en los términos del artículo 100 de esta Ley."

2. "Artículo 16. Los migrantes deberán cumplir con las siguientes obligaciones: ...

"II. Mostrar la documentación que acredite su identidad o su situación migratoria regular, cuando les sea requerida por las autoridades migratorias; ..."

"Artículo 17. Sólo las autoridades migratorias podrán retener la documentación que acredite la identidad o situación migratoria de los migrantes cuando existan elementos para presumir que son apócrifas, en cuyo caso deberán inmediatamente hacerlo del conocimiento de las autoridades competentes para que éstas resuelvan lo conducente."

3. "Artículo 20. El Instituto tendrá las siguientes atribuciones en materia migratoria: ...

"VII. Presentar en las estaciones migratorias o en los lugares habilitados para tal fin, a los extranjeros que lo ameriten conforme a las disposiciones de esta Ley, respetando en todo momento sus derechos humanos; ..."

"Artículo 100. Cuando un extranjero sea puesto a disposición del Instituto, derivado de diligencias de verificación o revisión migratoria, y se actualice alguno de los supuestos previstos en el artículo 144 de la presente Ley, se emitirá el acuerdo de presentación correspondiente dentro de las veinticuatro horas siguientes a la puesta a disposición."

"Artículo 121. El extranjero que es sujeto a un procedimiento administrativo migratorio de retorno asistido o de deportación, permanecerá presentado en la estación migratoria, observándose lo dispuesto en el artículo 111 de la presente Ley."

4. "Artículo 99. Es de orden público la presentación de los extranjeros en estaciones migratorias o en lugares habilitados para ello, en tanto se determina su situación migratoria en territorio nacional.

"La presentación de extranjeros es la medida dictada por el Instituto mediante la cual se acuerda el alojamiento temporal de un extranjero que no acredita su situación migratoria para la regularización de su estancia o la asistencia para el retorno."

5. Supra nota 1.

6. De la M.N.L.P.H. y de los Ministros A.G.O.M. y J.L.G.A.C..

7. Supra, ver nota 3.

Este voto se publicó el viernes 08 de septiembre de 2023 a las 10:17 horas en el Semanario Judicial de la Federación.