Voto particular num. 210/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 17-03-2023 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)
| Juez | Ministra Ana Margarita Ríos Farjat |
| Fecha de publicación | 17 Marzo 2023 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 23, Marzo de 2023, Tomo I,1189 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula la M.A.M.R.F. en la controversia constitucional 210/2019.
El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión celebrada el ocho de abril de dos mil veintiuno, resolvió la controversia constitucional promovida por el Municipio de O.P.B. del Estado de Q.R., mediante la cual demandó la invalidez del artículo 5, párrafo tercero, en la porción normativa: "Incurrirá en falta administrativa grave con la responsabilidad a que se refiere el párrafo segundo, fracción IV del artículo 160 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.R., el funcionario o autoridad que autorice la extensión de horario para la venta de alcohol sin verificar que el establecimiento cuente con el dictamen de anuencia correspondiente" de la Ley sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas de dicha entidad.(1)
El Pleno, por una mayoría de siete votos, determinó declarar la invalidez de la disposición normativa antes referida.(2) La sentencia se sustenta en que las Legislaturas de los Estados no tienen competencia para ampliar el catálogo de infracciones, en este caso graves, en que pueden incurrir los sujetos de la ley. Ello es así, pues al modificar la naturaleza de la infracción no sólo se contrapone con el artículo 49 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas,(3) sino que trasciende a aspectos intrínsecos de competencia sobre la autoridad que debe resolver: los órganos internos de control (para el caso de conductas no graves), o bien, el órgano fiscalizador correspondiente y la resolución a cargo del tribunal de justicia administrativa competente (en las conductas graves).
Respetuosamente no compartí la invalidez de la disposición impugnada, pues desde mi perspectiva, las Legislaturas Locales sí tienen competencia para ampliar el catálogo de conductas, y esto motiva el presente voto particular, mismo que sustento en las siguientes consideraciones:
El artículo 40 de la Constitución Federal establece que los Estados que integran la República Mexicana son libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior;(4) por su parte, el diverso 124 señala que las facultades que no están expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias.(5)
Por su parte, el artículo 73, fracción XXIX-V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(6) determina que el Congreso de la Unión tiene facultad exclusiva para emitir la ley general que distribuya competencias entre los órdenes de gobierno con el fin de establecer obligaciones, sanciones y procedimientos afines al régimen de responsabilidades administrativas de los servidores públicos y de particulares relacionadas con las mismas.
De lo anterior, se desprende que, por una parte, el Congreso de la Unión tiene facultad exclusiva para expedir la ley general y, por otra, que existe una concurrencia entre la Federación y los Estados en materia de responsabilidades administrativas, siempre y cuando, estos últimos al emitir la legislación correspondiente no se aparten de las bases constitucionales ni de la ley general.
Al respecto, inclusive el dictamen que dio origen a la reforma constitucional en materia anticorrupción de veintisiete de mayo de dos mil quince,(7) por la que se creó la Ley General de Responsabilidades Administrativas de dos mil dieciséis, señala que la pretensión de la reforma era contar con un marco normativo de carácter general que proporcionara al Sistema Nacional Anticorrupción los elementos idóneos para su funcionamiento y sentar las bases de coordinación entre los distintos órdenes de gobierno, a fin de unir esfuerzos hacia el objetivo de prevenir, combatir y sancionar la corrupción.
No obstante, del mencionado dictamen también se desprende que la reforma buscaba dar facultades a las entidades federativas para legislar en la materia, siempre en congruencia con lo que disponga la ley general, pero con plena libertad para establecer conductas susceptibles de ser constitutivas de infracciones administrativas y sus respectivas sanciones, distintas inclusive, de las reconocidas a nivel federal. De manera textual el dictamen estableció lo siguiente:
"Es preciso advertir que esta redacción establece que la ley general distribuirá competencias entre los órdenes de gobierno para establecer las responsabilidades administrativas . Dichas responsabilidades, obligaciones, sanciones, etc., se establecen en actos formal y materialmente legislativos, por lo que no se hace nugatoria la facultad de las entidades federativas de legislar en la materia, sólo que habrán de hacerlo en congruencia con lo que disponga la ley general. De esta forma, corresponderá al Congreso de la Unión establecer claramente las conductas susceptibles de ser constitutivas de infracciones administrativas y sus respectivas sanciones y, en ejercicio de la facultad de distribución de competencias, podrá determinar la subsistencia de las sanciones previstas en los ordenamientos federales, así como los previstos en las disposiciones locales, siempre que no sean contrarias a las previstas en la ley general.
"La redacción que se propone contempla la facultad del Congreso de la Unión, en su carácter de autoridad del orden constitucional, de determinar aspectos subjetivos y adjetivos en materia de responsabilidades de servidores públicos, aplicables a todos los órdenes de gobierno, así como reservar a la Federación y a las entidades federativas la regulación de otras conductas que, atendiendo a la naturaleza y circunstancias específicas de cada uno de ellos, deban ser reguladas por la legislación federal o local; además de distribuir competencias, lo que permitirá una mayor articulación con el sistema, que constituye el eje central de la reforma."
Desde mi perspectiva, el catálogo de conductas reconocido en la ley general únicamente dispone un piso mínimo de hipótesis de hecho no limitativo para efectos del procedimiento administrativo de responsabilidad, lo que faculta a los Congresos Estatales a regular otras que atiendan a su propio entorno y necesidades, siempre que, respetando lo determinado por la mencionada ley general, no reclasifiquen la gravedad o no gravedad de las conductas establecidas por el Congreso de la Unión.
Con base en estas consideraciones es que, respetuosamente, me aparto del criterio expuesto por la mayoría en el Pleno, ya que tratándose del catálogo de conductas para determinar la responsabilidad administrativa de las personas servidoras públicas, los Congresos Locales sí cuentan con atribuciones constitucionales para establecer diversas disposiciones específicas a través de las cuales pretendan atender determinada realidad que en esa materia esté sucediendo en cada entidad, siempre y cuando no reclasifiquen la gravedad o no gravedad de las conductas establecidas por el Congreso de la Unión.
Por ello, no comparto la decisión en cuanto a establecer que las faltas administrativas graves sólo son aquellas que están estrechamente relacionadas con conductas constitutivas de delitos, como si esto se tratara de un principio general. Muestra de ello son, por ejemplo, las faltas administrativas graves de "actuación bajo conflicto de interés" (artículo 58) y "contratación indebida" (artículo 59) establecidas en la Ley General de Responsabilidades Administrativas.(8)
La clasificación de la conducta consistente en ampliar el horario para la venta de bebidas alcohólicas a un establecimiento respecto del cual no se ha verificado que cuente con el dictamen de anuencia, que era calificada como conducta grave por el Legislativo estatal, se apoya en un entorno en el que la realidad social ha orillado a implementar medidas de combate al alcoholismo, la inseguridad y la delincuencia, fenómenos relacionados con el funcionamiento de establecimientos mercantiles que venden bebidas alcohólicas.
No debemos ignorar que, detrás de esta conducta que el Legislativo Local clasificó como grave, existen bienes jurídicos que se pretendieron proteger como la seguridad pública y la salud; y revisar, precisamente, por parte de las personas funcionarias (previo a conceder extensión en el horario para la venta de bebidas alcohólicas), que cada establecimiento cuente con el dictamen de anuencia, es una medida de política pública que se consideró idónea para disminuir los índices de inseguridad y delincuencia.
Por estas razones no compartí la invalidez del artículo 5, párrafo tercero, en la porción normativa descrita de la Ley sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas del Estado de Q.R., pues no concuerdo con la afirmación de que el catálogo de conductas de graves a no graves de la Ley General de Responsabilidades Administrativas no pueda ser ampliado por las entidades federativas.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 9 de diciembre de 2021.
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1. "Artículo 5.
"Es requisito indispensable el dictamen de anuencia para que los Ayuntamientos autoricen la venta de bebidas alcohólicas en horario extraordinario, en los establecimientos contemplados en los giros que contienen las fracciones I y II del artículo 17 de esta ley. Incurrirá en falta administrativa grave con la responsabilidad a que se refiere el párrafo segundo, fracción IV, del artículo 160 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.R., el funcionario o autoridad que autorice la extensión de horario para la venta de alcohol sin verificar que el establecimiento cuente con el dictamen de anuencia correspondiente."
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.R.
"Artículo 160.
"IV. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Dichas sanciones consistirán en amonestación, suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos que, en su caso, haya obtenido el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por los actos u omisiones. La investigación y sanción de dichos actos u omisiones se realizará en apego a las leyes aplicables en materia de responsabilidades administrativas.
"Las faltas administrativas graves serán investigadas y substanciadas por la Auditoría Superior del Estado y los órganos internos de control, según corresponda, y serán resueltas por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado. Las demás faltas y sanciones administrativas serán conocidas y resueltas por los órganos internos de control. "
2. Mayoría de siete votos a favor de la propuesta del proyecto de las Ministras Esquivel Mossa y P.H., y los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S. con consideraciones adicionales, P.R. con reservas y presidente Z.L. de L. por consideraciones distintas; y con voto en contra del M.A.M., de la suscrita, del M.L.P., quien anuncia voto particular, y del M.P.D.. Versión taquigráfica de la sesión plenaria del 8 de abril de 2021, foja 21.
3. "Artículo 49. Incurrirá en falta administrativa no grave el servidor público cuyos actos u omisiones incumplan o transgredan lo contenido en las obligaciones siguientes:
"I. Cumplir con las funciones, atribuciones y comisiones encomendadas, observando en su desempeño disciplina y respeto, tanto a los demás servidores públicos como a los particulares con los que llegare a tratar, en los términos que se establezcan en el código de ética a que se refiere el artículo 16 de esta ley;
"II. Denunciar los actos u omisiones que en ejercicio de sus funciones llegare a advertir, que puedan constituir faltas administrativas, en términos del artículo 93 de la presente ley;
"III. Atender las instrucciones de sus superiores, siempre que éstas sean acordes con las disposiciones relacionadas con el servicio público.
"En caso de recibir instrucción o encomienda contraria a dichas disposiciones, deberá denunciar esta circunstancia en términos del artículo 93 de la presente ley;
"IV. Presentar en tiempo y forma las declaraciones de situación patrimonial y de intereses, en los términos establecidos por esta ley;
".R., integrar, custodiar y cuidar la documentación e información que por razón de su empleo, cargo o comisión, tenga bajo su responsabilidad, e impedir o evitar su uso, divulgación, sustracción, destrucción, ocultamiento o inutilización indebidos;
"VI. Supervisar que los servidores públicos sujetos a su dirección, cumplan con las disposiciones de este artículo;
"VII. Rendir cuentas sobre el ejercicio de las funciones, en términos de las normas aplicables;
"VIII. Colaborar en los procedimientos judiciales y administrativos en los que sea parte;
"IX. C., antes de la celebración de contratos de adquisiciones, arrendamientos o para la enajenación de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza o la contratación de obra pública o servicios relacionados con ésta, que el particular manifieste bajo protesta de decir verdad que no desempeña empleo, cargo o comisión en el servicio público o, en su caso, que a pesar de desempeñarlo, con la formalización del contrato correspondiente no se actualiza un conflicto de interés. Las manifestaciones respectivas deberán constar por escrito y hacerse del conocimiento del órgano interno de control, previo a la celebración del acto en cuestión. En caso de que el contratista sea persona moral, dichas manifestaciones deberán presentarse respecto a los socios o accionistas que ejerzan control sobre la sociedad, y
"X. Sin perjuicio de la obligación anterior, previo a realizar cualquier acto jurídico que involucre el ejercicio de recursos públicos con personas jurídicas, revisar su constitución y, en su caso, sus modificaciones con el fin de verificar que sus socios, integrantes de los consejos de administración o accionistas que ejerzan control no incurran en conflicto de interés."
4. "Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental."
5. "Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias."
6. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad para:
"XXIX-V. Para expedir la ley general que distribuya competencias entre los órdenes de gobierno para establecer las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que éstos incurran y las que correspondan a los particulares vinculados con faltas administrativas graves que al efecto prevea, así como los procedimientos para su aplicación."
7. Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Anticorrupción y Participación Ciudadana; de Gobernación, y de Estudios Legislativos, Segunda, sobre la minuta con proyecto de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción. Aprobado por el Pleno del Senado de la República el 21 de abril de 2015 por 99 votos a favor (pp. 77 a 84).
8. "Artículo 58. Incurre en actuación bajo conflicto de interés el servidor público que intervenga por motivo de su empleo, cargo o comisión en cualquier forma, en la atención, tramitación o resolución de asuntos en los que tenga conflicto de interés o impedimento legal.
"Al tener conocimiento de los asuntos mencionados en el párrafo anterior, el servidor público informará tal situación al jefe inmediato o al órgano que determine las disposiciones aplicables de los entes públicos, solicitando sea excusado de participar en cualquier forma en la atención, tramitación o resolución de los mismos.
"Será obligación del jefe inmediato determinar y comunicarle al servidor público, a más tardar 48 horas antes del plazo establecido para atender el asunto en cuestión, los casos en que no sea posible abstenerse de intervenir en los asuntos, así como establecer instrucciones por escrito para la atención, tramitación o resolución imparcial y objetiva de dichos asuntos."
"Artículo 59. Será responsable de contratación indebida el servidor público que autorice cualquier tipo de contratación, así como la selección, nombramiento o designación, de quien se encuentre impedido por disposición legal o inhabilitado por resolución de autoridad competente para ocupar un empleo, cargo o comisión en el servicio público o inhabilitado para realizar contrataciones con los entes públicos, siempre que en el caso de las inhabilitaciones, al momento de la autorización, éstas se encuentren inscritas en el sistema nacional de servidores públicos y particulares sancionados de la plataforma digital nacional.
"Incurrirá en la responsabilidad dispuesta en el párrafo anterior, el servidor público que intervenga o promueva, por sí o por interpósita persona, en la selección, nombramiento o designación de personas para el servicio público en función de intereses de negocios."
Este voto se publicó el viernes 17 de marzo de 2023 a las 10:20 horas en el Semanario Judicial de la Federación.