Voto particular num. 16/2018 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-01-2023 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)
| Juez | Ministro José Fernando Franco González Salas |
| Fecha de publicación | 01 Enero 2023 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 21, Enero de 2023, Tomo II,1400 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula el M.J.F.F.G.S., en la controversia constitucional 16/2018, resuelta en sesión pública de once de febrero de dos mil veintiuno.
La presente controversia constitucional fue promovida por el Municipio de San Nicolás de los Garza, Estado de Nuevo León en la que demandó la invalidez de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de noviembre de dos mil dieciséis, así como la Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintisiete de noviembre de dos mil diecisiete, legislación esta última considerada por el Municipio demandante como el primer acto de aplicación de la ley general antes mencionada.
En la sentencia se determinó, entre otras cuestiones, que la presentación de la demanda fue oportuna en contra de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, para lo cual se retomó lo determinado en la diversa controversia constitucional 16/2017 en la que, por una mayoría de seis Ministras y Ministros, el Tribunal Pleno(1) estimó que la impugnación de dicha ley resultaba oportuna en esta instancia constitucional, pues la aplicación de esa legislación marco derivó en la expedición de la Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, por parte del Congreso de dicha entidad federativa.
Hago notar que la sentencia decreta el sobreseimiento de oficio respecto a las impugnaciones contra la Ley General de Asentamientos Humanos, debido a que éstas fueron materia de análisis y resolución en la diversa controversia 23/2017,(2) promovida por el mismo Municipio en contra de las mismas autoridades y haciendo valer los mismos conceptos de invalidez.
Sin embargo, tal como lo manifesté en la sesión de ocho de febrero de dos mil veintiuno en la que se resolvió la controversia constitucional 17/2018 (precedente a partir del cual se resuelve el presente asunto), si bien mi voto fue a favor del sobreseimiento de la Ley General de Asentamiento Humanos con el objeto de estandarizar la votación, también lo es que fui enfático en precisar que mi postura es en contra de que se considere a la ley local de asentamientos humanos como un acto de aplicación de la ley general de la materia.
Lo anterior con base en las razones que expondré a continuación.
Primeramente, es importante destacar que el Municipio demandante sostiene que la ley local es un acto de aplicación en su perjuicio de la ley general de la materia, debido a que ello obedeció en términos del párrafo primero de su artículo tercero transitorio.(3)
Considero incorrecto que la Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Nuevo León se le dé el trato de un acto de aplicación de la ley general de la materia, pues no obstante que el artículo tercero transitorio de esta última ley establece el plazo de un año para que las autoridades de los tres órdenes de gobierno emitan o adecuen todas las disposiciones legales y reglamentarias relacionadas con los contenidos de este instrumento, lo cierto es que no debe perderse de vista que la concurrencia en materia de asentamientos humanos deriva de un mandato constitucional.
En efecto, mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación del seis de febrero de mil novecientos setenta y seis, se reformó el párrafo tercero del artículo 27, y se adicionó la fracción XXIX-C del artículo 73 y las fracciones IV y V del artículo 115, todos de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos.
Dichos preceptos constitucionales establecían lo siguiente:
"Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.
"Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización.
(Reformado, D.O.F. 6 de febrero de 1976)
"La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad agrícola en explotación; para la creación de nuevos centros de población agrícola con tierras y aguas que les sean indispensables; para el fomento de la agricultura y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. Los núcleos de población que carezcan de tierras y aguas o no las tengan en cantidad suficiente para las necesidades de su población, tendrán derecho a que se les dote de ellas, tomándolas de las propiedades inmediatas, respetando siempre la pequeña propiedad agrícola en explotación."
(Reformado primer párrafo, D.O.F. 10 de febrero de 1944)
"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
(Adicionada, D.O.F. 6 de febrero de 1976)
"XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución."
"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes:
"…
"IV. Los Estados y Municipios, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesarias para cumplir con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo con la ley federal de la materia.
(Adicionada, D.O.F. 6 de febrero de 1976)
"V. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad geográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia."
La anterior reforma introdujo en nuestro sistema jurídico la concurrencia en materia de asentamientos humanos con la finalidad de cumplir con los objetivos establecidos en el artículo 27 constitucional relacionados con la distribución equitativa de la riqueza pública y cuidad (sic) de su conservación, el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana.
En consecuencia, no es difícil advertir que en el Texto Constitucional obliga al Estado Mexicano a establecer de las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población.
Para lograr la consecución de tales fines constitucionales, la reforma que se ha venido comentando otorgó al Congreso de la Unión la facultad de emitir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos.
Por otra parte, resulta importante destacar el contenido del artículo segundo transitorio de la reforma constitucional referida, en el cual fue establecido lo siguiente.
"Segundo. El Congreso Federal y las Legislaturas Locales, deberán expedir en el plazo de un año, las leyes reglamentarias previstas en las anteriores reformas y adiciones."
De lo anterior se advierte que la reforma constitucional de mil novecientos setenta y cuatro estableció el mandato para que el Congreso Federal y las Legislaturas Locales expidieran sus ordenamientos en materia de asentamientos humanos, con la particularidad de que la facultad de establecer la ley marco que regulara la concurrencia entre los distintos órdenes de gobierno, corresponde al Congreso de la Unión.
En ese sentido, estimo que en el caso concreto no es dable considerar a la Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Nuevo León como un acto de aplicación de la Ley General de Asentamientos Humanos, pues dicho mandato deriva de la propia Constitución General, es decir, es la propia fuerza normativa de la Constitución la que faculta a las Legislaturas Locales la obligación de expedir y ajustar sus legislaciones conforme a la Ley General de Asentamientos Humanos.
Así pues, estimo que la legislación local de asentamientos humanos no debe considerarse como un acto de aplicación de la ley general de la materia, pues cada legislación fue emitida por órdenes de gobierno distintos, cuyo origen nace de la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como ya se ha visto.
Por tanto, si el artículo tercero transitorio de la ley general de la materia establece que las autoridades de los tres órdenes de gobierno deberán crear o adecuar todas las disposiciones legales y reglamentarias relacionadas con los contenidos de la propia ley general, ello obedece al mandato establecido en el artículo 73, fracción XXIX-C, de la Constitución General, que precisamente tuvo su origen en la reforma constitucional de mil novecientos setenta y seis.
Conforme a lo antes expuesto, respetuosamente estimo que el sobreseimiento de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de noviembre de dos mil dieciséis, debió atender a que su presentación fue extemporánea, toda vez que dicho ordenamiento se publicó en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de noviembre de dos mil dieciséis, mientras que el escrito de demanda se presentó en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación hasta el veintidós de enero de dos mil dieciocho, de modo que el plazo legal de treinta días previsto en la ley reglamentaria de la materia transcurrió en exceso.
Finalmente, hago notar que el presente asunto fue resuelto conforme al precedente emitido en la diversa controversia constitucional 11/2018 fallada el ocho de febrero de dos mil veintiuno (que a su vez se resolvió conforme a la controversia constitucional 17/2018, fallada el ocho de febrero de dos mil veintiuno), en tanto que las impugnaciones que en ambos asuntos se hicieron valer en contra de la Ley General y Local de Asentamientos Humanos fueron idénticas.
Por ello, las razones sustentadas en el voto aquí emitido son coincidentes con el que formulé en el precedente de la controversia constitucional 17/2018.
En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9o. del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
Nota: La sentencia relativa a la controversia constitucional 16/2018, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 30 de septiembre de 2022 a las 10:39 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 17, Tomo II, septiembre de 2022, página 073, con número de registro digital: 30953.
El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 28 de octubre de 2022.
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1. En sesiones de veintiséis y veintiocho de enero de dos mil veintiuno, al estudiar el apartado de causas de improcedencia advertidas de oficio, las señoras Ministras P.H. y R.F., así como los señores M.G.O.M., A.M., P.D. y presidente Z.L. de L., consideraron que la Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León constituye un acto de aplicación de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano.
2. Resuelta el ocho de febrero de dos mil veintiuno.
3. "Tercero. En un plazo de un año contado a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, las autoridades de los tres órdenes de gobierno deberán crear o adecuar todas las disposiciones legales y reglamentarias relacionadas con los contenidos de este instrumento.
"En el caso de la Ciudad de México, la Legislatura de la Ciudad de México, las autoridades del gobierno central y de las demarcaciones territoriales correspondientes, deberán efectuar las adecuaciones legislativas y reglamentarias de conformidad con lo dispuesto en el artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y con las disposiciones de la Constitución de la Ciudad de México una vez que entren en vigor."
