Voto particular num. 121/2012 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 08-07-2022 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

Voto particular que formula el Ministro A.G.O.M. en la controversia constitucional 121/2012 sobre límites territoriales entre los Estados de Chiapas y Oaxaca.

Cuando voy hacia el pueblo

el polvo es tan sólo polvo

el agua es tan sólo agua

y el viento es tan sólo viento.

Pero cuando danzo en piso de tierra

y levanto el polvo

entonces el polvo es la carne

de mis antepasados;

y el agua cristalina que corre

es la sangre del mundo;

y el viento

es el espíritu de mi raza.

Eká kusúal

En la sesión del dieciséis de noviembre de dos mil veintiuno, la mayoría de los integrantes de este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación decidieron resolver que la controversia constitucional citada al rubro, promovida por el Estado de Oaxaca en contra del Estado de Chiapas, era procedente, y que en el fondo, resultaba fundado, por lo que se delimitó la franja de límite territorial entre ambos Estados. Disiento de ambas determinaciones por las siguientes razones:

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN.

En mi opinión, la presente controversia constitucional debió sobreseerse por no haber satisfecho los presupuestos procesales exigidos constitucional y legalmente.

Mi posición la formulo alrededor de tres de los tópicos procesales abordados en la ejecutoria aprobada por la mayoría de los integrantes de este Pleno: la delimitación de la litis, la oportunidad de la demanda y las causales de improcedencia.

Delimitación de la litis. Para poder superar los presupuestos procesales de una controversia constitucional, en la ejecutoria se definió la naturaleza de la litis de este juicio sobre límites territoriales, como uno de naturaleza distinta a la controversia tradicional. Así, se concluye que mientras que en una controversia constitucional esta Corte debe resolver un conflicto en concreto, mediante la evaluación de la validez o invalidez de un acto o norma, en un juicio como el presente, la función de esta Corte debe ser emitir una sentencia con efectos declarativos y constitutivos de pertenencia territorial y no anulatorios.

Para la sentencia, lo anterior significa que esta Corte debe resolver en abstracto la diferencia de límites territoriales y, por tanto, se determinó dejar fuera de la litis todos los actos o normas que hayan sido motivación de impugnación, así como el estudio de los conceptos de invalidez formulados por las partes.

No comparto esta afirmación por dos razones. La primera tiene que ver con mi posición de que la controversia constitucional debe caracterizarse como medio de control constitucional concreto, por lo que no considero que quepa agregar una modalidad que sea abstracta, sólo por la razón de que su materia sea la delimitación territorial de dos Estados.

La segunda razón tiene que ver con el paradigma que esta Suprema Corte ha utilizado consistentemente desde 1994 para delimitar sus competencias, a saber, como un genuino Tribunal Constitucional, paradigma con base en lo cual hemos delimitado el ámbito de lo justiciable en oposición a las cuestiones políticas, sobre las cuales no podemos incursionar. Me explico.

El segundo párrafo del artículo 46 constitucional establece que "De no existir el convenio a que se refiere el párrafo anterior, y a instancia de alguna de las partes en conflicto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, sustanciará y resolverá con carácter de inatacable, las controversias sobre límites territoriales que se susciten entre las entidades federativas, en los términos de la fracción I del artículo 105 de esta Constitución."

Como se observa, la norma constitucional establece que esta Suprema Corte conocerá sobre "las controversias" sobre límites territoriales suscitadas entre las entidades federativas. Por tanto, el presupuesto esencial de la competencia de esta Corte es la existencia de un "caso o controversia", tal como lo hemos denominado. Esto es, la exigencia de que las partes deben acudir a impugnar una norma o acto impugnado, respecto del cual se actualicen todos los presupuestos procesales y en contra de los cuales deben formular conceptos de invalidez.

Esta premisa se corrobora, pues el artículo 46 constitucional establece que este tipo de conflictos debe resolverse en la vía de la controversia constitucional. Sin embargo, la ejecutoria sostiene que la remisión al artículo 105, fracción I, de la Constitución sólo debe entenderse para los efectos de utilización de las reglas procesales "en la mayor medida posible", pues –insiste– su naturaleza es distinta.

En mi opinión, contra lo concluido por la mayoría, el Constituyente Permanente tuvo el entendimiento de que esa remisión al artículo 105, fracción I, es total y no parcial. Esta conclusión se obtiene cuando se explora la historia legislativa de este diseño.

Como sabemos, la facultad para resolver estos conflictos ha tenido una historia de traslados de sede institucional, pues de corresponder originalmente a esta Corte, se asignó al Senado y luego otra vez se trasladó a esta Corte. Al Senado le correspondió ser titular de esta facultad de 2005 al 2012. Cuando se le otorgó inicialmente esa facultad al Senado, en el proceso de reforma constitucional se argumentó que se le estaba quitando una facultad jurisdiccional a esta Corte para trasladarla al Senado. Por ello, en el referido decreto de reforma constitucional de 2005 se modificó el artículo 105, fracción I, constitucional para quedar de la siguiente manera: "La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución se susciten entre:"

Si las controversias sobre límites territoriales no hubieran compartido la naturaleza de la controversia constitucional como un medio de control constitucional concentrado, me pregunto, ¿Para qué reformar el artículo 105, fracción I, de la Constitución para excluirlas de su ámbito de aplicación?

Debe recordarse que cuando el Constituyente, nuevamente en el 2021, reformó la Constitución para quitarle la facultad del Senado para resolver sobre los conflictos de límites territoriales y otorgársela a esta Corte también se modificó el artículo 105, fracción I, para indicar que la Corte conocería nuevamente de ellas, excepto de las que se refieran a la materia electoral, es decir, restableció el entendimiento original previo de 2005, de que los conflictos de límites territoriales pueden encuadrarse dentro del ámbito de la controversia constitucional.

Por otra parte, como había anticipado, estoy en contra de la decisión de la mayoría, pues considero que se opone al paradigma que esta Suprema Corte ha utilizado desde la reforma de diciembre de 1994 para representarse como un genuino tribunal constitucional. En efecto, en nuestros precedentes hemos determinado que como Tribunal Constitucional tenemos la facultad de resolver conflictos entre los poderes y los órdenes jurídicos únicamente cuando se proyecten sobre el ámbito de lo justiciable. Es decir, sólo podemos intervenir y pronunciarnos cuando técnicamente se ha configurado una litis constitucional, esto es, cuando existe una norma o acto impugnado que ha superado todos los requisitos procesales, por ejemplo, interés legítimo, oportunidad, etcétera. Estos requisitos no son meras formalidades, sino que son un imperativo del principio de división de poderes, ya que marcan los límites de nuestra actuación judicial, en otras palabras, marcan la frontera de lo justiciable y evitan que la Corte vaya más allá para resolver problemas sociales o políticos.

En mi opinión, al concluirse que las controversias de límites territoriales nos otorgan una competencia de resolución abstracta, que nos permite superar una litis específica, para definir la totalidad de los límites de dos Estados, es claro que con este precedente estamos incursionando a aquel ámbito que no tiene permitido pasar un tribunal constitucional, a saber, el ámbito político.(1)

Ese ámbito político es aquel en el que se entablan diferendos entre los poderes, o entre entidades federativas, debido a un desacuerdo genérico o abstracto. Cuando este diferendo no se individualiza en una norma y acto jurídico y no se traduce técnicamente en una interrogante sobre su validez constitucional, debe entenderse reservado al ámbito de lo no justiciable. En una democracia, los desacuerdos se reservan a los canales políticos. Invocando una máxima de teoría constitucional, los Tribunales Constitucionales deben practicar la "virtud pasiva" de no intervenir en el normal funcionamiento de los canales políticos. Esta conclusión la baso en la premisa previamente desarrollada: la competencia de esta Corte no es para resolver en abstracto todos los diferendos posibles que surjan sobre los límites territoriales, sino únicamente "las controversias" respectivas.

En otras palabras, nuestro carácter contra-mayoritario nos debe llevar a resistir la tentación de resolver un conflicto político en abstracto, por más urgente que éste sea. Nuestra responsabilidad, como en cualquier otro medio de control constitucional concentrado, es auto-restringirnos a resolver una litis constitucional técnicamente configurada conforme a los presupuestos procesales.

Oportunidad. En la ejecutoria, se reconoce que la promoción de la controversia sobre límites territoriales tiene un plazo específico, el cual se encuentra previsto en el artículo 21, fracción III, de la Ley Reglamentaria; el plazo es de 60 días contados a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que los origine. Igualmente, se reconoce que si esta regla se aplicara al caso concreto, el ejercicio de la acción sería extemporáneo: el acto que motivó la controversia es el Decreto 008, emitido por el Congreso de Chiapas, que crea al Municipio de B.D. y que se publicó en el Periódico Oficial de esa entidad el 23 de noviembre de 2011, mientras que la presentación de la demanda se realizó casi un año después, esto es el 29 de noviembre de 2012.

En la sentencia se afirma que debe reconocerse una excepción a esta regla general, ya que de otra manera, el Estado de Oaxaca no podría promover el referido conflicto competencial generado con motivo de ese decreto, por lo que se propone la creación de una regla jurisprudencial ad hoc: para este caso, el plazo de sesenta días debe empezar a correr, no a partir de la publicación del acto impugnado como lo determina la ley, sino a partir de la publicación del Decreto de reforma constitucional del 15 de octubre de 2012.

No comparto esta decisión por dos razones: 1) cuando el órgano reformador de la Constitución nos otorgó la facultad para resolver conflictos de límites territoriales en 2011 rechazó la posibilidad de que los asuntos pendientes de resolución se reenviaran a esta Corte, es decir, rechazó la posibilidad de que esta Corte aplicara sus competencias de manera retroactiva, y 2) porque para justificar la existencia de una regla jurisprudencial ad hoc, primero, se tendría que inaplicar el artículo 21, fracción III, de la ley reglamentaria, lo que sólo sería factible con un control difuso de constitucionalidad. No considero se actualicen las condiciones para justificar la adopción de una regla constitucional ad hoc. En efecto, si esta Corte reconoce la oportunidad de la promoción del presente asunto es porque, o bien, así lo prescribe la Constitución, o porque así lo permite la ley reglamentaria. En mi opinión, en ambos casos la respuesta es negativa.

La facultad del artículo 46 constitucional ha tenido una historia de traslados de sede institucional, pues ha pasado de esta Corte al Senado y viceversa, lo que ha generado un problema común en cada momento: ¿qué suerte deben tener los conflictos entablados todavía pendientes de resolución al momento de publicarse cada reforma constitucional?

El órgano reformador ha dado respuestas distintas a estas preguntas y, en mi opinión, esta Suprema Corte tiene la obligación de aplicarlas. Así, cuando se modificó la Constitución en 2005, para trasladar dicha facultad de esta Corte al Senado, el órgano reformador determinó que los asuntos pendientes de resolución debían remitirse al nuevo órgano competente, razón por la cual se agregó un tercer artículo transitorio al decreto respectivo, el cual estableció "[l]as controversias que a la entrada en vigor de este decreto se encuentren en trámite ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación con motivo de conflictos limítrofes entre entidades federativas, serán remitidas de inmediato, con todos sus antecedentes, a la Cámara de Senadores, a fin de que éste, en términos de sus atribuciones constitucionales, proceda a establecerlos de manera definitiva mediante decreto legislativo."

Sin embargo, el órgano reformador cambió de parecer cuando en 2012 se planteó la misma interrogante, ahora para trasladar esa competencia del Senado a esta Suprema Corte, pues en esta ocasión rechazó la posibilidad de incluir un transitorio similar al del 2005.

De este último proceso de enmienda constitucional destaca que en las iniciativas correspondientes se planteó la posibilidad de que en el Decreto respectivo se introdujera un transitorio que prescribiera la obligación de reencausar la vía para que el Senado enviara a esta Suprema Corte los casos pendientes de resolución. Sin embargo, en las comisiones legislativas se rechazó esta propuesta, por lo que el Decreto finalmente aprobado no contiene ningún artículo transitorio que prevea el reenvió, sino un artículo transitorio único, que se limita a establecer la entrada en vigor de su contenido a partir del día siguiente de su publicación. Inclusive, el Senado publicó un acuerdo en febrero de 2013, en el cual se determinó que todos los asuntos pendientes de resolución debían tenerse como concluidos y archivarse; entre ellos figuró el entablado por los Estados de Oaxaca y Chiapas. Ese acuerdo nunca fue impugnado.

¿Qué racionalidad está detrás de esta última decisión del órgano reformador de la Constitución? En mi opinión, la respuesta es que el Constituyente quiso que los conflictos de límites territoriales se resolvieran en sede jurisdiccional con las categorías procesales aplicables, lo que sólo se podría lograr si se obligara a los Estados a iniciar prospectivamente una nueva etapa, a partir de la cual deben sentirse obligados a traducir sus desacuerdos políticos en genuinas litis constitucionales.

Debe tenerse en cuenta que los conflictos territoriales entre las entidades federativas encierra cuestiones políticas no justiciables ante esta Corte. En otras palabras, se trata de conflictos de una trascendencia social, política y económica que deben diseccionarse, para depurarse y traducirse en cuestiones técnicamente justiciables. Ahora bien, para lograr esta finalidad, es necesario que los conflictos entre las entidades federativas actualicen cada uno de los presupuestos procesales regulados en la ley reglamentara. Como lo señalé en el apartado anterior, el cumplimiento de estos requisitos procesales marca la frontera: el ámbito de lo justiciable.

Por tanto, una vez que esta Corte adquirió la competencia para conocer de estos conflictos competenciales, lo que se sigue, es nuestra obligación de aplicar la ley reglamentaria, la cual establece en su artículo 21, fracción III, un plazo específico que debe computarse igualmente desde un momento concreto. Así, como lo había anticipado, la otra vía para determinar la oportunidad de esta demanda sería la de inaplicar la ley reglamentaria. Cuestión que sólo se conseguiría recurriendo al control difuso.

En mi opinión, tampoco se justifica esta segunda vía. La reglamentación del plazo no colisiona con ningún derecho humano o principio constitucional. Por el contrario, la existencia de ese plazo es coherente con la decisión del Constituyente de no reencausar la vía de los conflictos pendientes de resolución. Con esta línea argumentativa, afirmo que la reconvención promovida por el Estado de Chiapas resultaba inoportuna.

Como premisa normativa debe considerarse que el segundo párrafo del artículo 26 de la ley reglamentaria establece que "[a]l contestar la demanda, la parte demandada podrá, en su caso, reconvenir a la actora, aplicándose al efecto lo dispuesto en esta ley para la demanda y contestación original." Al interpretar el referido dispositivo, esta Suprema Corte ha concluido que ello exige que la reconvención se presente dentro de los plazos previstos en el artículo 21 de la ley reglamentaria. Así, luego de observar los actos y normas impugnados por el Estado de Chiapas, se observa que todas ellas fueron emitidas y publicadas en exceso del plazo legal exigible, ya que todas ellas fueron emitidas varios años antes de la presentación de demanda. En consecuencia, desde mi perspectiva, delimitada la litis correctamente, este Pleno debió concluir que el presente juicio resultaba inoportuno.

No paso inadvertido el hecho de que esta Suprema Corte cuenta con diversos precedentes fallados en los inicios de la reforma constitucional de diciembre de 1995, en los cuales se concluyó que los plazos previstos en el artículo 21 de la ley reglamentaria, debían computarse a partir de la entrada en vigor de esa ley, y no a partir de la emisión de las normas o actos impugnados. Sin embargo, no considero que esos precedentes puedan ser extendidos a este caso por las siguientes razones: 1) el artículo 46 constitucional ha tenido una historia de reformas propia, en la cual el órgano reformador ha dado respuestas específicas a esta cuestión, y 2) los conflictos de límites territoriales tienen una naturaleza litigiosa distinta a los casos ordinarios presentados en las controversias constitucionales, por lo que nuestra política judicial debiera ser auto-restringirnos para no ampliar el ámbito de lo justiciable más allá de lo permitido por el legislador.

Causales de improcedencia. También manifiesto mi disidencia con el apartado reservado a estudiar las causales de improcedencia, el cual se divide en dos distintos. En el primero, la ejecutoria realiza un estudio oficioso de improcedencia y sobresee sobre la totalidad de los actos impugnados por el Estado de Oaxaca en la demanda original.

De la misma manera, la ejecutoria sobresee respecto de la totalidad de los actos y normas impugnados por el Estado de Chiapas en su demanda de reconvención. La razón en que se sustenta esta determinación es la reiteración de que la controversia sobre límite territoriales es una controversia abstracta, que permite a esta Corte definir, con exclusión de cualquier acto o norma impugnada, de principio a fin, la totalidad de la frontera entre dos entidades federativas.

No comparto estas razones por las consideraciones desarrolladas previamente. Sin embargo, coincido con el resultado de sobreseer sobre la totalidad de actos impugnados, pues estimó que el juicio resulta extemporáneo, como ya había precisado.

Ahora, mi principal disidencia se centra en el segundo apartado de la ejecutoria. En ella se desestima el resto de las causales de improcedencia. En mi opinión, este apartado es importante, pues, de aprobarse, sentaría un precedente relevante sobre la posición de esta Corte frente a este tipo de juicios. Por ello, brevemente procedo a pronunciarme sobre estas nuevas razones.

Mi desacuerdo con la ejecutoria surge a pesar de considerarme vencido por las razones de la mayoría y, por tanto, vinculado a adoptar las dos grandes premisas de la sentencia, a saber: 1) una controversia sobre límites territoriales es un medio de control constitucional abstracto que se resuelve con exclusión de cualquier acto o norma impugnada, y 2) debe inaplicarse la ley reglamentaria para excepcionar a las partes de cualquier requisito de oportunidad.

Aun si aceptara estas premisas, mi posición sería contraria a la decisión de la mayoría. Por tanto, en mi opinión, debería calificarse como fundado lo alegado por el Estado de Chiapas, en el sentido de que debe sobreseerse este juicio porque se actualizan las dos causales de improcedencia, consistentes en cosa juzgada y preclusión. La pregunta que este Pleno debió responderse es la siguiente ¿Qué suerte debe correr un litigio cuya materia fue objeto de una resolución anterior, la cual decidió tenerlo por concluido con el valor verdad legal por no haberse impugnado? Desde mi perspectiva, la respuesta de este Pleno debió ser la misma que ha dado a lo largo de los años en cualquier medio de control constitucional: este Pleno está inhabilitado para levantar la cosa juzgada.

Como se narra en los antecedentes de este presente asunto, el Estado de Oaxaca había promovido una controversia constitucional contra el mismo Decreto 008, que creaba el Municipio de B.D., mediante escrito presentado el 19 de enero de 2012, el cual se registró con el número 5/2012. Esta demanda fue desechada por el Ministro instructor; este acuerdo fue impugnado en el recurso de reclamación 7/2012 y confirmado por la Segunda Sala.

Ahora bien, toda vez que la Constitución establecía la obligación de reencausar la procedencia de la vía en estos casos, esta Suprema Corte envió los autos del caso al Senado para que proveyera al respecto. Sin embargo, con motivo de la posterior reforma constitucional de 2012, la cual volvió a asignar a esta Corte la competencia para conocer de estos asuntos, el Senado, ante la falta de un transitorio que ordenara reencausar la procedencia de la vía, emitió un acuerdo, publicado el 5 de febrero de 2013, donde señaló que debían tenerse como asuntos concluidos todos aquellos casos de límites territoriales pendientes de resolución y, en consecuencia, debían archivarse.

El Senado pudo decidir en sentido opuesto. Por ejemplo, pudo haber decretado la improcedencia del asunto y, por tanto, dejado a salvo los derechos de las partes para hacerlos valer ante esta Corte; también pudo declararse incompetente y remitir los autos del asunto a este Tribunal para que resolviera. El Senado, sin embargo, rechazó estas dos opciones emitió una resolución en el fondo: tener el conflicto por concluido. Así, este Pleno debería tomar como dadas dos premisas: 1) la misma materia del asunto que ahora discutimos fue tramitada y resuelta en el fondo por el Senado dándolo por concluido, y 2) las partes no impugnaron esa resolución.

En la determinación de este punto, insisto, debe tomarse en consideración que el Senado no desestimó la materia del conflicto que ahora analizamos por alguna razón procesal. Por el contrario, el Senado dio por concluido el asunto en el fondo. Se desprende que esta decisión la tomó al percatarse que el órgano reformador de la Constitución rechazó expresamente la propuesta de reenviar los asuntos pendientes de resolución a este Tribunal.

Las razones del Senado pueden ser cuestionables y de haberse impugnado su resolución en una diversa controversia constitucional, esta Corte pudo haber declarado su invalidez. Ahora bien, esta resolución no se impugnó. Por lo tanto, el asunto cuenta con los requisitos para entenderse como cosa juzgada, a saber, 1) identidad de partes, consistente en los mismos Estados de Oaxaca y Chiapas; 2) identidad de prestaciones, es decir, la delimitación de su territorio sobre el Municipio de B.D., e 3) identidad de causas, que es justamente la emisión del Decreto 008 emitido por el Estado de Chiapas.

Insisto: Las razones del Senado pueden ser muy cuestionables. Sin embargo, este Tribunal no tiene permitido levantar el valor de cosa juzgada sólo porque le parezca que ese asunto fue resuelto incorrectamente. Nuestro carácter de Tribunal Constitucional nos obliga a respetar los límites del ámbito de lo justiciable, el cual nunca ha abarcado la revisión de las decisiones que ya no son impugnables.

FONDO

Dado que la mayoría adoptó una posición contraria a mis objeciones procesales, aprovecho este voto para expresar las razones por las cuales también disiento de la decisión tomada por el Pleno en el fondo del asunto. No comparto la manera en que la mayoría de los integrantes de este Pleno entendió el parámetro de control constitucional, ni la metodología utilizada para su aplicación. Como lo desarrollaré, la ejecutoria no identifica adecuadamente las normas centrales del parámetro de control constitucional, las cuales, en mi opinión, consisten en los derechos de los pueblos y comunidades indígenas.

Una premisa introductoria y fundamental de esta controversia es el entendimiento de que cuando se redefinen los límites territoriales de dos entidades federativas también se reconfigura la identidad cultural y política de sus ciudadanos y ciudadanas. Cuando esta definición pasa por el territorio habitado por pueblos y comunidades indígenas, este Tribunal debe reconocer que sus integrantes son titulares del derecho constitucional a que el Estado Mexicano respete sus identidades culturales, así como su relación con sus tierras ancestrales, tal como lo consagran el artículo 2o. constitucional y los tratados internacionales.

Coincido con la ejecutoria en que el punto de partida del parámetro de control constitucional es el artículo 45 constitucional, el cual establece que "[l]os Estados de la Federación conservan la extensión y límites que hasta hoy han tenido, siempre que no haya dificultad en cuanto a éstos." Como se observa, el artículo 45 no define un criterio material sobre cómo identificar los límites territoriales entre los Estados, pues simplemente alude a que tendrán los que hasta hoy han tenido, precisando que la condición es que no exista dificultad en ello ¿Qué sucede si existe dificultad en ello? La norma constitucional no otorga una respuesta.

En mi opinión, cuando exista dificultad, como en el presente caso, lo exigible constitucionalmente es integrar el parámetro de control con otras disposiciones aplicables, para formar un parámetro de control integral. Esta decisión es consistente con lo resuelto por este Pleno en la contradicción de tesis 293/2011: el parámetro de control también debe integrarse con los tratados y la jurisprudencia internacionales, cuando ésta se refiera a derechos humanos. No sería aventurado pensar que, en los casos relativos a personas, pueblos y comunidades indígenas, sus usos y costumbres también debieran integrar ese parámetro de control constitucional cuando consagren derechos humanos y de ellos resulte la norma más protectora a la persona. Esto equivaldría a un diálogo verdadero y respetuoso entre sistemas normativos y sería una consecuencia de tomarse en serio el derecho de los pueblos y comunidades indígenas a la autodeterminación y los derechos al autogobierno y la autonomía territorial que derivan de éste.

En la ejecutoria se reconoce que las dos entidades federativas en contienda son de las que tienen mayor población indígena en el país. Incluso, en la sentencia se reconoce que la línea limítrofe propuesta atravesará áreas habitadas por comunidades y pueblos indígenas. Por tanto, debió incluirse necesariamente como parámetro de control constitucional al artículo 2, así como el Convenio 169 de la OIT, ya que éste consagra los derechos sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes; particularmente el derecho de autodeterminación y los más específicos de autogobierno y autonomía territorial, como precisaré más adelante. Estos derechos están también reconocidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y el diverso de Derechos Económicos y Sociales y Culturales (PIDESC), así como la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos indígenas (DNUDPI). También debe integrarse la amplia jurisprudencia internacional que ha interpretado el alcance de esos derechos.

Sin embargo, la propuesta rechaza esta opción de complementación del parámetro de control constitucional, pues se limita a considerar lo dispuesto por el artículo 45 constitucional. Por ello, respetuosamente, considero que la ejecutoria contiene una solución parcial, que de aceptarse sería opuesta a los derechos de los pueblos y comunidades indígenas. Tomando en consideración únicamente el artículo 45 constitucional, en la ejecutoria se contiene un criterio de gran alcance y relevancia para nuestro modelo de democracia constitucional: los límites territoriales entre las entidades federativas se definen por esta Suprema Corte a partir de las decisiones de las autoridades coloniales.

Así, con la ejecutoria, esta Corte definió en abstracto y en toda su extensión la línea divisoria de los Estados de Oaxaca y Chiapas, utilizando los resultados de los estudios periciales, que se centran en interpretar los límites territoriales existentes durante la época colonial, así como en la vida independiente previa a la vigencia de la Constitución de 1917. Es cierto que en la ejecutoria se afirma que estas líneas coloniales son aceptadas por ambas partes. Sin embargo, respetuosamente, en mi opinión, ello es irrelevante, pues al tratarse de una función jurisdiccional, esta Corte estaba obligada a decir el derecho, máxime cuando su decisión impacta en los derechos humanos de las personas.

Me pregunto ¿Esta Corte debería ser indiferente al derecho humano sobre la autodeterminación y autogobierno de los pueblos y comunidades indígenas afectados sólo porque las autoridades de dos entidades federativas coinciden en que su frontera debe definirse con base en lo impuesto por el pasado colonial? Mi respuesta es negativa. Con la decisión tomada en esta ejecutoria, el Pleno avaló se impongan a los pueblos y comunidades indígenas fronteras territoriales que vulnerarían sus derechos humanos.

Debo insistir en lo anunciado al inicio del presente voto: al definir un límite territorial, no sólo se hace una declaración de pertenencia territorial en abstracto, sino que se redefinen las identidades de pertenencia cultural y política de las personas, y, especialmente, de los pueblos y comunidades indígenas. La responsabilidad de este Tribunal Constitucional es velar por el respeto de los derechos humanos de todas las personas involucradas en este conflicto.

En mi opinión, esta Corte debió proceder de manera opuesta a la aprobada por la mayoría. En lugar de preguntarnos sobre la manera de dilucidar por dónde pasan los puntos de referencia territorial acordados por las partes, que, insisto, se remontan al pasado colonial, en mi opinión, debimos proceder a definir dos cuestiones 1) qué derechos humanos de estos pueblos y comunidades indígenas se encuentran involucrados, y 2) qué medidas debe respetar el Estado para garantizar esos derechos y al mismo tiempo otorgar una definición a los límites territoriales de dos entidades federativas.

Para responder brevemente, estimo que los derechos involucrados son a la libre determinación y, en específico, al autogobierno y autonomía territorial, así como a la integridad cultural.

La Constitución General dispone:

"Artículo 2o. La Nación Mexicana es única e indivisible.

"…

"A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:

"…

"V. Conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras en los términos establecidos en esta Constitución."

"Artículo 27.

"VII. …

"La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas."

Por su parte, el Convenio 169 de la OIT (1989) refiere:

"Artículo 13

"1. Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos que ocupan o utilizan de alguna otra manera y en particular los aspectos colectivos de esa relación

"2. La utilización del término «tierras» en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera."

En tanto que, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (2007) señala:

"Artículo 3. Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural."

"Artículo 4 Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho a la libre determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a disponer de medios para financiar sus funciones autónomas."

"Artículo 26

"1. Los pueblos indígenas tienen derecho a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o utilizado o adquirido.

"2. Los pueblos indígenas tienen derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional u otro tipo tradicional de ocupación o utilización, así como aquellos que hayan adquirido de otra forma.

"3. Los Estados asegurarán el reconocimiento y protección jurídicos de esas tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetará debidamente las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas de que se trate."

"Artículo 27 Los Estados establecerán y aplicarán, conjuntamente con los pueblos indígenas pertinentes, un proceso equitativo, independiente, imparcial, abierto y transparente, en el que se reconozcan debidamente las leyes, tradiciones, costumbres y sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas, para reconocer y adjudicar los derechos de los pueblos indígenas en relación con sus tierras, territorios y recursos, comprendidos aquellos que tradicionalmente han poseído u ocupado o utilizado.

"Los pueblos indígenas tendrán derecho a participar en este proceso."

De estos artículos, surge el vínculo inexorable entre libre determinación de los pueblos y sus territorios como espacio donde manifiestan su identidad cultural, su autonomía, condición política; entre otros. El concepto de libre determinación ha sido explorado ampliamente y pueden dársele diversas acepciones y contenido.

Por ejemplo, puede entenderse como el derecho que tienen los pueblos a poseer, controlar, administrar y gestionar un territorio –actual o ancestral– jurídicamente reconocido y respetado dentro del cual un pueblo, sin injerencias de ninguna especie, mantiene, desarrolla, recrea y proyecta todos los aspectos de su cultura particular y específica.(2)

O también como el derecho a ejercer control sobre su vida y participar de la adopción de las decisiones que les pueden afectar.(3) Una definición, partiendo del sujeto jurídico, es el derecho a determinar libremente su condición política, es decir su propia estructura y condición jurídica particular.(4)

Por ejemplo, la Relatora Especial de Naciones Unidas, sobre los derechos de los pueblos indígenas, en su informe de 2019,(5) reiteró el derecho a la libre determinación se entiende como un derecho de los pueblos indígenas a: controlar su pasado, en el sentido de desarrollar un relato propio de su historia; su presente, en lo que se refiere a poder mantener los elementos que les caracterizan como sociedades distintas; el control de su futuro, con la seguridad de que serán capaces de sobrevivir como pueblos conforme a sus condiciones. Sin embargo –refiere– en la mayoría de los casos los propios Estados han definido las posibilidades de disfrutar esos derechos y los pueblos indígenas han tenido que adaptarse a esa imposición de marcos estatales sin un diálogo intercultural.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha señalado los elementos del derecho a la libre determinación, destacando primero que ese derecho se entiende y modifica a partir de las relaciones históricas, condiciones políticas y las transformaciones culturales. Conforme a los instrumentos y jurisprudencia de ese órgano y de la Corte Interamericana, los elementos de la libre determinación son, entre otros: a) autoidentificación o conciencia de su identidad; b) identidad cultural; c) propiedad colectiva, tierras, territorios y recursos naturales; d) derechos políticos y de participación; y e) derecho a decidir su desarrollo económico, social y cultural. Destaca además que el derecho a la libre determinación es la premisa fundamental del derecho a la consulta y al consentimiento libre, previo e informado.(6)

Como se ve, en los citados instrumentos y la jurisprudencia que ha derivado de ellos, el derecho de autogobierno se desarrolla como parte del derecho de autodeterminación, reconocido, en específico, en el artículo 1, apartado 1, del PIDCP, y mismo numeral del PIDESC,(7) así como el diverso 3 de la DNUDPI. Pero, además este último derecho al autogobierno comprende un aspecto fundamental para el caso que nos ocupa: el derecho a la autonomía territorial.

El territorio comprende no sólo las tierras –propiedad y posesión sobre un área determinada del subsuelo–, sino también el espacio más amplio de tierras y recursos naturales que se ejercen más derecho que el de propiedad y que también tienen una significación espiritual. Además, se a adoptado un concepto de territorialidad entendida como el espacio para el ejercicio de la autonomía.

La Relatora Especial de Naciones Unidas, sobre los derechos de los pueblos indígenas consideró que la posibilidad de que los pueblos indígenas disfruten de sus derechos a sus tierras, territorios y recursos naturales, constituye la condición más crucial para que puedan ejercer su autonomía o autogobierno, lo que define sus culturas e identidades como pueblos indígenas. Y afirmó que "las medidas que dan lugar a la fragmentación territorial y a la limitación de la jurisdicción obstaculizan el ejercicio de la autonomía o el autogobierno".(8)

Algunos expertos han señalado que, desde el punto de vista del territorio, la libre determinación tiene una cara objetiva (la territorialidad) y una cara subjetiva (la titularidad) las cuales deben estudiarse a la luz de la Declaración de los Pueblos Indígenas (ONU 2007). La territorialidad es la dimensión espacial de la libre determinación, es la forma en que el pueblo concibe y ejerce su relación con el hábitat que se atribuye como propio y con el que se identifica y tiene una dimensión cultural. Un problema del que se ha dado cuenta es que cuando esos territorios son legalizados a los pueblos indígenas no suelen coincidir con sus verdaderos territorios ni en extensión ni en composición ni en características ni en atributos.(9)

Además, considero que la dimensión de los territorios se tiene desde tiempos inmemoriales. Esto es desde épocas prehispánicas, mucho antes que la época colonial o de vida independiente del país. Esto quiere decir que debe valorarse la propiedad ancestral en el que no se asociaba el concepto tierra con propiedad, sino que tiene múltiples acepciones.

Por ejemplo, durante los conflictos relacionados con la propiedad originaria de los primeros pobladores, Canadá, a partir de los años noventa y hasta 2013, incursionó en una potente reforma legal y en la celebración de nuevos tratados entre los gobiernos federales o provinciales y los distintos pueblos originarios. El propósito de estos tratados, así como de las reformas legales y administrativas subsecuentes, fue asegurar que los primeros pobladores recibieran –tanto como fuera posible debido a la configuración actual de los ciudades– la totalidad de las tierras que habían perdido como producto de la colonización, los pactos coloniales ventajosos, el desplazamiento y la guerra, y que fueron compensados con tierra o indemnizados cuando eso no fuera posible. Al devolverles sus territorios, también se les reconoció total autonomía sobre los territorios recuperados. Los nuevos tratados también sirvieron para lidiar con las controversias de los pueblos originarios entre sí. Es importante señalar que las decisiones al respecto de este entramado de recomposiciones no sólo provinieron de las cortes, sino que se generó un ambiente permanente de consulta y negociación a todos los niveles y con la participación de quienes pudieran resultar afectados. El informe de la CIDH Derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas y tribuales (2021) da cuenta del problema de fragmentación del territorio indígena y tribal. Por ejemplo, cuando la titulación no refleja la concepción propia del territorio. O el Estado otorga títulos de propiedad por comunidades quedando excluidas otras áreas fundamentales para la vida de los pueblos ocasionando una desvinculación a los pueblos indígenas de su territorio tradicional y dificultando el ejercicio de autonomía. Además el derecho territorial de los pueblos indígenas procede de la posesión continuada del territorio y no de su legalización por el procedimiento de titulación ya que ese derecho no está sujeto al previo reconocimiento estatal.(10) En ese informe también se da cuenta de las dificultades de fragmentación del territorio por fronteras estatales ya que con la fundación de los Estados-Nación se marcaron límites nacionales fragmentando territorios de los pueblos originarios sin respetar la territorialidad ancestral indígena que escapa muchas veces de límites territoriales y divisiones estatales. (11)

La Corte Interamericana de Derechos Humanos también ha reconocido que el territorio constituye un elemento integrante de su cosmovisión, religiosidad y, en consecuencia, de su identidad cultural.

Así lo ha expresado textualmente el tribunal interamericano:(12)

"166. La Corte ha tenido en cuenta que los indígenas por el hecho de su propia existencia tienen derecho a vivir libremente en sus territorios; la estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su sistema económico. Para las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción, sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente, inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras. ‘La cultura de los miembros de las comunidades indígenas corresponde a una forma de vida particular de ser, ver y actuar en el mundo, constituido a partir de su estrecha relación con sus tierras tradicionales y recursos naturales, no sólo por ser estos su principal medio de subsistencia, sino además porque constituyen un elemento integrante de su cosmovisión, religiosidad y, por ende, de su identidad cultural’, por lo que la protección y garantía del derecho [al uso y goce de su territorio], es necesaria para garantizar [no sólo] su supervivencia, sino su desarrollo y evolución como Pueblo.

"167. Debido a la conexión intrínseca que los integrantes de los pueblos indígenas y tribales tienen con su territorio, la protección del derecho a la propiedad, uso y goce sobre este es necesaria para garantizar su supervivencia. Esta conexión entre el territorio y los recursos naturales que han usado tradicionalmente los pueblos indígenas y tribales y que son necesarios para su supervivencia física y cultural, así como el desarrollo y la continuidad de su cosmovisión, es preciso protegerla bajo el artículo 21 de la Convención para garantizar que puedan continuar viviendo su modo de vida tradicional y que su identidad cultural, estructura social, sistema económico, costumbres, creencias y tradiciones distintivas serán respetadas, garantizadas y protegidas por los Estados.

"168. La jurisprudencia de esta Corte ha reconocido reiteradamente el derecho de propiedad de los pueblos indígenas sobre sus territorios tradicionales, y el deber de protección que emana del artículo 21 de la Convención Americana a la luz de las normas del Convenio 169 de la OIT205 (sic), la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, así como los derechos reconocidos por los Estado en sus leyes internas o en otros instrumentos y decisiones internacionales, conformando así un corpus iuris que define las obligaciones de los Estados Partes de la Convención Americana, en relación con la protección de los derechos de propiedad indígenas. …"

Reconocidos estos aspectos, sin duda el Pleno de la Suprema Corte debió haber ordenado la realización de una consulta a los pueblos y comunidades indígenas puesto que la medida es susceptible de afectarles.

La propia Corte Interamericana se ha referido a las salvaguardas que el Estado debe cumplir a fin de garantizar el uso y goce de la propiedad colectiva. Ha enfatizado que esas salvaguardas pretenden resguardar la propiedad, así como el derecho de los pueblos indígenas a participar en decisiones que afecten sus derechos; en cuestiones atinentes a sus tierras los pueblos indígenas deben ser consultados de forma adecuada a través de instituciones representativas de los mismos.

Se insiste en que una de las garantías es "asegurar la participación efectiva" de los pueblos o comunidades, "de conformidad con sus costumbres y tradiciones", deber que requiere que el Estado acepte y brinde información, y que implica una comunicación constante entre las partes. Las consultas deben realizarse de buena fe, a través de procedimientos culturalmente adecuados y deben tener como fin llegar a un acuerdo.(13)

Como queda evidenciado, las decisiones de los Estados que impacten o involucren a los derechos de autodeterminación y autogobierno de los pueblos y comunidades indígenas, deben resolverse siempre considerando la importancia superlativa de la identidad cultural como núcleo central de los mismos, y las salvaguardas específicas que de ello se detonan –destacadamente el deber de consulta–, las cuales deben servir siempre para evitar procesos de asimilación y de imposición de barreras o límites –muy específicamente los territoriales–. La asimilación y la imposición de soluciones o límites son, por definición, lo contrario a la autonomía y al autogobierno.

Por eso mismo, se ha convertido en una obligación para las Cortes Constitucionales analizar los asuntos que involucren estos derechos con una perspectiva de pluriculturalidad. Que, anclada en una visión de pluralismo jurídico, reconozca que los derechos de los individuos y, más aún, de las comunidades indígenas, derivan de diversas fuentes, unas estatales, otras propias e internas. No solo se trata de reconocer que las comunidades indígenas tienen sus propios sistemas normativos, sino de entender que existe un plano de coordinación entre ambos ordenes jurídicos.

El enfoque de pluralidad en la resolución de los asuntos que involucren personas y comunidades indígenas es un componente que debe regir en las resoluciones judiciales del Estado, pues no solo es una manera de aplicar la perspectiva de igualdad desde un enfoque diferenciado, sino de hacer efectivo el mandato de no subordinación. Interpretar el derecho de autogobierno como exigencia del mandato de no subordinación permite señalar y hacer visibles las relaciones de poder y las tensiones internas, pero sobre todo externas, que existen como parte de los estereotipos culturales respecto de los pueblos y personas indígenas.

El citado enfoque implica para las Cortes analizar los casos no solo desde la normatividad y perspectiva externa del Estado-Nación, sino desde las propias normativas y concepciones de los pueblos indígenas que parten y tienen diferentes entendimientos sobre la dimensión de los derechos, la participación de sus miembros en el ejercicio de la vida comunitaria y sus límites y relaciones territoriales.

Para eso, es muy importante tener en cuenta el contexto de los pueblos y comunidades indígenas bajo análisis, pues ello permite justamente ubicar en un tiempo, lugar y en un modo particular de entendimiento el problema de derechos y las posibles soluciones. Lo que, por supuesto, hace totalmente incongruente utilizar límites impuestos –o existentes– desde la época colonial a un conflicto o controversia que se ventile hoy ante los tribunales.

Proceder de otra manera, supondría una violación al Convenio 169 de la OIT, el cual reconoce derechos a estas comunidades para defenderse contra los procesos de asimilación e integración cultural de los Estados parte. Reitero: ¿Qué decisión más contraria a este tratado podría tomar este Pleno que la de imponerle a las comunidades y pueblos indígenas los límites territoriales definidos en el pasado colonial?

Por lo que hasta aquí he expresado, no comparto la metodología propuesta y tampoco el abordaje conceptual de la decisión de fondo, y, respetuosamente, no pude compartir las conclusiones alcanzadas en la ejecutoria, por lo cual expreso mi disidencia con los resolutivos de la decisión de este Tribunal Pleno.

________________

1. Por ejemplo, durante los conflictos relacionados con la propiedad originaria de los primeros pobladores, Canadá incursionó en una potente reforma legal y en la celebración de nuevos tratados para asegurar que los primeros pobladores recibieran –tanto como fuera posible debido a la configuración actual de los ciudades– la totalidad de las tierras que habían perdido como producto de la colonización, los pactos ventajosos, el desplazamiento y la guerra, y que fueron compensados con tierra o indemnizados cuando eso no fuera posible. Al devolverles sus territorios, también se les reconoció total autonomía sobre los territorios recuperados. Lo que importa en este punto es señalar que las decisiones no sólo provinieron de las cortes, sino que se generaron leyes y comisiones integradas por representantes de los pueblos originarios para supervisar este proceso.

2. Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos celebrada en Viena. Consultado en Contribuciones a la discusión sobre derechos fundamentales de los pueblos indígenas. S.I., México 1993.

3. Según N.F., en su libro "S. of Justice" una forma pertinaz de discriminación estructural es la falta de representación; es decir, la injusta exclusión de las personas y pueblos de los espacios donde se toman las decisiones que les afectan. Así, el autogobierno no sólo está subordinado a un espacio territorial, sino que se convierte en la posición que debe tomar el estado central en cualquiera interacción con las personas, pueblos y comunidades indígenas. El autogobierno no sólo está atado a la tierra, también tiene una esfera de lo intangible.

4. G.H., P. y Surrallés, A.. Antropología de un derecho. Libre determinación territorial de los pueblos indígenas como derecho humanos. Grupo Internacional de Trabajo Sobre Asuntos de Indígenas (IWGIA), Copenhague 2009.

5. Relatora Victoria Tauli-Corpuz Informe anual a la Asamblea General de Naciones Unidas donde se analiza el derecho de los pueblos indígenas a la autonomía o el autogobierno como ejercicio a su derecho a la libre determinación. 17 de julio de 2019 Español Original: inglés A/74/149.

6. Derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas y tribales. Comisión Interamericana de derechos Humanos, diciembre 2021. https://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/LibreDeterminacionES.pdf

7. "Artículo 1

"1. Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural."

8. Relatora Victoria Tauli-Corpuz Informe anual a la Asamblea General de Naciones Unidas donde se analiza el derecho de los pueblos indígenas a la autonomía o el autogobierno como ejercicio a su derecho a la libre determinación. 17 de julio de 2019 Español Original: inglés A/74/149.

9. G.H., P. y Surrallés, A.. Antropología de un derecho. Libre determinación territorial de los pueblos indígenas como derecho humanos. Grupo Internacional de Trabajo Sobre Asuntos de Indígenas (IWGIA), Copenhague 2009.

10. Derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas y tribales. Comisión Interamericana de derechos Humanos, diciembre 2021, párrafos 133 a 138. https://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/LibreDeterminacionES.pdf

11. Derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas y tribales. Comisión Interamericana de derechos Humanos, diciembre 2021, párr. 143. https://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/LibreDeterminacionES.pdf

12. Corte IDH, Comunidad Garífuna de Punta Piedra y sus miembros vs. Honduras. Sentencia de excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas de 8 de octubre de 2015, párrafo 166. Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_304_esp.pdf

13. Corte IDH Comunidades indígenas miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) Vs. Argentina. Sentencia de fondo, reparaciones y costas de 6 de febrero de 2020, párrafos 173 a 176. Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_400_esp.pdf

Este voto se publicó el viernes 08 de julio de 2022 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.