Voto particular num. 112/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 11-06-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

Voto particular que formula el Ministro J.L.G.A.C. en la controversia constitucional 112/2019.

1. En sesión de tres de marzo de dos mil veinte, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional citada al rubro, promovida por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) en contra del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), demandando la invalidez del auto de veintiocho de enero de dos mil diecinueve emitido por este último, mediante el cual admitió a trámite el recurso de revisión RRA 0630/19.

2. La pregunta constitucional planteada consistía en determinar si la admisión por parte del INAI, de un recurso de revisión sobre una respuesta del INEGI a una solicitud de acceso a la información, invadía las competencias de éste; sin embargo, por mayoría de seis votos, el Pleno determinó sobreseer en la controversia constitucional al considerar actualizadas dos causas de improcedencia.(1)

I.R. de la mayoría

3. El sobreseimiento de la controversia constitucional, igual al decretado en las controversias constitucionales 9/2019 y 242/2019 en la misma sesión, no se obtuvo por una mayoría coincidente en las razones pues, mientras una parte consideró que existía una improcedencia de fuente constitucional, la otra sostuvo que no se había agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, pues el acto combatido no era definitivo.

4. Por un lado, las Ministras Esquivel Mossa y P.H., y los Ministros F.G.S. y Z.L. de L., sostuvieron que se actualizaba una improcedencia de fuente constitucional, consistente en afirmar que el artículo 6o., apartado A, fracción VIII, párrafo séptimo, de la Constitución Federal,(2) al establecer que las resoluciones del INAI son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados –salvo el recurso de revisión en materia de seguridad nacional–, buscaba hacer excepcional la procedencia de los recursos para los sujetos obligados en materia de transparencia y acceso a la información.

5. Por otra parte, los M.A.M. y P.D., sostuvieron que se actualizaba la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia,(3) que prevé la improcedencia cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto. Así, al tratarse de la impugnación de un auto admisorio, consideraron que quien cuenta con legitimación activa debía esperar hasta la conclusión del procedimiento para poder impugnar, en todo caso, la resolución y las cuestiones relativas a su sustanciación.

6. En consecuencia, si bien no se alcanzó una mayoría respecto de ninguna de las dos razones para sobreseer, sí la hubo respecto del sentido de la decisión.

II.R. del disenso

7. No compartí la resolución mayoritaria porque consideré que no se actualizaban las causas de improcedencia aprobadas. En primer lugar, expondré mis razonamientos respecto de la "inatacabilidad por parte de los sujetos obligados de las resoluciones emitidas por el INAI" y después, los relativos a la falta de definitividad.

a) Inatacabilidad por parte de los sujetos obligados de las resoluciones emitidas por el INAI

8. Respecto de la inatacabilidad de las resoluciones emitidas por el INAI, para los sujetos obligados, no coincido con el criterio aprobado, pues, desde mi perspectiva, el artículo 6o., apartado A, fracción VIII, párrafo séptimo,(4) de la Constitución Federal no puede entenderse, ni por su contenido, ni por su teleología, como una excepción sobre la procedencia de las controversias constitucionales previstas en el artículo 105, fracción I, de la misma.

9. Ahora bien, el artículo 6o. constitucional, en la parte señalada, establece que las resoluciones del INAI son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados, con excepción del recurso en materia de seguridad nacional. Esta previsión, fue adicionada con motivo de la reforma constitucional en materia de transparencia de siete de febrero de dos mil catorce.

10. De los trabajos legislativos respectivos, resultan relevantes las siguientes consideraciones:

"3. Incluir el principio de definitividad e inatacabilidad de las resoluciones de los órganos garantes para los sujetos obligados, sin relativismos.

"Como es sabido en algunas entidades federativas se ha constituido un entramado normativo donde se ha pretendido o ha hecho revisables las resoluciones de los órganos garantes de acceso a la información, al sugerir o plantear que éstas pueden ser impugnables por las autoridades o sujetos obligados, y que tal impugnación pueda ser revisable por el Tribunal Superior de Justicia o el Tribunal de lo Contencioso Administrativo o instancia equivalente. Siendo que tal revisión sea hecha por una ‘instancia no especializada’.

"Por lo tanto, para evitar la tentación de incluir disposiciones contrarias a dicho principio en las leyes federales o locales en la materia, resulta oportuno dejar expresamente establecido el principio de definitividad de las resoluciones de los órganos garantes por parte de las autoridades, sin relatividades o tibiezas a este respecto, sino de manera contundente y amplia. Dicha definitividad debe quedar claro es para los poderes, autoridades, entidades, órgano, organismo, personas o sujetos obligados, pues es claro que queda en favor de los particulares para impugnarlos mediante el juicio de amparo ante las autoridades jurisdiccionales competentes, conforme a los términos y formas previstos en la legislación de la materia, o previamente por las vías que al efecto se determinen y procedan.

"Cabe recordar que el Poder Judicial de la Federación, al respecto ha señalado que la ley dispone categóricamente que las resoluciones del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, al resolver los recursos de revisión, serán definitivas para las dependencias y entidades, mientras que los particulares podrán impugnarlas ante el Poder Judicial de la Federación. Así, resulta evidente que la intención del legislador fue excluir al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa del conocimiento de las resoluciones recaídas a los recursos de revisión emitidas por el Instituto, al igual que eliminar la posibilidad de que las dependencias o entidades promuevan algún juicio o recurso ante el Poder Judicial de la Federación. Por lo (sic) los sujetos obligados en términos de la Ley deben dar cumplimiento incondicional a las resoluciones emitidas por el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública al resolver recursos de revisión, sin que sea válida la utilización de recursos jurídicos –como la interposición de un juicio de nulidad– o de facto –como la simple negativa de entregar información– para eludir dicho cumplimiento. ...

"...

"Además, permitir que las resoluciones sean impugnadas por los sujetos obligados violentaría varios principios. Así, por ejemplo el principio de gratuidad, ya que el particular tendría que acudir a los juzgados y contratar un profesionista, al que tendría que pagar, para su defensa; el principio de desigualdad –como génesis del de igualdad– ya que el particular contendría en un proceso litigioso desventajoso frente a los órganos del Estado que cuenta con recursos materiales y humanos, el principio de sencillez y rapidez, ya que se retarda el acceso a la información provocado ello por la autoridad no en defensa del titular del derecho; el principio de especialización, ya que podría conocer una instancia no especializada; y el principio de máxima publicidad, ya que si el organismo garante al resolver está frente a la duda razonable debe privilegiar la apertura de la información, es decir se inclina en favor del gobernado, y no de las autoridades, por lo tanto cuestionar esa duda razonable por los sujetos obligados puede ser contrario a dichos principio (sic). De ahí la necesidad de la expresión del principio de definitividad en la Ley Suprema. ... (sic)"(5) (énfasis añadido)

11. En este sentido, desde mi perspectiva, la intención de añadir esa previsión al artículo 6o. constitucional, radicaba en evitar que los sujetos obligados acudieran ante el entonces Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa a reclamar la nulidad de la resolución emitida por parte del entonces Instituto Federal de Acceso a la Información Pública. Sin que lo anterior obstaculizara de forma alguna el derecho de los particulares a recurrir la misma resolución mediante juicio de amparo en caso de que consideraran que violentaba sus derechos humanos.

12. Así, la intención del legislador al establecer el párrafo séptimo de la fracción VIII del apartado A del artículo 6o. constitucional fue clara: prever la excepcionalidad de la revisión sustantiva de las decisiones que tomara el INAI en los recursos de revisión que resolviera.

13. Por otra parte, el artículo 105, fracción I, inciso l), de la Constitución Federal,(6) establece que, esta Suprema Corte podrá conocer de las controversias constitucionales entre dos órganos constitucionales autónomos respecto de la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, especificando que esto también es aplicable al organismo garante establecido en el artículo 6o. constitucional, es decir, el INAI. Esta última especificación, respecto del INAI, fue añadida también con motivo de la reforma de siete de febrero de dos mil catorce, a efecto de prever, sin ambigüedades y sin dudas, que la controversia constitucional es procedente entre dos órganos constitucionales autónomos, y que dentro de dichos órganos se encuentra el INAI. Además, no se especificó, ni buscó precisarse, que el INAI únicamente pudiera actuar con legitimación activa y no como ente demandado en este tipo de procedimientos.

14. Lo anterior, encuentra sustento en las consideraciones tanto de la Cámara de Diputados,(7) como del Senado de la República, en sus dictámenes respectivos.(8)

15. Considero que ambas disposiciones constitucionales versan sobre materias diferenciadas y vinculan a sujetos diversos. Por tanto, me parece posible extraer dos conclusiones coexistentes.

16. La primera es que, conforme al artículo 6o. constitucional, los sujetos obligados, es decir, cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en los ámbitos federal, local y municipal,(9) no pueden controvertir el fondo de una resolución emitida por el INAI en un recurso de revisión en materia de transparencia, a través de un proceso posterior donde se cuestionen los méritos y la legalidad de la resolución –esencialmente, juicios de nulidad ante tribunales contenciosos administrativos–. Ésta es la regla general que buscó garantizar tanto el cumplimiento de las resoluciones del INAI, como que no se permitiera una cadena impugnativa interminable de las decisiones que hiciera nugatorias las facultades del instituto.(10)

17. La segunda conclusión es que, el artículo 105 constitucional prevé la procedencia de las controversias constitucionales entre dos órganos constitucionales autónomos, cualesquiera que éstos sean, cuando uno de ellos considere que un acto o una disposición general del otro le genera una afectación a su esfera competencial, a fin de evaluar la regularidad constitucional de tal actuación.

18. Ahora bien, estas dos disposiciones no forman parte del mismo sistema, es decir, la inatacabilidad de una resolución emitida por el INAI, por parte de un sujeto obligado, en una materia específica, que es la de transparencia, no puede tener como consecuencia, que se configure una improcedencia para afectos de la controversia constitucional, que no versa sobre la misma, sino sobre un tema diverso y previo: la posible invasión o afectación a la esfera competencial del actor. La controversia atiende, por tanto, a normas diferentes tanto procesales como sustantivas, y busca salvaguardar la esfera competencial del actor. En este sentido, el actor no es un sujeto obligado, para efectos de la controversia constitucional, sino que actúa como ente legitimado constitucionalmente para la defensa de una esfera competencial.

19. Es importante señalar que, para efectos de la controversia –salvo la misma restricción en materia electoral prevista en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal–, resulta irrelevante la materia de fondo que haya tenido el acto o la disposición impugnada, pues lo importante es determinar si esto, de cualquier forma, genera una invasión o afectación a las competencias que constitucionalmente se le asignaron a un órgano diferente al que emitió el acto o disposición impugnada, y que, por tanto, transgredió su esfera de atribuciones.

20. Siendo así, me parece que al evaluar el auto admisorio cuestionado por el INEGI en este caso, el Tribunal Pleno no hubiera analizado la constitucionalidad de lo que el INAI decidió en materia de transparencia y acceso a la información, pues debe recordarse que no se evalúa la determinación en sus méritos como un tribunal de alzada o una siguiente instancia del procedimiento; sino que, lo que hubiera analizado, y para lo que sí tiene competencia, es para determinar si tal decisión, tuvo como efecto que se invadiera una esfera competencial sobre la que el INEGI era el único ente constitucionalmente facultado para decidir. Es decir, se trata de comparar la esfera de atribuciones de dos órganos constitucionalmente autónomos y las facultades que, por un lado, se le otorgaron al INAI conforme al artículo 6o. constitucional (en materia de transparencia y acceso a la información) y, por otro, las que se le otorgaron al INEGI conforme al artículo 26, apartado B, de la misma (en materia de información estadística y geográfica).

21. En consecuencia, la controversia constitucional no debe entenderse como un mecanismo o recurso que se pueda usar para evaluar la resolución del INAI en una tercera instancia; sino que implica un procedimiento jurisdiccional de orden constitucional, autónomo, e independiente de la materia de transparencia, en el que se pretende defender ante esta Suprema Corte, en única instancia, y sin posibilidad de impugnación, pretensiones sobre una cuestión eminentemente competencial.

22. La inatacabilidad de las resoluciones prevista por el artículo 6o. constitucional únicamente implica que no podría ser procedente un recurso adicional para que en otra instancia se revisara la legalidad de la decisión del INAI. Como ha quedado expuesto, la controversia no actúa con tal carácter.

23. Por todo lo anterior, considero que en el caso no se trata de que alguna de las dos disposiciones prevalezca sobre la otra, ya que ambas pueden ser entendidas en su contexto y con sus límites, sin ser contrapuestas.

24. Congruente con tal interpretación, me parece que, si el acto impugnado por el INEGI en la controversia constitucional fue el auto dictado por el INAI –mediante el cual admitió a trámite el recurso de revisión interpuesto ante la respuesta dada por el INEGI a una solicitud de información–, por estimar que atenta contra su autonomía constitucional e invade su competencia en materia de captación, generación y publicación de información, conforme a la reforma de dos mil catorce en materia de transparencia y acceso a la información, claramente nos encontramos ante una posible invasión competencial, independientemente del fondo del recurso de revisión, o la decisión que pudiera tomar el INAI respecto de la solicitud de acceso a la información específica.

25. En conclusión, considero que sostener que la inatacabilidad de las resoluciones emitidas por el INAI, configura una excepción a la procedencia de las controversias constitucionales, equivale a desconocer la naturaleza, las diferencias y los objetivos de cada una de las normas constitucionales relevantes, además de que resulta en una interpretación sistemática contraria a los dos regímenes, el de transparencia y el de controversia constitucional.

b) Falta de definitividad

26. Respecto de la actualización de la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria en la materia,(11) me parece que no resulta necesario, en este tipo de casos, agotar las etapas que permiten arribar al dictado de una resolución final, pues la misma no es un requisito indispensable para acreditar un principio de afectación a la esfera competencial del demandante, susceptible de analizarse en este medio de control constitucional.

27. Es decir, al aducirse una invasión competencial y, por tanto, una violación directa a la Constitución Federal, por la asunción de competencia del INAI, no es necesario esperar al dictado de una resolución final.

28. Al resolver el recurso de reclamación 53/2011-CA,(12) el Tribunal Pleno determinó que la controversia constitucional promovida en contra de resoluciones emitidas por los Tribunales de lo Contencioso Administrativo puede proceder desde el momento de la admisión de la demanda o hasta el dictado de la sentencia definitiva.

29. Bajo esta línea, considero que la controversia sí era procedente en contra del auto impugnado pues, reitero, desde esta etapa se puede considerar que el INAI se asumió como competente para conocer del recurso de revisión interpuesto, cuestión que, por sí misma y sin necesidad de cualquier acto posterior, el INEGI consideró como una invasión competencial a su esfera en materia de información estadística y geográfica.

30. En efecto, el auto admisorio señala expresamente como fundamento de la competencia del INAI, el artículo 6o., apartado A, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 41, fracciones I y II, 142, 143 y 144 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

31. En este sentido, considero que sí es posible analizar la constitucionalidad de la decisión del INAI de asumir competencia sobre el recurso de revisión, sin que se deba esperar a la resolución definitiva del medio, pues a ningún resultado práctico conduciría esperar el dictado de tal decisión, si la sustanciación de ese procedimiento, por sí mismo, genera una invasión competencial a la esfera del actor.

32. De ahí que, desde mi perspectiva, no se actualizaba la causa de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia.

33. Fueron estas las razones que me llevaron a integrar la minoría.

___________________

1. Se aprobó por mayoría de seis votos de las Ministras Esquivel Mossa y P.H., y los Ministros F.G.S., A.M., P.D. y presidente Z.L. de L..

2. "Artículo 6o. ...

"A. ...

"VIII. ... Las resoluciones del organismo garante son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados. El consejero jurídico del Gobierno podrá interponer recurso de revisión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los términos que establezca la ley, sólo en el caso que dichas resoluciones puedan poner en peligro la seguridad nacional conforme a la ley de la materia."

3. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ...

"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."

4. "Artículo 6o. ...

"A. ...

"VIII. ... Las resoluciones del organismo garante son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados. El consejero jurídico del Gobierno podrá interponer recurso de revisión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los términos que establezca la ley, sólo en el caso que dichas resoluciones puedan poner en peligro la seguridad nacional conforme a la ley de la materia."

5. Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 6, 16, 73, 76, 78, 105, 108, 110, 111, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por la senadora L.A.R.H. (PAN), Cámara de Senadores, publicada en el Diario de los Debates de 4 de octubre de 2012.

6. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"l) Dos órganos constitucionales autónomos, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Lo dispuesto en el presente inciso será aplicable al organismo garante que establece el artículo 6o. de esta Constitución."

7. Véanse las páginas 116 y 117 del Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Transparencia y Anticorrupción y de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, con proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 6o., 73, 76, 78, 89, 105, 108, 110, 111, 116 y 122 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de transparencia, Cámara de Diputados, 21 de agosto de 2013, donde se sostuvo:

"Artículo 105 constitucional

"La minuta propone un inciso l) para facultar al organismo garante en materia de transparencia y acceso a la información y el Ejecutivo Federal, para interponer controversias constitucionales sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales o violación a sus principios de actuación. De igual forma se desprende de la propuesta de la minuta que pretende modificar el inciso m), para otorgar la facultad a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para que pueda conocer de controversias que se susciten entre el llamado ‘organismo garante’ por el dictamen a la minuta y el Banco de México.

"Sin embargo, derivado de la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones, se adicionó un inciso l) a la fracción I, del artículo 105 de la Constitución Federal, mediante el cual se faculta a promover controversias constitucionales a ‘Dos órganos constitucionales autónomos, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales’, con lo que se garantiza la inclusión de este tipo de organismos constitucionalmente autónomos como entes legitimados para ejercitar este tipo de mecanismos de control. (sic)" (subrayado añadido, énfasis del original).

8. Véanse las páginas 25 y 26 del dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Anticorrupción y Participación Ciudadana; de Gobernación, y de Estudios Legislativos, primera, con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de transparencia, Cámara de Senadores, 20 de noviembre de 2013, donde se sostuvo:

"Asimismo, en la minuta de la H. Colegisladora se eliminan los incisos l) y m) de la fracción I del artículo 105, que otorgaban al organismo garante en materia de transparencia y acceso a la información la legitimidad para intervenir en controversias constitucionales que se llegaran a suscitar entre ese organismo y el Ejecutivo Federal o el Banco Central sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales o violación a sus principios de actuación. A este respecto, la H. Colegisladora señala en su minuta que, derivado de la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones, se reconoció la facultad de los órganos autónomos constitucionales para promover controversias constitucionales, con lo que, a decir de la H. Colegisladora, se garantiza la inclusión de este tipo de organismos como entes legitimados para ejercitar este tipo de mecanismos de control constitucional.

"Sin perjuicio de las consideraciones de la H. Colegisladora, estas Comisiones Unidas consideran que, para asegurar que el organismo garante en materia de transparencia y acceso a la información cuente con una amplia defensa del ámbito de competencia que la Constitución le otorgaría, así como para proveer a un mejor entorno para el ejercicio de sus atribuciones, se hace necesario que dicho órgano garante tenga a su disposición la facultad explícita de recurrir a este mecanismo de control constitucional en casos de violación a principios de actuación, como es el de legalidad, además de los supuestos de constitucionalidad de actos o disposiciones generales. Por otra parte, estas Comisiones Unidas coinciden en que el Constituyente Permanente está obligado a salvaguardar el equilibrio entre los distintos órganos del Estado, de tal forma que no se vulnere el correcto ejercicio de las funciones que a cada uno de ellos le corresponde en términos de la Constitución y de las leyes que de ella emanen. En tal virtud, en el espíritu de mantener un orden constitucional consistente, estas Comisiones Unidas consideran necesario insertar un párrafo en el inciso l) de la fracción I del artículo 105 para atender la situación antes planteada. (sic)" (énfasis añadido).

9. Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública

"Artículo 23. Son sujetos obligados a transparentar y permitir el acceso a su información y proteger los datos personales que obren en su poder: cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en los ámbitos federal, de las entidades federativas y municipal."

10. Cabe señalar que la inatacabilidad de estas resoluciones solamente quedó establecida para los sujetos obligados; pues, los particulares que hayan sido solicitantes de la información sí tienen disponible el juicio de amparo para controvertir, en el fondo, la decisión tomada por el INAI, por considerarla violatoria de sus derechos humanos. Esto, claramente contrasta y sirve para entender el porqué de la restricción establecida para los sujetos obligados.

11. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ...

"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."

12. Resuelto en sesión de treinta de enero de dos mil doce. Por mayoría de diez votos de la M.S.C. de G.V., y los Ministros A.A., C.D., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., O.M. y presidente S.M.. La Ministra Luna Ramos votó porque sólo procede la controversia constitucional que se interponga contra la sentencia definitiva.

Este voto se publicó el viernes 11 de junio de 2021 a las 10:17 horas en el Semanario Judicial de la Federación.