Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo. |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXV, Febrero de 2007, 1180 |
| Fecha de publicación | 01 Febrero 2007 |
| Fecha | 01 Febrero 2007 |
| Número de resolución | P./J. 103/2006 |
| Número de registro | 20715 |
| Materia | Voto Particular de la Suprema Corte de Justicia de México |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente del M.J. de J.G.P..
El quince de junio de dos mil seis, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de votos, determinó sobreseer en la acción de inconstitucionalidad aludida, esencialmente debido a que el Decreto Número 21212-LVII/05 impugnado, es una norma individualizada, desde el punto de vista material, si se atiende a la falta de publicación de la Ley de Ingresos del Municipio de San Ignacio Cerro Gordo, Estado de Jalisco, para el ejercicio fiscal de dos mil seis, porque entonces el decreto que la abroga no es general, abstracto e impersonal; asimismo, que si bien se siguió un procedimiento legislativo ordinario al expedir el acto parlamentario impugnado, éste no tuvo como finalidad abrogar una ley de carácter general, impersonal y permanente, en virtud de que la aprobación del proyecto de la Ley de Ingresos del Municipio de San Ignacio Cerro Gordo, no reunió la calidad de ley, al no haberse publicado en el Periódico Oficial "El Estado de Jalisco" y, por tanto, su abrogación no cumple con esos atributos, propios de toda ley.
Comparto el sentido de dicha resolución, sin embargo, quiero precisar que, en mi consideración, no sólo el Decreto 21212-LVII/05 impugnado, por el que se "abroga el diverso 21151 mediante el cual se aprobó la Ley de Ingresos del Municipio de San Ignacio Cerro Gordo, Jalisco, para el ejercicio fiscal de 2006", debe ser considerado materialmente como un acto para efectos de la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, sino en si todo decreto por el que se abroga una ley, es decir, no se debe constreñir el criterio plasmado únicamente al decreto que ahora se impugna, bajo la consideración de que la "norma" que abrogó no podía ser considerada como ley en sentido estricto al no haber sido publicada.
Lo anterior debido a que un decreto abrogatorio de una norma no puede ser considerada como una ley para efectos de que proceda una acción como la de la especie, ya que debe recordarse que este medio de control constitucional fue instaurado como una vía eminentemente objetiva y abstracta, en interés de la Constitución, por tanto, debe existir una ley cuyo contenido pueda ser analizado frente a las disposiciones de la Constitución Federal, por lo que al tratarse de un decreto abrogatorio no existe un texto respecto del cual pueda realizarse tal análisis de fondo; por tanto, se trata de un acto, ya que no posee los requisitos de permanencia, generalidad y abstracción que caracterizan a las normas de carácter general.
En efecto, debe destacarse que tal como lo ha determinado el Pleno de este Alto Tribunal en jurisprudencia, del análisis y la interpretación de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal y lo que prevé la ley reglamentaria de la materia, se desprende que:
a) Las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución General de la República, entonces son procedentes sólo contra normas de carácter general.
b) Las acciones de inconstitucionalidad proceden sólo contra normas de carácter general, pero no contra cualquier norma general, sino únicamente contra aquellas que tengan el carácter de leyes o tratados internacionales.
Por tanto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 59 y 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria, en relación con la fracción II del artículo 105 constitucional, las acciones de inconstitucionalidad son improcedentes en contra de actos, normas o disposiciones que no sean normas de carácter general.
Ahora bien, para establecer la procedencia de la acción de inconstitucionalidad en contra de un tratado, una ley o un decreto, no basta con atender a la designación que se le haya dado al momento de su creación ni, como se señala en la resolución, al procedimiento que haya seguido por el órgano legislativo para aprobar el decreto abrogatorio sino a su contenido material, pues sólo atendiendo a éste se podrá determinar si se trata o no de una norma de carácter general.
Al respecto, el Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 4/98, en lo que interesa, determinó:
"Acto legislativo es aquel mediante el cual se crean normas generales, abstractas e impersonales. La ley refiere un número indeterminado e indeterminable de casos y va dirigida a una pluralidad de personas indeterminadas e indeterminables.
"Para el tratadista A.S.R. el concepto de ley se reduce a un acto jurídico creador de situaciones jurídicas generales, abstractas e impersonales. Es el acto regla como lo denomina León Duguit (A.S.R.. Derecho Administrativo. Editorial P.. México 1992. Página 129).
"El acto administrativo, en cambio, crea situaciones jurídicas particulares y concretas, no posee los elementos de generalidad, abstracción e impersonalidad de que goza la ley.
"El mismo tratadista A.S.R. define al acto administrativo como: ‘Una declaración de voluntad, de conocimiento y de juicio, unilateral, concreta y ejecutora, que constituye una decisión ejecutoria que emana de un sujeto: la administración pública, en el ejercicio de una potestad que crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una situación jurídica subjetiva y su finalidad es la satisfacción del interés general.’ (S.R.A.. Derecho Administrativo. Editorial P.. México 1992. Página 146).
"Por otra parte, la diferencia sustancial entre una ley y un decreto, comúnmente aceptada por la doctrina, en cuanto a su aspecto material, es que mientras que la ley regula situaciones generales, abstractas e impersonales, el decreto regula situaciones particulares, concretas e individuales.
"En el derecho positivo mexicano vigente, además de que no se define qué es la ley y qué el decreto, es frecuente encontrar que los términos se usan indistintamente.
"Sin embargo, en la historia del derecho mexicano, concretamente en el artículo 36 de la Tercera Ley de la Constitución Centralista de 1836, encontramos una definición tanto de ley como de decreto, respecto de la cual sigue siendo válido lo aseverado por don E.R., en el sentido de que es la mejor definición que al respecto pueda encontrarse en nuestras leyes positivas. Dice el citado precepto:
"‘Toda resolución del Congreso General tendrá el carácter de ley o decreto. El primer nombre corresponde a las que versen sobre materias de interés común, dentro de la órbita de atribuciones del Poder Legislativo. El segundo corresponde a las que dentro de la misma órbita, sean sólo relativas a determinados tiempos, lugares, corporaciones, establecimientos o personas.’
"En conclusión, mientras que la ley es una disposición de carácter general, abstracto e impersonal, el decreto es un acto particular, concreto e individual.
"Para efectos del caso que nos ocupa, es pertinente poner especial énfasis en la generalidad, como característica esencial de la ley, y en la particularidad, como característica esencial del decreto.
"El maestro G.F. explica el concepto de generalidad de la siguiente manera:
"‘La generalidad de la ley debe estimarse como la esencia misma de la función legislativa, al grado de que, como una garantía contra la arbitrariedad de los gobernantes, que es precisamente el fundamento racional e histórico del principio de la generalidad, la Constitución, en su art. 13, ha consignado como un derecho del hombre el de que «nadie puede ser juzgado por leyes privativas», es decir, por leyes que no sean generales.’
"Por generalidad debe entenderse que el acto jurídico no desaparezca después de su aplicación, de ahí que, además, deba aplicarse cuantas veces se dé el supuesto previsto, sin distinción de persona.
"Por particularidad, en cambio, se entiende que el acto jurídico está dirigido a una situación concreta, por lo que, una vez aplicado, se extingue."
Tomando en consideración lo anterior, se llega a la conclusión de que un decreto abrogatorio no es una norma de carácter general, debido a que no reúne las características de abstracción y generalidad que son propias de una norma, pues no está dirigida a un número indeterminado de casos y no sigue rigiendo después de ser aplicada, ya que únicamente se aplica para el caso de la ley que abroga y sólo en ese aspecto regirá; por lo que considero que dicho decreto es un acto materialmente.
En efecto, como lo ha establecido el Tribunal Pleno, para que una norma sea considerada como ley en estricto sentido es necesario que satisfaga los requisitos de permanencia y generalidad o abstracción; por tanto, un decreto abrogatorio es un acto, pues no es el hecho de que para la aprobación de un decreto haya existido una iniciativa y haya seguido un procedimiento legislativo y culminado con la publicación realizada por el Ejecutivo Federal, lo que le va a dar el carácter de ley para efectos de la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, sino que la norma a estudio sea aplicada y aplicable a un número indeterminado e indeterminable de casos o entes que se ubiquen en los supuestos que prevé y que su aplicación perdure aun después de haber sido aplicada en un primer supuesto.
En consecuencia, un decreto como el que ahora se impugna, es un acto desde el punto de vista material, porque se limita a dejar sin efectos una norma, con cuya declaración se agota, esto es, tiene un destinatario perfectamente determinado.
Se invocan las tesis siguientes de manera ejemplificativa:
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo: IX, abril de 1999
"Tesis: P./J. 24/99
"Página: 251
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE PARA RECLAMAR EL DECRETO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL DISTRITO FEDERAL PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1998, POR NO TENER EL CARÁCTER DE NORMA GENERAL.-Por ‘Ley del Presupuesto’ se entiende el conjunto de disposiciones legales que regulan la obtención, administración y aplicación de los ingresos del Estado, otorgando competencias y estableciendo derechos y obligaciones para la administración pública y para los particulares. Por ‘Presupuesto de Egresos’ se entiende el decreto que contempla y autoriza las erogaciones necesarias para la realización de las actividades, obras y servicios públicos durante un periodo determinado. El ‘Decreto del Presupuesto de Egresos’ constituye un acto de aplicación de la ‘Ley del Presupuesto’, en cuanto autoriza al Poder Ejecutivo a efectuar la inversión de los fondos públicos; empero, no es el decreto el que otorga competencias o establece derechos y obligaciones, pues éstos ya están previstos en la ley que se aplica. En el ámbito del Distrito Federal, la distinción entre ‘Ley del Presupuesto’ y ‘Presupuesto de Egresos’ está expresamente contemplada tanto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. De esta manera, a diferencia de lo que sucede con la Ley de Ingresos, la Constitución, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y la Ley Orgánica de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, no otorgan el carácter de ley al Presupuesto de Egresos; en cambio, la ‘Ley del Presupuesto del Distrito Federal’, esto es, las disposiciones conducentes del Código Financiero del Distrito Federal, le dan expresamente el carácter de decreto. Es relevante señalar que el multicitado decreto contiene algunas disposiciones que pudieran estimarse como normas de carácter general, porque aparentemente otorgan competencias; sin embargo, en realidad únicamente se limitan a reiterar, y en ocasiones de manera expresa, las que ya están otorgadas en las leyes respectivas. Por otra parte, el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, en cuanto a su aspecto material, tiene el carácter de un acto administrativo y no de una ley; es decir, no participa de la generalidad, como característica esencial de ésta. Por lo tanto, la acción de inconstitucionalidad que se promueva en su contra resulta improcedente."
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo: XX, octubre de 2004
"Tesis: P./J. 102/2004
"Página: 1766
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL DECRETO POR EL QUE UNA LEGISLATURA ESTATAL CREA UN MUNICIPIO ES UN ACTO CONDICIÓN POR LO QUE EL PLAZO PARA IMPUGNARLO SE RIGE POR LAS REGLAS RELATIVAS A LOS ACTOS EN SENTIDO ESTRICTO.-El acto de creación de un Municipio dentro de un Estado, similar al en que la Federación forma un nuevo Estado dentro de los límites de los existentes a que se refiere la fracción III del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tiene las características de un acto condición, porque desde antes de la emisión del decreto existe un régimen jurídico que le es aplicable, integrado con las disposiciones relativas de la Constitución Federal -fundamentalmente su artículo 115 que sienta las bases del Municipio Libre-, con los preceptos relativos de la Constitución Política Local y con la ley orgánica municipal respectiva, marco jurídico que se apodera del nuevo Municipio desde que nace, rigiendo su organización interna, la competencia de sus órganos, sus relaciones con los gobernados, así como con los demás Municipios, con el gobierno del Estado y con la Federación. Ahora bien, toda vez que la creación de un Municipio constituye un acto administrativo desde el punto de vista material, porque se limita a verificar el cumplimiento de los requisitos fácticos, financieros, jurídicos y políticos exigidos para aquélla, con cuya declaración se agota, esto es, se trata de un acto en sentido estricto o norma jurídica individualizada, porque tiene un destinatario perfectamente determinado, que es la nueva entidad política que se integra a la geografía estatal, se aplica a un caso concreto y se refiere a una situación particular, el plazo para impugnar su validez se rige por el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme al cual, tratándose de actos, el plazo para la interposición de la demanda es de treinta días contados a partir del siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame, al en que se hubiera tenido conocimiento de ellos o de su ejecución, o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."
Es por las anteriores razones, que considero que en general un decreto abrogatorio, como el que ahora se impugna, es materialmente un acto y me pronuncio porque las acciones de inconstitucionalidad no proceden contra actos de esta naturaleza.
