Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministros José Ramón Cossío Díaz y Juan N. Silva Meza. |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXII, Septiembre de 2005, 886 |
| Fecha de publicación | 01 Septiembre 2005 |
| Fecha | 01 Septiembre 2005 |
| Número de resolución | P./J. 107/2005 |
| Número de registro | 20452 |
| Materia | Voto Particular de la Suprema Corte de Justicia de México |
| Emisor | Pleno |
Voto minoritario de los Ministros J.R.C.D. y J.N.S.M..
El presente voto se ocupará de la naturaleza de las instrucciones contenidas en los oficios girados por la Auditoría Superior de la Federación -reclamados en la controversia-, a fin de determinar si éstos invaden competencias pertenecientes al Poder Ejecutivo Federal.
El criterio sostenido por la mayoría -según el cual se trata de órdenes que conllevan una invasión competencial-, no se comparte por las siguientes razones:
En primer término, hay que distinguir -acorde con lo planteado en el fallo-, a las instrucciones -como un género-, de las tres especies normativas que lo integran, esto es, recomendaciones, observaciones y órdenes. Dicho de otro modo, estas últimas son especies del género "instrucciones".
Es claro que las recomendaciones y las observaciones difícilmente pueden invadir una esfera de competencias, en tanto no dan lugar a un acto coactivo, ni a la sustitución de una autoridad sobre otra. En cambio, las órdenes sí podrían dar lugar a una invasión específica de esferas, en la medida en que conllevan la amenaza de un acto coactivo respecto de una autoridad, o la sustitución de una autoridad por otra en caso de ser contravenidas, de tal suerte que el órgano coaccionado no cuenta con libre disposición respecto de sus competencias.
Por lo anterior, nos parece que la diferencia entre unas y otras es la amenaza de un acto coactivo, en tanto se constriñe el libre ejercicio de las atribuciones y, por ende, la forma de llevar a cabo las mismas.
La mayoría considera que las instrucciones tienen obligatoriedad porque contienen un supuesto que, de actualizarse, trae como consecuencia un acto coactivo. Esto es, que se invade la esfera de atribuciones de un órgano del Estado debido a que otro lo coacciona, de alguna manera, al ejercicio de estas atribuciones bajo la amenaza de una sanción.
Ello no se comparte, al estimar que las instrucciones contenidas en los oficios no tienen la naturaleza jurídica de órdenes, ya que su incumplimiento no es la condición directa e inmediata de la aplicación de una sanción.
Se llega a la conclusión expuesta, por las siguientes razones:
A) Por un lado, se cree que no se está frente a una orden coactiva, pues el incumplimiento de las instrucciones no es la condición de una sanción en las condiciones apuntadas.
La naturaleza de un mandato no encuentra su génesis en la voluntad de quien lo emite, ni en el lenguaje utilizado. Dicho de otro modo, el contenido obligatorio no está dado por la intención del que emite la instrucción, ni las locuciones imperativas que utilice para hacerlo, sino en la existencia de una norma jurídica previa que lo faculte para ello.
A nuestra manera de ver, la razón para la sanción no la constituye el incumplimiento de las instrucciones, sino la existencia de una causa de responsabilidad específica, prevista en las dos fracciones primeras del artículo 46 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación (1).
De la lectura de este artículo, se distinguen dos supuestos que darían lugar a la imputación de responsabilidad. Por un lado, los actos u omisiones realizados por servidores públicos y particulares, que causen daños o perjuicios al erario y, por otro, la omisión consistente en no rendir información acerca de los pliegos de observaciones.
Así pues, es claro que son los preceptos mencionados, no los oficios, los que prevén la condición para imponer la sanción, lo que se debe a la existencia de responsabilidad administrativa a cargo del servidor público, resultado del quebranto provocado en las finanzas públicas o la falta de información.
Por lo anterior, es el pliego de observaciones emitido con posterioridad por la Auditoría Superior de la Federación, el que sirve como base para el fincamiento de responsabilidad, acorde al artículo 51 (2) del ordenamiento en cuestión.
En las condiciones apuntadas, además de la ausencia de una norma coactiva, tampoco existe una relación de suprasubordinación entre los órganos involucrados, que pudiera conllevar algún contenido obligacional. Por el contrario, éstos actúan en relaciones de coordinación, en virtud de lo cual no existe norma alguna que faculte a la Auditoría Superior de la Federación a emitir órdenes para ser obedecidas por el Poder Ejecutivo.
En virtud de lo expuesto, no puede decirse que las instrucciones contenidas en los oficios tengan el carácter de órdenes.
B) Por otro lado, no se observa una condición de sustitución orgánica que dé lugar a una invasión de esferas.
Para que se actualizara el supuesto -lo cual traería como consecuencia una invasión competencial-, tendría que darse el caso de que un órgano del Estado gozara de la posibilidad de crear o modificar -válida y directamente-, una norma o situación jurídica que, en principio, pudiera corresponder a otro.
En razón del análisis de los oficios efectuados, se sostiene que no existe creación ni modificación de normas o situaciones jurídicas, en virtud de lo cual no se da esta segunda condición de invasión de esferas.
En este tenor, no puede válidamente sostenerse que las instrucciones contenidas en los oficios tengan la naturaleza jurídica de órdenes que invaden las competencias del Poder Ejecutivo, en razón de que no son la condición directa para la imposición de una sanción, ni conllevan una sustitución orgánica.
Por lo anterior, se disiente del criterio mayoritario. A nuestro juicio, lo procedente era concluir que se trataban de meras recomendaciones, y así entrar a la cuestión de fondo, a fin de dilucidar si la Auditoría Superior de la Federación tenía facultades para revisar la cuenta pública de años anteriores, a la luz del principio de anualidad.
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1. Este artículo establece:
"Artículo 46. Para los efectos de esta ley incurren en responsabilidad:
I. Los servidores públicos y los particulares, personas físicas o morales, por actos y omisiones que causen daño o perjuicio estimable en dinero al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales;
II. Los servidores públicos de los Poderes de la Unión y entes públicos federales que no rindan o dejen de rendir sus informes acerca de la solventación de los pliegos de observaciones formulados y remitidos por la Auditoría Superior de la Federación, y
III. Los servidores públicos de la Auditoría Superior de la Federación, cuando al revisar la cuenta pública no formulen las observaciones sobre la situaciones irregulares que detecten."
2. El numeral prescribe:
"Artículo 51. La Auditoría Superior de la Federación, con base en las disposiciones de esta ley, formulará a los Poderes de la Unión y entes públicos federales los pliegos de observaciones derivados de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores, la cual deberá contabilizarse de inmediato."
