Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular que formula el Ministro M.A.G. en contra de la resolución mayoritaria del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las controversias constitucionales 48/2001 y 82/2001, promovidas por los Ayuntamientos de Santiago Amoltepec y S.P.Q., Tlacolula, del Estado de Oaxaca, respectivamente.

Ante todo, debo manifestar que la resolución contra la que me pronuncio se circunscribe al estudio de una cuestión de improcedencia, lo que deriva, al considerarla fundada, en la determinación de que la controversia constitucional resulta improcedente, lo que técnicamente impide entrar al examen de otras cuestiones, a saber diversos temas, también de improcedencia y, naturalmente, los distintos argumentos con los que se pretende demostrar la inconstitucionalidad del procedimiento de las reformas publicadas como constitucionales. Dentro de esta lógica es comprensible que no exista ninguna referencia al contenido material de esas disposiciones. Conforme a la propia técnica, dado el sentido de la sentencia, resulta irrelevante lo que se haya dispuesto en las reformas; simplemente existe un obstáculo procesal para referirse a ello.

No comparto el enfoque descrito en virtud de que se está en presencia de un asunto, similar a cientos más, en los que se advierte que más allá de la problemática jurídica subyacen temas de trascendencia nacional que no pueden ser ignorados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y que se refieren, en esencia, al marginalismo en el que se encuentran los indígenas desde la época colonial, a raíz de la conquista española. Ante la ausencia, al menos de una breve referencia a ello en la sentencia mayoritaria, considero necesario, por la especial naturaleza de lo que en el fondo originan las controversias de que se trata, expresar algunas reflexiones que implican el reconocimiento de que más allá de la decisión adoptada, el planteamiento de la controversia constitucional obedece de manera fundamental a la legítima aspiración de la población indígena y de quienes se han solidarizado con ella, de lograr el desarrollo integral y propio del siglo XXI al que por naturaleza tienen derecho y que hasta el momento, en forma general, les ha resultado inalcanzable, al quedar comprendidos dentro de los sectores de pobreza de la sociedad que dramáticamente se encuentran marginados de los bienes y servicios a los que hoy tienen acceso normal otros sectores minoritarios y privilegiados.

Es un hecho notorio que los adelantos científicos y técnicos han producido nuevas formas para satisfacer de modo más agradable las necesidades humanas, lo que normalmente se reconoce como expresión de una vida con mayor calidad humana. Sin embargo, también es patente que en ese refinamiento se ha caído en una sofisticación de bienes y servicios que han producido necesidades artificiales con el gran desequilibrio socioeconómico que encauza a su satisfacción grandes recursos y esfuerzos en detrimento de los que se requieren para las necesidades fundamentales de sectores mayoritarios de la población mundial y, en especial, de la que radica en México y que se concentra en importante proporción en los grupos indígenas. La idea de progreso se ha identificado con el confort y el lujo refinado, desconociendo que de acuerdo con la igualdad y dignidad de los seres humanos, fuente de sus derechos fundamentales, que nuestra Constitución reconoce, el genuino progreso sólo puede radicar en el bien de cada hombre, considerado en su naturaleza íntegra y, lógicamente, en su generalización a todos los miembros de la sociedad. Un sistema estructural que impide conseguirlo tiene que propiciar diversos tipos de protestas de variada naturaleza. Cualquier oportunidad resultará propicia para expresar esos justos reclamos, independientemente de que los medios empleados sean o no adecuados. Su justificación radicará en lograr, al menos, sensibilizar sobre la existencia de esos serios desequilibrios. La fuerza de los medios de comunicación social, que todos los días allegan información detallada de lo que acontece en el mundo y en nuestra patria, permite a todo hombre ser testigo de los defectos de ese desordenado "progreso" al que hoy parece rendirse culto: minorías elitistas que viven en la abundancia gozando de los bienes necesarios y de los propios de su condición social, adicionados por bienes superfluos que con facilidad y frecuencia despilfarran, mientras grandes multitudes carecen aun de lo indispensable y viven en la desesperanza de mecanismos financieros que dan como resultado necesario que mientras aquellas elites cada día tengan mayor riqueza, los demás experimenten el aumento de su pobreza y de la incertidumbre de la posibilidad de revertir esa situación que parece inalterable. La teórica igualdad humana, consagrada jurídicamente y proclamada políticamente, choca violentamente ante la realidad de una sociedad opulenta contemporánea que produce grandes riquezas que contrastan y parecen no relacionarse con una escandalosa miseria. Ante ello se advierte que sólo profundas transformaciones, en todos los aspectos de la sociedad, podrán revertir ese fenómeno descrito en sus generalidades y tristemente corroborado por los indicadores económicos reconocidos mundialmente.

Para entender la magnitud del problema, resulta ilustrativo recurrir a algunas cifras y conceptos sobre la pobreza, advirtiendo que existe una gran variación entre ellos en razón de que parten de criterios diferentes, tales como el ingreso inferior de uno o dos salarios mínimos, el analfabetismo, el hacinamiento, la desnutrición, la carencia de servicios públicos básicos, la imposibilidad de tener acceso a los más elementales servicios de salud y atención médica, etc.

El Banco Mundial para medir la pobreza en el mundo utiliza el criterio relativo al nivel de ingresos considerando que pertenecen a esa categoría quienes perciben hasta uno o dos dólares diarios. En estudios recientes, buscando un concepto más apegado a la realidad, identifica a la pobreza con padecer hambre, carecer de vivienda, estar enfermo y sin posibilidad de atención médica, no poder asistir a la escuela, no saber leer, no tener un trabajo, padecer miedo al futuro, estar desposeído de todo poder, representación y libertad (información obtenida del documento titulado: Understanding and responding to poverty and measuring poverty, consultable en la página web: http://www.worldbank.org/poverty).

La institución internacional mencionada explica que la pobreza tiene varias dimensiones que deben verse a través de diferentes indicadores como son: el nivel de ingreso y de consumo, fenómenos sociales y elementos nuevos como los factores relativos a la vulnerabilidad, el riesgo y acceso sociopolítico.

Si se atiende al modelo de medición de la pobreza que se basa en los niveles de ingreso y de consumo, se considera pobre a una persona si baja del nivel necesario establecido para poder hacer frente a las necesidades básicas; es lo que se llama "la línea de pobreza" y que se identifica con lo que es necesario para cubrir esas necesidades, lo que, a su vez, varía dependiendo del tiempo y la sociedad de que se trate, lo que significa que cada país tiene su línea de pobreza establecida según su desarrollo, normas sociales y valores.

Si se toma en cuenta el sistema de medición de la pobreza que utiliza el Banco Mundial, sustentado en los niveles de ingreso no superiores a un dólar y dos dólares por día, se arriba a la terrible conclusión de que a principios de este nuevo siglo la pobreza permanece como un problema global de proporciones inmensas, porque de los seis mil millones de población mundial, dos mil ochocientos millones viven con menos de dos dólares diarios y mil doscientos millones con menos de un dólar diario (World development report 2000/2001. Attacking poverty. Publicado para el Banco Mundial por Oxford University Press. Texto en inglés: "But at the start of a new century, poverty remains a global problem of huge proportions. Of the world´s 6 billion people, 2.8 billion live on less than $2 a day, and 1.2 billion on less than $1 a day". Nota: En Estados Unidos, un billón equivale a mil millones: Diccionario para J. de J.P. de Miguel).

En la región de Latinoamérica y el Caribe, el organismo internacional calculó en mil novecientos noventa y nueve la existencia de setenta y siete millones de pobres (Millenium development goals. The World Bank Group, consultable en la página web: http://www.developmentgoals.org).

Por lo que respecta a México, el Banco Mundial, en julio de dos mil uno publicó que el 28.6% de la población, es decir, veintisiete millones de personas se clasifican como pobres, según indicadores de consumo de mil novecientos noventa y seis (Sinopsis sobre México. Julio 2001. Grupo del Banco Mundial. Un mundo sin pobreza, consultable en la página web: http://lnweb18.worldbank.org).

Por su parte, en la investigación realizada por I.K., la pobreza en México parece haber aumentado en vez de haber disminuido, estimando en la actualidad que de una población aproximada de noventa y ocho millones, un 40% de la población vive en condiciones de pobreza y veinticinco millones de habitantes viven en condiciones de extrema pobreza (K., I.. Inflación, crecimiento, pobreza y desigualdad en México. Número especial, año 7, Gaceta de Economía del ITAM, 2002).

De acuerdo con datos del Programa Nacional de Financiamiento para el Desarrollo (Pronafide) publicados el veinte de junio pasado, de los noventa y siete millones de mexicanos, el 58% no cuenta con la capacidad económica para satisfacer sus necesidades básicas de alimentación y vivienda, y el actual desarrollo del país sólo alcanza para alimentar, dar techo y servicios básicos al 42% de la población total del país, que en promedio percibe 2.7 salarios mínimos diarios. Según el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, publicado el treinta de mayo de dos mil uno en el Diario Oficial de la Federación, el 55% de la población, en el año dos mil, recibía un ingreso inferior a dos salarios mínimos mensuales y el 47.5% vivía en condiciones de hacinamiento.

Estudios internacionales y nacionales coinciden en que la pobreza en México está dispersa por todo el territorio, aunque de conformidad con los datos del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), los Estados de la República con más bajos niveles de bienestar son Chiapas, Oaxaca y G. (ver página web: http://www.inegi.gob.mx); y conforme al Plan Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, Chiapas, G., Oaxaca, Veracruz e H. son las cinco entidades que presentan un grado de marginación muy alto en el año dos mil, que junto con los Estados de Puebla, C. y Tabasco, ubicadas dentro de las nueve entidades federativas con grado de marginación alto, se arriba a la desventurada realidad de que en el sur del país se continúa conformando una macrorregión donde la población enfrenta la estructura de oportunidades más precaria (ver página web: http://www.sedesol.gob.mx/pnds/plan_nac.html).

Dentro de esta radiografía de la pobreza en México, como se expone en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, los indígenas constituyen un grupo al que debe otorgarse atención especial en el planteamiento de las políticas sociales, porque se trata de una población cercana a los diez millones de personas, cuyos derechos han sido insuficientemente reconocidos y han vivido en condiciones de marginación muy notables.

En el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, se expone que en México existen sesenta y dos pueblos indígenas distribuidos en todo el territorio nacional, y hay veintitrés mil localidades en donde el 30% o más de la población es indígena y la mayoría se concentra principalmente en los Estados de Chiapas, Oaxaca y Veracruz, si bien en muchos otros su presencia también es importante; además, se agrega que los estudios específicos sobre la situación de la salud de los pueblos indígenas tienden a resaltar la vulnerabilidad de estos grupos y su permanente exposición a diversos factores de riesgo, que se traducen en una menor esperanza de vida que la del resto de la población, limitadas oportunidades educativas y de inserción laboral, pues sólo pueden acceder a empleos de baja remuneración.

Estudios de la Secretaría de Desarrollo Social indican que más de la mitad de los niños indígenas están desnutridos en todas las regiones geográficas del país y padecen enfermedades infecciosas que están muy vinculadas con la pobreza, tales como las gastrointestinales y el cólera, ambas con un alto índice de mortalidad y morbilidad.

Personalmente coincido con lo expuesto en el referido Programa Nacional de Desarrollo Social, en el sentido de que el desafío mayor en torno a la superación de la pobreza, lo conforman los grupos de población indígena cuyos integrantes han permanecido en el rezago y la marginación, por lo que considero que todo movimiento que busque ponerlo de relieve, como las controversias constitucionales propuestas contra lo que se ha identificado en la opinión pública como "Ley Indígena" es digno del mayor respeto, independientemente de los resultados que puedan alcanzarse en razón de la idoneidad del medio empleado.

En este contexto, como miembro del Pleno de la Suprema Corte expreso mi preocupación y me atrevo a alentar a las autoridades del país para que encuentren los mecanismos idóneos que permitan el abatimiento y la superación del grave problema de la pobreza, mecanismos que no pueden limitarse a los jurídicos sino que deben ser fundamentalmente de índole económica, social, cultural y política, a fin de atacar las causas que la generan. Las normas jurídicas pueden ser de naturaleza programática y, por ello, deben constituir el sustento y el marco referencial de ese tipo de acciones.

Estoy convencido de que si bien en la mayoría de los asuntos la Suprema Corte debe resolver con frialdad jurídica y con rigor técnico, en algunos, como éste, por la gravedad de los problemas humanos y sociales que llevan implícitos, no debía ser insensible a este problema. Por mi parte, estoy consciente de que deben formularse programas idóneos para resolverlo y perfeccionarse los existentes, así como traducirse en realizaciones concretas, por lo cual expreso mi reconocimiento a quienes, preocupados, se entrevistaron con los Ministros con la convicción de que el camino de la controversia constitucional podía significar una de las soluciones. Por otro lado, reconozco la labor de los gobernantes que a nivel federal, local o municipal emprenden acciones diversas para enfrentar, aminorar y solucionar el problema de la pobreza.

En este tenor, resulta encomiable el compromiso del Gobierno de México de superar la pobreza extrema, expresado en la visión de futuro para el año dos mil veinticinco, dentro del Plan Nacional del Desarrollo, refrendado en el objetivo de reducir el nivel de pobreza a la mitad en el año dos mil quince, asumido en la reunión de seguimiento de la Cumbre sobre el Desarrollo Social de Copenhague, convocada por la Organización de las Naciones Unidas.

Sin lugar a dudas, en México se está trabajando para abatir la pobreza, sin embargo, se tiene que realizar un esfuerzo mayor dada la magnitud del problema y con creatividad encontrar mejores y más variadas soluciones. Este debe ser un compromiso de todos los mexicanos y de todas las instituciones en el marco de sus atribuciones. Las diferencias ideológicas y políticas no deben ser un freno para encontrar respuestas, porque existe un objetivo común a todos los mexicanos: el bienestar y engrandecimiento de la nación.

Por lo anterior, hubiera deseado que el Máximo Tribunal del país aun decretando el sobreseimiento en la controversia constitucional, debía al menos haber exhortado a todos los mexicanos, pero en especial a los directamente involucrados en esta problemática y que fungen como líderes o dirigentes en los sectores público y privado, para que en el marco de las garantías individuales y de los tratados internacionales en materia de derechos humanos, que consagran, entre otros, los derechos inalienables a la vida digna, a la educación, a la salud, al trabajo, a la vivienda, a la propiedad, de que gozan todos los habitantes de la República mexicana, para que encuentren de manera inaplazable las soluciones más adecuadas y propicias que hagan posible que tales garantías sean una realidad para todos, incluyendo a los marginados, de entre los cuales, los indígenas ocupan, por desgracia, un lugar preponderante.

Debe destacarse que, independientemente del resultado al que arribó la sentencia mayoritaria, desde el estricto campo del derecho al que se encuentra sujeta la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resulta encomiable que ante la problemática descrita se haya atendido a un mecanismo procesal de defensa reconocido por la Constitución, lo que revela la buena fe con la que han procedido quienes han adoptado esa actitud, lo que hace confiar que tendrá que ser dentro del marco del derecho en que, finalmente, se den los pasos decisivos para resolver los problemas descritos lo que, obviamente, involucra tanto al sector público como al privado, que deben sumar esfuerzos a fin de encontrar las fórmulas eficaces y eficientes que alcancen de manera estable la solución de tan serios problemas, lo que no puede limitarse a normas mágicas, compromisos internacionales o declaraciones, sino debe consistir en obras efectivas y solidarias en las que las deficiencias de unos sean superadas por la suficiencia de los demás, lo que exige necesariamente que quienes mucho tienen busquen compartirlo inteligentemente con los que poco o nada poseen, a fin de que la sociedad clasista piramidal de profundos contrastes estimulada y fortalecida por una economía globalizada con diseños financieros a favor de los poderosos y que ahonda las diferencias socioculturales y económicas, sea sustituida por una sociedad fraterna en la que las distancias disminuyan y cada uno, en proporción a sus posibilidades, aporte lo necesario para crear las condiciones propicias para que todos los integrantes de la comunidad cuenten con lo necesario para desarrollarse integralmente con dignidad y libertad. Los anteriores planteamientos encuentran pleno sustento en nuestro sistema constitucional en el que pueden distinguirse varias directrices fundamentales que no sólo implican normas jurídicas que tienden a evitar que los gobernantes vulneren la esfera de derechos de los gobernados, reconocidos y salvaguardados en los artículos que contienen las garantías individuales, sino que buscan impulsar a los propios gobernantes a que organicen y hagan funcionar a la sociedad, de acuerdo, ante todo, con los principios políticos establecidos en la propia Constitución, pero con los fines que de ella misma derivan y que radican en el bienestar o desarrollo integral de todos los individuos que integran la nación mexicana. Esto significa que todo servidor público, al ajustar su actuación al orden constitucional, debe seguir dos líneas invariables de conducta, a saber: nunca actuar arbitrariamente afectando indebidamente a un gobernado en sus derechos y realizar dentro de la órbita específica de sus funciones los programas idóneos para facilitar que los individuos gocen efectivamente de los derechos que la Constitución les reconoce y no queden en simples enunciados de su texto. Desde esta perspectiva, es fácil advertir en sus 136 artículos tres propósitos fundamentales previstos por el Constituyente Originario y dinamizados por el Constituyente Permanente o Poder Reformador: 1. Garantías individuales que tienden a salvaguardar y hacer efectivos los derechos humanos de todos los miembros de la comunidad mexicana; 2. Protecciones especiales a favor de los indígenas, los campesinos y los obreros, con el fin de corregir desviaciones socioculturales, políticas y económicas que hanpropiciado su marginación y, con ello, han dificultado seriamente que puedan gozar de la forma de vida que suponen los derechos que la Constitución reconoce a todos; y, 3. Principios y reglas de la organización y funcionamiento del gobierno a fin de que sea eficaz y eficiente para lograr cotidiana y dinámicamente que se consigan a plenitud los objetivos señalados en las líneas anteriores.

Como disidente de la sentencia mayoritaria examinaré enseguida las cuestiones estrictamente jurídicas que suponen los temas controvertidos. Sin embargo, como integrante del Pleno de la Suprema Corte debo recalcar que ésta es responsable de velar por la supremacía constitucional, por lo que estimo que, según manifesté al principio de este considerando, las ideas expuestas responden con fidelidad a ese orden constitucional por el que debe velar y conforme al cual no existe ningún obstáculo jurídico para que los Poderes Federales y Locales, dentro de la órbita de su respectiva competencia, puedan emprender todas las acciones idóneas para que, salvaguardando la unidad nacional, se creen las condiciones propicias para que los grupos indígenas, con respeto absoluto a sus diversos patrimonios culturales puedan gozar efectivamente de los derechos que la Constitución reconoce a todos los individuos y los específicos que se refieren a aquéllos, lo que admite, lógicamente, que si el Poder Reformador de la Ley Suprema de la Unión considera oportuno fortalecer los que hoy se encuentran reconocidos o introducir algunos más que se consideren necesarios, podrá hacerlo sin más limitaciones que las que se siguen de la coherencia que debe conservar la propia Constitución, de acuerdo con su naturaleza de Norma Suprema de los Estados Unidos Mexicanos.

Por lo que toca a las cuestiones estrictamente jurídicas, me limito a remitirme al voto de minoría que formulé con los M.S.S.A.A. y J.N.S.M., con quienes coincidí integralmente con sus argumentos en contra de la sentencia mayoritaria.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 48/2001. MUNICIPIO DE SANTIAGO AMOLTEPEC, ESTADO DE OAXACA.

MINISTRO PONENTE: MARIANO AZUELA GÜITRÓN.

SECRETARIOS: P.A.N.M. Y E.L.G.V..

Nota: La parte considerativa, los resolutivos, la votación y los votos particulares y de minoría son coincidentes con los de la resolución de la controversia constitucional número 82/2001.