Voto particular y concurrente num. 275/2019 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 08-09-2023 (AMPARO EN REVISIÓN)

Votos particular y concurrente que formula el Ministro J.L.G.A.C. en relación con el amparo en revisión 275/2019.

1. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de dieciocho de mayo de dos mil veintidós resolvió por mayoría de votos(1) el amparo en revisión 275/2019, en el sentido de, por un lado, sobreseer el juicio de amparo respecto de los artículos 2, 19, 77 y 96 de la Ley de Migración:(2) negar el amparo en contra de los artículos 16, fracción II, 17, y 20, fracción VII, de la Ley de Migración;(3) y, reservar jurisdicción al Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Segundo Circuito para analizar los actos de aplicación de las normas reclamadas a la luz de las consideraciones plasmadas en la ejecutoria.(4)

2. Y, por el otro, conceder el amparo a la parte quejosa en contra de los artículos 97, 98 y 99 de la Ley de Migración.

I.R. de la mayoría

3. En síntesis, por un lado, la mayoría de los Ministros integrantes de esta Primera Sala determinaron lo siguiente:

Sobreseer el juicio de amparo respecto de los artículos 2, 19, 77 y 96 de la Ley de Migración, al considerar que la parte quejosa no sostuvo argumentos tendentes a justificar su inconstitucionalidad, con fundamento en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el diverso 108, fracción VIII, de la Ley de Amparo.(5)

Negar el amparo respecto de los artículos 16, fracción II, y 17 de la Ley de Migración, al considerar que esas disposiciones normativas son parte de los procesos migratorios y no generan por sí mismas un efecto discriminatorio que estigmatice a las personas por sus características físicas o étnicas.

En ese tenor, se resolvió que la solicitud de documentación de identificación es una facultad que tienen las autoridades de migración para observar el cumplimiento de las condiciones de ingreso y de salida del país de las personas extranjeras, así como lo relativo a su estancia regular en el país.(6)

Negar el amparo respecto del artículo 20, fracción VII, de la Ley de Migración, al considerar que es acorde con el régimen constitucional y convencional para la privación legítima de la libertad de las personas migrantes en territorio nacional.(7)

Y, reservar jurisdicción al Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Segundo Circuito, para analizar los actos de aplicación de las normas reclamadas a la luz de las consideraciones plasmadas en la ejecutoria.(8)

4. Y, por el otro lado, resolvieron conceder el amparo a la parte quejosa en contra de los artículos 97, 98 y 99 de la Ley de Migración(9) al considerar que son violatorios de, en primer término, el derecho a la libertad de circulación o de tránsito; y, en segundo, del principio de igualdad y no discriminación (en su dimensión indirecta y por motivos raciales), al no contemplar parámetros objetivos que permitan a las autoridades migratorias distinguir entre personas mexicanas y extranjeras.

II. Voto particular

Razones de disenso en contra.

5. A diferencia de lo resuelto por la mayoría de los ministros integrantes de esta Primera Sala, considero que el juicio debió haber sido resuelto conforme al sentido y las consideraciones que, brevemente, expongo a continuación a través de la tabla ilustrativa siguiente:

Ver tabla

6. Asimismo, contrario a lo establecido en la sentencia, considero que no había lugar a reservar la jurisdicción del Tribunal Colegiado del Conocimiento para resolver el juicio con base en las consideraciones de la ejecutoria emitida, habida cuenta de que esta Primera Sala se encuentra facultada para reasumir su jurisdicción y avocarse al estudio de los conceptos de violación propuestos en la demanda de amparo indirecto.

7. Cuestión que encuentra su fundamento en la obligación constitucional de todo órgano jurisdiccional incluido este Alto Tribunal, por supuesto de procurar que la administración de justicia sea pronta y expedita, así como la de privilegiar la solución del fondo de las causas que se ventilan ante el Poder Judicial del Estado sobre la aplicación de formalismos procedimentales.

III. Voto concurrente

Razones de disenso en concurrencia

8. Ahora bien, también a diferencia del criterio aprobado por la mayoría de los Ministros integrantes de esta Primera Sala, si bien coincido con que los artículos 97, 98 y 99 de la Ley de Migración son inconstitucionales, considero que ello es en función del derecho humano a la libertad personal, y no de la libertad de tránsito, ni del principio de igualdad y no discriminación.

9. A mi parecer, los artículos referidos debieron ser estudiados a la luz de la doctrina, nacional y comparada, sobre la libertad personal y sus restricciones; la doctrina sobre el mismo tema en los sistemas universal y regional (interamericano) de derechos humanos; así como en función de lo que, sobre esa misma libertad, ha definido este Alto Tribunal.

10. Y, de conformidad con tales consideraciones, concluir que las disposiciones contravienen los artículos 16 de la Constitución Federal y 7 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en la medida en que imponen una restricción desproporcional al derecho de libertad personal, que escapa de las figuras previstas en dichos numerales para limitar ese derecho y de los estándares establecidos tanto por esta Suprema Corte como en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos.

11. Para llegar a esa conclusión, la primera interrogante que estimo había lugar a responder es: ¿cuál fue la racionalidad buscada por el legislador con la emisión de dichos preceptos?

12. Esta Primera Sala ha sostenido que las reglas son pautas específicas de conducta que establecen mandatos o permisiones que contienen dos componentes: uno relativo a la condición de aplicabilidad denominado antecedente y otro referente a la solución normativa llamado consecuente; siendo que, ambos, cuando son diseñados y establecidos en una regla, necesariamente atienden y llevan implícitos una racionalidad legislativa que se traduce, a su vez, en tres elementos:

1) Un principio o derecho fundamental, el cual se refiere a que el legislador, cuando regula conductas, debe propugnar por que el antecedente y el consecuente no sólo se ciñan a la observancia de un derecho fundamental, sino que, potencialicen su ejercicio;

2) Un propósito, que alude a que el legislador, cuando regula una conducta y le impone consecuencias, propugna por imponerle una finalidad radicada tanto en su cumplimiento como en su observancia; y,

3) Una política o directriz, que se refiere a que el legislador, cuando regla una conducta y la sanciona, busca establecer un marco de conducta social, y de las instituciones, que faculta, amplía, obliga o prohíbe comportamientos de sus miembros.(14)

13. En atención a los referidos tres elementos, se puede identificar que la racionalidad perseguida por el legislador con los artículos 97, 98 y 99 de la Ley de Migración(15) es la siguiente:

1) En primer lugar, el principio pretendido por el legislador en los referidos preceptos consiste en salvaguardar una finalidad constitucionalmente válida, a saber: "la seguridad" y "el orden público", pues la Constitución reconoce como un interés primordial del Estado la protección del conglomerado social en su territorio; de ahí que no exista duda de que es relativa al orden público la persecución de objetivos sociales colectivos a través de decisiones legislativas que busquen regular la movilidad humana dentro del país.

Asimismo, pretende sustentar un esquema de que ello se haga de manera ordenada y se garantice seguridad a las personas, tanto nacionales como extranjeros, sean residentes o en tránsito.

2) En segundo lugar, el propósito de los artículos en análisis se desprende de la exposición de motivos, en la que se destaca que el legislador busca propiciar una mayor contribución de la autoridad migratoria en la seguridad nacional, pública y fronteriza, así como fortalecer los mecanismos para detectar y proteger al país de posibles internaciones con propósitos lesivos a esa misma seguridad nacional, pública o fronteriza.

3) Y, la política o directriz buscada no sólo se circunscribe a regular la migración al país, sino establecer esquemas de seguridad dentro del territorio.

Así, por un lado, se faculta a la autoridad migratoria para detener a cualquier persona nacional o extranjera dentro del territorio, y a establecer dentro de este espacio específico para su detención provisional; y, por otro lado, se impone la obligación a las personas de soportar una interferencia en su libertad personal, al tener que identificarse y acreditar su nacionalidad con la simple petición de la autoridad, pudiendo ser detenidos en caso de no atender lo solicitado.

14. En suma, la racionalidad legislativa pretendida por los artículos que se analizan radica en el supuesto de que, en aras de regular la migración en el país, y de proteger la seguridad y el orden público, se faculta a las autoridades a detener a cualquier persona dentro del territorio nacional a efecto de que se identifique y acredite su nacionalidad, de lo contrario puede ser detenida legítimamente en centros o lugares físicos que sean habilitados expresamente para ello.

15. Del artículo 97 de la Ley de Migración se desprende la facultad del Instituto Nacional de Migración para llevar a cabo revisiones de carácter migratorio dentro del territorio nacional con el propósito de comprobar la situación migratoria de los extranjeros, aunque en lugares distintos al tránsito internacional de personas.

16. Asimismo, de acuerdo con el artículo 98 del mismo ordenamiento, si como resultado de esa diligencia migratoria se advierte que algún extranjero no cuenta con documentos que acrediten su situación migratoria regular en el país, éste será legítimamente puesto a disposición del referido Instituto.

17. Y el artículo 99 establece, como una clara cuestión de orden público, la presentación de los extranjeros en estaciones migratorias o en lugares habilitados para ello, en tanto se determina su situación migratoria en territorio nacional.

18. Así las cosas, estos tres artículos conforman una unidad normativa que faculta a la autoridad para limitar la libertad personal en cualquier momento y dentro del territorio nacional.

19. Se establece, por un lado, una habilitación para que agentes del Estado puedan detener a cualquier persona a efecto de que sea cuestionada sobre su nacionalidad y su situación migratoria e, inclusive, para detenerla si ello no se satisface; y, por otro lado, una facultad para establecer centros de internamiento o detención dentro del territorio nacional, sin restricción alguna de modo y lugar.

20. Ahora bien, los artículos 16 constitucional y 7 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos consagran un régimen general de libertades en favor de toda persona, entre las cuales destaca el derecho a la libertad personal, que comprende la aptitud de llevar a cabo, sin intromisiones injustificadas, sus propios actos, incluyendo la "libertad de movimiento" o "libertad deambulatoria".

21. Este derecho es reconocido como de primer rango dentro del bloque de convencionalidad de derechos humanos, de ahí que su tutela debe ser la más amplia posible, y sólo puede limitarse bajo supuestos específicos de excepcionalidad, en concordancia con los sistemas constitucional y convencional, es decir, a partir del estricto cumplimiento de requisitos y garantías de forma mínima a favor de la persona.(16)

22. En esa línea argumentativa, encuentro que la revisión migratoria prevista en la unidad normativa conformada por los artículos 97, 98 y 99 de la Ley de Migración consagra el despliegue del poder punitivo del Estado mediante el cual, discrecionalmente, se pueden solicitar a las personas que circulan en territorio nacional sus documentos para acreditar su nacionalidad o, en su defecto, su situación migratoria regular; y, en caso de advertirse que alguna de ellas no puede comprobar alguna de esas dos situaciones, será puesta válidamente a disposición del Instituto Nacional de Migración.

23. Revisión migratoria que constituye un procedimiento administrativo que tiene por objeto imponer una sanción o medida de seguridad como consecuencia de la contravención de una norma de orden público pues, en caso de que en ejercicio de esta diligencia se advierta que una persona no tiene una situación migratoria regular, esta será remitida ante el Instituto Nacional de Migración.

24. Ahora bien, a fin de analizar la constitucionalidad y convencionalidad de la unidad normativa conformada por los artículos 97, 98 y 99 de la Ley de Migración, considero era menester analizar si la revisión migratoria prevista en tales disposiciones cumple con los presupuestos de aplicación de una restricción provisional legítima sobre la libertad personal.

25. Ello, en cumplimiento de los estándares que, para tal efecto, fueron establecidos por esta Primera Sala al resolver los amparos directos en revisión 3463/2012(17) y 1596/2014,(18) en los que se concluyó que, para su práctica legítima, deben satisfacerse los dos presupuestos siguientes:

(a) El primer presupuesto consiste en que, aunque el control preventivo provisional no tiene un sustento expreso en el Texto Constitucional, deriva de las facultades que tienen los elementos de seguridad pública en la prevención, investigación y persecución de posibles conductas que afecten los derechos de los demás y, por ende, prohibidas por el ordenamiento jurídico, de conformidad con el artículo 21 de la Constitución Federal; y,

(b) El segundo presupuesto radica en que el control preventivo provisional se permite al considerarse que no se trata de un acto de privación del ejercicio de derechos, como sí puede ser una detención.

Es decir, las restricciones provisionales son precisamente afectaciones momentáneas al ejercicio de un derecho en este caso, la libertad personal que no es absoluto. Por lo tanto, aun cuando no se encuentre prevista expresamente cierta restricción provisional en el Texto Constitucional, es legítima desde el punto de vista constitucional cuando se realice en cumplimiento de lo previsto en el artículo 21 de la Constitución Federal, y siempre y cuando se efectúe atendiendo al estándar de excepcionalidad(19) y de concurrencia de una sospecha razonable.(20)

26. En este tenor, estimo que se cumple el primero de los presupuestos, pues la revisión migratoria se puede fundamentar, entre otros artículos, en el artículo 21 de la Constitución Federal, que prevé, entre otros supuestos, que en aras de salvaguardar la seguridad pública es factible la aplicación de sanciones sobre infracciones de naturaleza administrativa, y la revisión administrativa busca el cumplimiento de la Ley de Migración; máxime que, de acuerdo al artículo 81 de la Ley de Migración, la Policía Federal puede actuar en auxilio y coordinación con el Instituto Nacional de Migración.(21)

27. Y, además, se cumple también con el segundo de los presupuestos, consistente en que no se trate de un acto de privación. Si bien a quien incumple las disposiciones en materia de migración se le imponen diversas sanciones como son, entre otras, la deportación, la revisión migratoria no es un acto privativo, pues no es un acto definitivo sino temporal.(22)

28. Se afirma lo anterior puesto que la revisión migratoria es un acto por virtud del cual un agente migratorio, quien se establece en un lugar determinado con motivo de una orden de revisión, detiene a ciertas personas que transitan sobre un área específica del territorio nacional, esto con la finalidad de solicitarles que acrediten su nacionalidad mexicana o, en su defecto, su situación migratoria regular y, en caso de que no suceda, se le faculta para ponerlas a disposición del Instituto Nacional de Migración; ante quien, en su caso, se llevará a cabo un procedimiento de deportación.

29. Así las cosas, constituye un acto transitorio por virtud del cual se restringe momentáneamente la libertad personal de una o varias personas para que se demuestre su estancia regular en territorio nacional; y, en caso contrario, puede llegar a derivar en una medida cautelar, consistente en una puesta a disposición ante la autoridad migratoria, en tanto se resuelve un procedimiento administrativo cuya resolución sí puede culminar en una auténtica sanción privativa de la libertad.

30. Ahora bien, he de hacer énfasis en que la parte de ese tratamiento migratorio que está sujeta a análisis de constitucionalidad es la restricción momentánea de la libertad personal para acreditar una situación regularidad, cuestión que constituye un acto de molestia, es decir, un acto transitorio; de ahí que se cumpla con la segunda de las premisas para el estudio de las restricciones provisionales.

31. Una vez razonado que se trata de una restricción provisional, considero es necesario establecer a qué nivel de contacto pertenece esa revisión migratoria.

32. Siguiendo la doctrina constitucional que ha confeccionado esta Primera Sala, a propósito del ejercicio de las facultades de seguridad pública de los agentes del Estado, existen tres niveles de contacto entre la autoridad que ejerce facultades de seguridad pública y una tercera persona:(23)

1) Primer nivel de contacto. Simple inmediación entre el agente de seguridad y el individuo para efectos de investigación, identificación o prevención. Este nivel de contacto no requiere justificación ya que es una simple aproximación de la autoridad con la persona que no incide en su esfera jurídica.

Se actualiza por ejemplo cuando un agente de policía se acerca a una persona y hace cierto tipo de preguntas, sin ejercer ningún medio coactivo y bajo la suposición de que dicha persona se puede retirar en cualquier momento;

2) Segundo nivel de contacto. Restricción temporal del ejercicio de un derecho, como pueden ser la libertad personal, propiedad, libre circulación o intimidad.

Surge cuando una persona se siente razonablemente obligada por la autoridad a obedecer sus órdenes expresas o implícitas, mismas que pueden derivar en la ausencia de movimiento físico. Debe ser excepcional y admitirse solamente cuando no es posible conseguir un mandamiento escrito u orden judicial para realizar la molestia; y,

3) Tercer nivel de contacto. La detención en sentido estricto.

33. Como se anticipó, sobre el segundo nivel de contacto se debe precisar que tiene que estar plenamente fundado en un artículo constitucional con fundamento en el cual se realiza; y, además, en algunos casos, fundado en la actualización de infracciones administrativas o en la concurrencia, a juicio de la autoridad, de una suposición razonable de que se está cometiendo una conducta ilícita.

34. Esta restricción puede darse en un mayor o menor nivel de intromisión, de acuerdo con una suposición razonable, y deberá ser suficiente bajo el criterio de que cualquier persona desde un punto de vista objetivo hubiere llegado a la misma determinación que la autoridad si hubiere contado con tal información.

35. Lo anterior será diferente en cada caso concreto y dependerá de los hechos y circunstancias presentes al momento de decidir efectuar la restricción temporal de la libertad personal y de otros derechos interdependientes.

36. Ahora bien, resulta pertinente señalar que el criterio anteriormente descrito, relativo a los niveles de contacto que puede tener una autoridad que ejerce facultades de seguridad pública con una persona, resulta análogamente aplicable al derecho administrativo sancionador, toda vez que en ambos casos se trata de manifestaciones inequívocas de la potestad punitiva del Estado; máxime que, también en ambos casos, se utiliza el poder de policía o de un agente del Estado para que imponga una sanción o medidas de seguridad al gobernado, derivado del presunto cumplimiento de un ilícito previsto en la ley. 37. Por lo tanto, es válido acudir a los niveles de contacto entre la autoridad encargada de la seguridad pública y una persona como una técnica garantista del derecho penal, para observar hasta qué punto puede ser intervenida la libertad personal.(24)

38. No sobra señalar que al procedimiento al que se le equiparará la teoría de los niveles de contacto pertenece al derecho administrativo sancionador, en la medida en que la revisión migratoria cumple con sus dos requisitos ineludibles: a) se trata de un procedimiento que pudiera derivar en la imposición de una pena o una sanción; y, b) es un procedimiento que tiene un fin represivo o retributivo derivado de una conducta que se considera administrativamente ilícita.(25)

39. En este orden de ideas, he de partir de la premisa de que, si bien la libertad personal puede ser limitada en determinados casos, estos serán necesariamente excepcionales, siempre deberán estar justificados y nunca podrán ser arbitrarios e irracionales.

40. En este sentido, encuentro que el procedimiento de revisión migratoria previsto en las disposiciones que se analizan no encuadra dentro del primer nivel de contacto, relativo a una simple inmediación entre el agente de seguridad y una persona para efectos de una investigación.

41. Esto pues, en el caso de la revisión migratoria, quien se encuentra sujeto a dicho escrutinio debe comprobar su nacionalidad mexicana o, en caso de ser extranjero, su situación migratoria regular, so pena de que, de no comprobarlo, será puesto a disposición del Instituto Nacional de Migración.

42. Aunado a ello, quien esté sujeto a esa diligencia migratoria se encuentra sujeto a un medio coactivo, toda vez que necesariamente tendrá que pasar por la revisión, al estar establecida en una vía de tránsito.

43. Se afirma lo anterior pues, usualmente, quien se torna sujeto pasivo de una revisión migratoria se encuentra regularmente en un vehículo, ya sea como conductor o como pasajero, y no puede optar por no formar parte u obviar la revisión migratoria; máxime que, en todos los casos, el personal de migración solicita a todos los pasajeros del vehículo sujeto a revisión que se identifiquen y, en caso de no poder acreditar su situación migratoria, serán puestos a disposición del Instituto Nacional de Migración.

44. En consecuencia, no puede afirmarse que la revisión migratoria se encuentre dentro del primer nivel de contacto.

45. A mayor abundamiento, procedo a analizarlo en función del tercer nivel contacto. Sobre el tema, debe decir que la revisión de mérito no constituye una detención, pues dentro de la doctrina constitucional penal son detenciones o arrestos las derivadas de una orden de aprehensión, flagrancia o caso urgente y, en todo caso, del arresto previsto en el artículo 21 constitucional.

46. Sin embargo, al no estar previsto dentro de las figuras limitadoras en forma absoluta de la libertad personal previstas en el Texto Constitucional se puede concluir que la revisión migratoria tampoco pertenece propiamente a este tercer nivel de contacto.

47. Sin embargo, sí se trata de una restricción temporal del ejercicio de la libertad personal segundo nivel de contacto por las razones que expongo a continuación.

48. En una revisión migratoria la persona que se encuentra sujeta a la misma está sometida a cumplir con la orden de mostrar los papeles que acreditan su identidad, so pena de quedar a disposición del Instituto Nacional de Migración.

49. Es decir, es dable afirmar que esa persona se encuentra restringida de su libertad personal para cumplir con las instrucciones que le dé la autoridad y que, en caso de no cumplirlas, se encuentre sujeto a las consecuencias de dicha omisión.

50. Ahora bien, la doctrina jurisprudencial de esta Suprema Corte de Justicia ha sostenido que este nivel de contacto tiene como requisito de constitucionalidad la excepcionalidad, es decir, solamente es admisible cuando para la autoridad migratoria no es posible conseguir un mandamiento escrito u orden judicial para realizar el acto de molestia.

51. Sin embargo, como se puede observar de la unidad normativa conformada por los artículos 97, 98 y 99 de la Ley de Migración, no se cumple con este requisito para legitimar el acto de molestia al que se somete la persona que es objeto de la revisión migratoria. Ello, pues la Ley de Migración faculta a la autoridad migratoria para establecer un retén general, en un lugar en específico, para efecto de que el agente designado, en uso del poder de policía del Estado, vigile la situación migratoria de todas aquellas personas que transiten por un espacio específico dentro del territorio nacional.

52. Es decir, lejos de cumplir con el parámetro de ser una medida extraordinaria, el legislador ordinario permitió y facultó al Instituto Nacional de Migración para realizar este segundo nivel de contacto, afectando la libertad personal de las personas que se encuentran transitando por un determinado punto, sin más requisitos que precisar al responsable de la diligencia y el personal asignado para su realización, su duración y la zona geográfica o lugar en el que se efectuará.

53. Por esa razón, considero que se trata de una intromisión al derecho humano de libertad personal, no prevista en el artículo 16 constitucional y, en vía de consecuencia, violatoria de ese mismo régimen.

54. Sin que, para llegar a esa conclusión, sea obstáculo el contenido dispositivo del segundo párrafo del artículo 7 de la Convención Americana de Derechos Humanos,(26) que dispone que las leyes pueden fijar las causas para que una detención sea legítima.

55. Robustece la inconstitucionalidad referida el hecho de que la intromisión en la libertad personal que permiten dichos artículos, mediante las atribuciones otorgadas a la autoridad migratoria, no es proporcional. Se explica.

56. Esta Primera Sala, con fundamento en el artículo 1o. constitucional y 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ha resuelto que son válidas las restricciones o suspensiones de derechos siempre que: (a) se establezcan en una ley formal y material principio de reserva de ley, dictada en función del interés general o público, en aras de garantizar los diversos derechos de igualdad y seguridad jurídica (requisitos formales); y, (b) superen un test de proporcionalidad.(27)

57. La libertad personal es el derecho humano por virtud del cual una persona puede llevar a cabo, sin intromisiones injustificadas, sus propios actos, incluyendo la libertad de movimiento o libertad deambulatoria, además de tener la posibilidad de ejercer todas las acciones dirigidas a desarrollar aptitudes y elecciones individuales que no pugnen con los derechos de los demás, ni entrañen abuso de los propios.

58. En el caso en análisis, considero que dicho derecho se encuentra limitado por la unidad normativa conformada por los artículos 97, 98 y 99 de la Ley de Migración, al facultar a la autoridad migratoria para establecer retenes generales y sometiendo a revisión a todas aquellas personas que pasen por el lugar en el cual se han establecido.

59. La limitación al derecho de libertad personal radica en que toda aquella persona que pase por la vía donde fue establecido el retén migratorio deberá detenerse para someterse forzosamente a la revisión que se realiza.

60. Lo anterior, estimo, redunda en una limitación ilegítima a libertad ambulatoria, toda vez que el sujeto incoado deberá interrumpir su trayecto para que la autoridad realice la diligencia en la que se cerciore del cumplimiento de la normatividad en materia migratoria.

61. Aunado a lo anterior, las personas también ven afectado su derecho a la libertad personal en la medida en que se encuentran ceñidas a cumplir con las órdenes que les de la autoridad migratoria, esto en pro de cumplir con sus facultades de revisión, so pena de quedar puestos a disposición del Instituto Nacional de Migración.

62. Y, en caso de que la persona no le compruebe a la autoridad migratoria que es mexicana, o, en su defecto, no le demuestre su situación migratoria regular, será remitida inevitablemente a una estación migratoria, en la que enfrentará invariablemente un proceso que puede culminar con una deportación.

63. Ahora bien, esta limitación (a la libertad personal, en su dimensión deambulatoria) se encuentra prevista en los artículos 97, 98 y 99 de la Ley de Migración, la cual fue expedida por el Congreso de la Unión, sancionada por el Ejecutivo Federal y publicada el veinticinco de mayo de dos mil once; previsión normativa que es general, abstracta e impersonal. Por lo que se puede inferir que se cumple con el primer requisito consiste en que la limitación se encuentre establecida en una ley formal y material.(28)

64. Sobre el requisito de superar el test de proporcionalidad, tomando en consideración que se trata del derecho a la libertad personal, éste se ha de realizarse en dos pasos:

a) Primero, se determinará si la unidad normativa conformada por los artículos 97, 98 y 99 de la Ley de Migración constituye una verdadera obstrucción de la libertad personal, es decir, si se actualiza una limitación insoportable en la esfera jurídica de las personas; y,

b) Segundo, se determinará si la limitación al derecho fundamental es proporcional; y, tomando en cuenta que se trata del derecho a libertad personal, se debe analizar si existe una justificación desde el punto de vista constitucional para que la medida legislativa limite el contenido del derecho, observando: (i) si se persigue una finalidad constitucionalmente válida; (ii) si la medida es idónea; (iii) si la medida es necesaria; y, (iv) si es proporcional en sentido estricto.

65. En este sentido, previo al análisis de la limitación al derecho a la libertad personal, debo destacar que, sobre las libertades reconocidas constitucionalmente, opera el principio in dubio pro libertate, según el cual, la libertad debe ser protegida incluso en caso de duda; este principio, a su vez, fundamenta una interpretación amplia del concepto de obstrucción o limitación, ya que toda acción que implique un efecto adverso real o potencial para el ejercicio de una libertad debe considerarse como una limitación de dicha libertad.(29)

66. Esta es una concepción objetiva del concepto de limitación que no toma en cuenta las intenciones del agente que limita el derecho, sino comprende todas las desventajas impuestas a las libertades, provenientes de acciones que supriman, eliminen, imposibiliten u obstaculicen su ejercicio.

67. Así, como he venido afirmando, el procedimiento de revisión e inclusive la detención previsto en la unidad normativa conformada por los artículos 97, 98 y 99 de la Ley de Migración constituye una limitación al derecho de la libertad personal, pues imposibilita la circulación libre dentro del territorio del país, imponiendo a todas las personas la obligación de acreditar su nacionalidad o estatus migratorio y, de no hacerlo o hacerlo de forma incompleta, han de ser privadas de su libertad personal, y ser llevadas a un centro o estación migratoria.

68. Ahora bien, establecida como fue la limitación al derecho a la libertad personal, el segundo paso consiste en determinar si la limitación al derecho fundamental es proporcional.

69. Para ello, se debe analizar si existe una justificación desde el punto de vista constitucional para que la medida legislativa limite el contenido del derecho, observando como se anticipó: (a) si se persigue una finalidad constitucionalmente válida; (b) si la medida es idónea;(30) (c) si la medida es necesaria;(31) y, (d) si es proporcional en sentido estricto.(32)

(a) La constitucionalidad de los fines perseguidos con la medida

70. Esta primera etapa consiste en identificar si existe una finalidad constitucionalmente válida. De acuerdo con la doctrina constitucional de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, este primer análisis presupone la idea de que no cualquier propósito puede justificar la limitación a un derecho fundamental. Por el contrario, los que pueden ser considerados legítimos son otros derechos fundamentales, los bienes colectivos y los bienes jurídicos garantizados como principios constitucionales.(33)

71. En este tenor, de conformidad con la línea trazada para un test de proporcionalidad en el amparo en revisión 237/2014,(34) para poder identificar las finalidades perseguidas por el legislador, se puede atender a los documentos que informan al proceso legislativo o bien a la interpretación de las normas combatidas.

72. En el caso concreto, se debe señalar que la Ley de Migración tiene su fundamento constitucional en los artículos 11 y 73, fracción XVI.(35)

73. Del primer numeral se desprende el derecho al libre tránsito que toda persona tiene dentro de la República Mexicana, el cual se encuentra limitado por las resoluciones que emita la autoridad judicial en materia criminal o civil y por la autoridad administrativa por lo relativo a las leyes en materia de migración, inmigración y salubridad general, además de la relativa sobre extranjeros perniciosos residentes en el país.

74. En el segundo artículo citado se desprende la facultad que tiene el Congreso de la Unión para regular la materia de nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general. Esta normatividad no puede ser ajena del respeto irrestricto a derechos humanos, consagrado en el artículo 1o. constitucional, así como en el artículo 11.

75. De esta manera, se observa que el artículo 1o. de la Ley de Migración prescribe que dicho cuerpo normativo tiene por objeto, entre otros, regular lo relativo al ingreso y salida de mexicanos y extranjeros al territorio nacional, el tránsito y la estancia en el mismo, dentro de un marco de respeto, protección y salvaguarda de derechos humanos, contribución al desarrollo nacional, así como de preservación de la soberanía y de la seguridad nacional.(36) Además, el artículo 2o., define qué se debe entender por política migratoria.

76. Conforme a lo anterior, es dable afirmar que el fin que busca la revisión migratoria, prevista en la unidad normativa conformada por los artículos 97, 98 y 99 de la Ley de Migración es el cumplimiento de la regulación relativa al ingreso y salida de los extranjeros, además de lo relativo a su tránsito y estancia, aunque para ello deba de afectarse a las personas, privándolas temporalmente de su libertad para que acrediten su nacionalidad o su legal estancia en el país.

77. En este sentido, se puede decir que los fines que persigue la diligencia migratoria sujeta a análisis son constitucionalmente legítimos, pues se trata de una atribución otorgada a la autoridad que está encargada de regular la entrada, salida y tránsito de personas dentro del territorio nacional.

78. Aunado a ello, es plausible afirmar que los fines buscados no solamente son legítimos, sino convencionalmente deseables. Esto, pues la propia Corte Interamericana en el C.V.L.V.P.(37) ha manifestado que, en el ejercicio de su facultad de fijar políticas migratorias, los Estados pueden establecer mecanismos de control de ingreso a su territorio y salida de él con respecto a personas que no sean nacionales suyas, siempre que dichas políticas sean compatibles con las normas de protección de los derechos humanos establecidas en la Convención Americana.

79. En efecto, si bien los Estados guardan un ámbito de discrecionalidad al determinar sus políticas migratorias, los objetivos perseguidos por las mismas deben respetar los derechos humanos de las personas.

(b) La idoneidad de la medida

80. Una vez que se ha establecido la constitucionalidad de los fines perseguidos, corresponde analizar si la norma constituye una medida idónea para proteger ese fin. En esta etapa del escrutinio se observa si la medida impugnada tiende a alcanzar en algún grado los fines perseguidos por el legislador.(38)

81. En este sentido, el examen de idoneidad presupone la existencia de una relación entre la intervención al derecho y el fin que persigue dicha afectación, siendo suficiente que la medida contribuya en algún modo y en algún grado a lograr el propósito que busca el legislador.(39)

82. En el caso concreto debe determinarse si la revisión migratoria, configurada en la unidad normativa conformada por los artículos 97 98 y 99 de la ley de la materia constituye una medida idónea para proteger la seguridad y el orden público.

83. Para demostrar la idoneidad de la medida es necesario demostrar que las revisiones migratorias colaboran en la consecución de los fines constitucionalmente deseados, aun cuando sea mínima. Así una intervención podrá considerarse idónea si la correlación entre medio y fin es positiva, con independencia del nivel de eficacia.(40)

84. Al respecto, debe señalarse que, en principio, la revisión migratoria es un mecanismo establecido por el legislador, mediante el cual se facultó al Instituto Nacional de Migración para vigilar la entrada, salida y tránsito de personas dentro del territorio nacional.

85. De esta forma la medida legislativa procura establecer mecanismos de control de ingreso al territorio y salida de él con respecto a personas que no sean nacionales, limitándoles tanto la libre circulación como su libertad personal.

86. Así, la potestad del Estado para regular la migración se tradujo en una ley, con lo cual se pretende que los posibles límites y restricciones a los derechos de las personas se encuentren normados a efecto de no conferir discrecionalidad alguna en su aplicación; esto es, toda persona dentro del territorio nacional puede previsiblemente saber que podrá ser detenida para ser cuestionada sobre su nacionalidad.

87. De esta manera es dable sostener que la revisión migratoria, configurada en la unidad normativa conformada por los artículos 97, 98 y 99, es una medida idónea para conseguir el fin constitucionalmente legítimo precisado, ya que la entrada, salida y circulación en el territorio debe ser regulado de manera general, abstracta e impersonal, lo cual sólo puede obtenerse cuando ello se encuentra en ley.

88. Es importante destacar que, si bien es cierto dicha unidad normativa impone límites y restricciones a toda persona dentro del territorio nacional, también lo es que no por ello debe ser considerada como una medida innecesaria, pues se itera, su finalidad está en sede constitucional, ya que atiende a una potestad intrínseca de los Estados, que es la seguridad en sus fronteras y dentro de su territorio.

(c) Necesidad de la medida

89. El examen de necesidad implica corroborar, en primer lugar, si existen otros medios igualmente idóneos para lograr los fines que se persiguen y, en segundo lugar, determinar si estas alternativas intervienen con menor intensidad el derecho fundamental afectado. Lo anterior supone hacer un catálogo de medidas alternativas y determinar el grado de idoneidad de éstas, es decir, evaluar su nivel de eficacia, rapidez, probabilidad o afectación material de su objeto.(41)

90. Aunque la búsqueda de medios alternativos podría ser interminable, este escrutinio puede acotarse ponderando aquellas medidas que el legislador consideró adecuadas para situaciones similares o bien las alternativas que en el derecho comparado se han diseñado para reglar el mismo fenómeno. Así de encontrarse alguna medida alternativa que sea igualmente idónea para proteger el fin constitucional y que a su vez intervenga con menor intensidad al derecho, deberá concluirse que la medida elegida por el legislador es inconstitucional.(42)

91. En el caso concreto, corresponde analizar si la revisión migratoria es una medida legislativa necesaria para regular el tráfico migratorio en el país o si por el contrario existen medidas igualmente idóneas que afecten en menor grado el derecho a la libertad personal. 92. En este sentido, se expondrán, en primer término, las demás medidas legislativas, que van en pro de la consecución del mismo fin mencionado.

93. En primer lugar, se trae a cuenta que el procedimiento de control migratorio(43) consiste en la revisión de documentos de personas que pretendan internarse o salir del país, así como la inspección de los medios de transporte utilizados en auxilio para tales fines; este control migratorio se hará en los lugares de tránsito internacional por mar y aire (puertos y aeropuertos) y, a solicitud expresa debidamente fundada y motivada de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en un lugar distinto a éstos.

94. Como consecuencia de este control, cuando se advierta una irregularidad en la documentación de la persona que se pretenda internar al territorio nacional o no satisfaga los requisitos que prevén las disposiciones aplicables, el Instituto procederá a efectuar una segunda revisión.

95. En caso de que de que persista la irregularidad, el Instituto podrá emitir un acta rechazo en la que se funde y motive la causa de inadmisibilidad al país. Sólo en el caso de transporte marítimo y que este se encuentre imposibilitado materialmente de salir del territorio nacional, el extranjero será presentado y se procederá a su inmediata salida; en todos los demás casos, se procederá a su inmediata salida del país con cargo a la empresa aérea, naviera o terrestre, según sea el caso.

96. En segundo lugar, se encuentran las visitas de verificación.(44) El objeto de esta diligencia consiste en comprobar que los extranjeros que se encuentren en territorio nacional cumplan con las obligaciones previstas en la ley y su reglamento; y, tiene por objeto: (i) confirmar la veracidad de los datos proporcionados en trámites migratorios; (ii) confirmar que se haya expirado la vigencia de estancia de los extranjeros; y, (iii) obtener los elementos necesarios para la aplicación de la ley, su reglamento y demás disposiciones, fundando y motivando su proceder.

97. Esta diligencia se ejercitará de oficio y para ello el Instituto expedirá una orden en la que precise el responsable de la diligencia, el personal asignado por su realización, así como el lugar o zona que ha de verificarse, el objeto de la verificación, el alcance que deba tener y la debida fundamentación y motivación.

98. De toda visita de verificación se levantará un acta circunstanciada en presencia de dos testigos propuestos por la persona con la que se hubiere entendido la diligencia, a la cual el visitado podrá formular observaciones.

99. Expuestos los otros dos procedimientos que la ley de la materia prevé, se debe analizar si estos resultan menos intrusivos al derecho de la libertad personal que el procedimiento de revisión migratoria, previsto en la unidad normativa conformada por los artículos 97, 98 y 99 de la Ley de Migración.

100. El primer procedimiento tiene por objeto revisar los documentos de aquellas personas que ingresen al territorio nacional. Así, quienes pretendan internarse o salir del territorio nacional deberán acreditar su nacionalidad mexicana o, en su defecto, que se trate de extranjeros que cuenten con los permisos necesarios para ingresar al país de manera regular.

101. En este sentido, son destinatarios pasivos de ese procedimiento todas aquellas personas que ingresan al territorio nacional. Es decir, se trata de una intromisión a la libertad personal, que a su vez repercute en un acto de molestia en la persona y los papeles de todas las personas que pasan por el control de migratorio de los lugares de tránsito internacional por tierra, mar y aire.

102. Además, mediante una solicitud expresa debidamente fundada y motivada de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, puede llevarse a cabo en un lugar distinto, como lo pueden ser los puentes internacionales.(45)

103. Cabe recordar que la revisión migratoria resulta intromisiva a la libertad personal y que dicha intromisión es general a todas las personas que pasan por el retén migratorio y que, además, es discriminatoria para aquella persona a la que le piden que se identifique como mexicano o, en su defecto, como extranjero con situación regular en el país.

104. Ello, toda vez que se trata de una diligencia que no se realiza en un lugar de tránsito internacional, sea por mar, aire o tierra, sino que se realiza en un punto del territorio nacional donde el Instituto Nacional de Migración considera necesario.

105. Por lo tanto, el control migratorio que se realiza en los lugares de tránsito internacional, ya sea aéreo, marítimo o terrestre, resulta el menos intrusivo, toda vez que, por un lado, toda persona que pretenda entrar al territorio legalmente está informada que debe de acreditar su nacionalidad y, por otro lado, no es una medida arbitraria pues se aplica a toda persona sin importar su nacionalidad u otra característica.

106. En otras palabras, es deseable y necesario constitucional y convencionalmente que las personas que busquen adentrarse en la República Mexicana, se identifiquen como nacionales o como extranjeros con una situación migratoria regular, de ahí que no pueda decirse que sea intrusivo en exceso al derecho de libertad personal de la persona; máxime que el artículo 11 constitucional permite la revisión de papeles para entrar en el territorio nacional, con arreglo a las leyes de migración; que los tratados internacionales permiten que los países tengan y apliquen una política migratoria; y que las convenciones internacionales aceptan el uso de un documento de identidad y viaje para la entrada y salida de un país.(46)

107. Como resultado de esta comparación es dable concluir que la revisión migratoria resulta ser la medida más intrusiva de la libertad personal prevista por la legislación para proteger la seguridad y el orden público nacionales, toda vez que se le es aplicada a todas las personas (de forma generalizada), ya ingresadas al territorio nacional pero que por el simple hecho de pasar por "un lugar" tendrán que identificarse como mexicanos o como extranjeros con una situación migratoria regular, lo que entonces implicaría que necesariamente todas las personas que se encuentran dentro del territorio nacional deben de portar papales de identificación y mostrarlos en el momento en el que se crucen con un retén migratorio.

108. Es decir, el ámbito personal de validez de la diligencia denominada control migratorio es menor que el ámbito personal de validez de la revisión migratoria, de ahí que la primera sea menos intrusiva. Además de que resulta más razonable que quien cruza por un lugar de tránsito internacional demuestre su nacionalidad mexicana o su situación migratoria regular a que lo haga aquella persona que transita a lo largo del territorio nacional.

109. Estimar lo contrario sería aceptar que el hecho de que una autoridad migratoria dentro del territorio nacional pueda restringir provisionalmente la libertad a una persona para verificar su nacionalidad o su situación migratoria regular, mediante el establecimiento arbitrario de un retén las personas, es menos lesivo que un control migratorio en un lugar de tránsito internacional, lo cual debe ser a todas luces, inadmisible.

110. Cabe señalar que el hecho de que exista la revisión migratoria implica la obligación para todas las personas que transitan en el territorio nacional de portar consigo su identificación para acreditar su nacionalidad o situación migratoria regular ante las autoridades migratorias que hayan instalado un retén, so pena de quedar a disposición del Instituto Nacional de Migración hasta en tanto se aclara dicha situación.

111. El segundo procedimiento detallado visitas de verificación también resulta menos intrusivo al derecho de libertad personal que la revisión migratoria. Esto, pues la visita de verificación se trata de una intromisión constitucionalmente permitida, entre otros preceptos de la Carta Magna, por el párrafo penúltimo del artículo 16 constitucional.(47)

112. Por virtud de este procedimiento el personal designado por el Instituto Nacional de Migración se puede constituir en el domicilio del extranjero para comprobar su situación migratoria regular. Esta diligencia genera molestias constitucionalmente admitidas únicamente a aquellas personas que se encuentren obligadas a cumplir con la legislación en materia de extranjería.

113. Así, es dable afirmar que esta diligencia es menos intrusiva que la revisión migratoria. Ello, pues la visita se constriñe por lo indicado en una orden que tiene que estar debidamente fundada y motivada. Y, para que esté debidamente fundada y motivada, se debe señalar quién es la persona buscada, donde se le va a buscar y de qué se va a tratar la visita. No sobra indicar que la persona buscada forzosamente es aquel extranjero cuya situación migratoria regular será evaluada.

114. De esta forma, el parámetro de aplicación de una visita de verificación se contrapone a lo intrusiva que es la revisión migratoria, pues, se insiste, genera molestias en la libertad personal de todas aquellas personas que pasan por un retén migratorio y no sólo sobre quienes se encuentran expresamente obligados a cumplir con la normatividad de migración.

115. En el mismo tenor, no sobra hacer la comparación de que, en el caso de la visita de verificación, se trata de una intromisión a derechos fundamentales que el sujeto pasivo se encuentra obligado constitucionalmente a soportar.

116. Es decir, es constitucional que el extranjero visitado se vea limitado en su libertad personal y que resienta una molestia en su persona y en sus papeles, al estar obligado a estar a determinada hora en su domicilio y que le enseñe la documentación necesaria a la autoridad migratoria visitadora para demostrar la regularidad de su situación, toda vez que, en efecto, es destinatario de una norma, cuyo cumplimiento se está verificando.

117. En cambio, no puede decirse lo mismo de aquella persona que sufre de una revisión migratoria. Esto, pues quienes la soportan pueden ser indistintamente mexicanos o extranjeros; es decir, sufren la intromisión a su derecho fundamental de libertad personal un grupo de personas que son totalmente ajenas a la normatividad de cuyo cumplimiento el Instituto se quiere cerciorar.

118. Así las cosas, es dable concluir que la visita de verificación resulta menos intrusiva al derecho de libertad personal que la revisión migratoria, pues únicamente estarán sujetas a dicha diligencia las personas que están obligadas al cumplimiento de la normatividad a revisar y no el total de las personas que pasen por un punto en específico, además de ser más precisa en cuanto a qué y a quién se va a revisar.

119. Huelga decir que el Instituto Nacional de Migración realizó la cantidad de sesenta y cuatro mil doscientas cuarenta y cinco revisiones migratorias dentro del periodo comprendido entre el año dos mil quince y el año dos mil dieciocho,(48) y que, además, en ese mismo periodo realizó ochenta y nueve mil quinientas veinticinco visitas de verificación.(49) Por lo que es dable concluir que la autoridad migratoria puede realizar ambas diligencias con la misma facilidad.

120. Adicionalmente, no sólo los procedimientos de control migratorio y la visita de verificación resultan menos intrusivos que la revisión migratoria, sino que ambos, fungiendo como un sistema de control migratorio que se complementa, son suficientes para cumplir con el fin constitucionalmente deseado, sin que sea necesario que subsista la revisión migratoria.

121. De eliminarse el procedimiento de revisión migratoria, ello no perjudicaría al sistema de control migratorio, en la medida en que subsistiría el mecanismo de control migratorio para el cercioramiento del cumplimiento de la normatividad de la materia en los lugares de tránsito internacional, así como la visita de verificación para vigilar el cumplimiento específico que deben hacer los extranjeros para mantener su situación regular en el país.

122. Sin dejar de iterar que la revisión migratoria es un mecanismo de control migratorio arbitrario, pues provoca una intromisión a la libertad personal de todas las personas que transiten por determinado punto, en la espera de que sean revisados en sus papeles, para que la autoridad migratoria se cerciore de su nacionalidad.

123. Por consiguiente, al tenor de lo expresado, considero que la medida establecida en la unidad normativa conformada por los artículos 97, 98 y 99 de la Ley de Migración es innecesaria para alcanzar el fin constitucional que persigue, pues existen medios menos lesivos de la libertad personal a propósito de controlar la entrada, salida y tránsito en el territorio mexicano y, de esta manera, salvaguardar los principios de seguridad nacional y orden público.

(d) Proporcionalidad en sentido estricto de la medida

124. Esta grada del test consiste en efectuar un balance o ponderación entre dos principios que compiten en un caso concreto. Dicho análisis requiere comparar el grado de intervención en el derecho fundamental que supone la medida legislativa examinada, frente al grado de realización del fin perseguido.

125. En otras palabras, en esta fase del escrutinio se debe realizar una ponderación entre los beneficios que cabe esperar de una limitación desde la perspectiva de los fines que persiguen, frente a los costos que necesariamente se producirán desde la perspectiva de los derechos fundamentales afectados.(50)

126. En este sentido, la medida impugnada solo será constitucional si el nivel de realización del fin constitucional que persigue el legislador es mayor al nivel de intervención en el derecho fundamental. En caso contrario, la medida será desproporcionada y, como consecuencia, inconstitucional.

127. En el caso, resulta innecesario realizar la ponderación en sentido estricto, toda vez que se llegó a la conclusión que la medida legislativa, si bien cumplía con el fin constitucionalmente legítimo, era idónea, no resultaba necesaria, ya que existían medidas menos restrictivas de la libertad personal, como lo son el control migratorio y la visita de verificación.

128. Finalmente, respecto a la convencionalidad en la unidad normativa conformada por los artículos 97, 98 y 99 de la Ley de Migración, encuentro que la misma es claramente inconvencional, pues no se atiende a lo preceptuado en el artículo 7.5 de la Convención Americana ni a la interpretación que, sobre el tema, ha emitido la Corte Interamericana de Derechos Humanos.(51)

129. De acuerdo con una interpretación válida del referido artículo 7.5, toda persona detenida o retenida debe ser llevada, sin demora, ante un J. u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales.

130. No obstante ello, la ejecución y aplicación de la unidad normativa conformada por los artículos 97, 98 y 99 de la Ley de Migración se aleja de ese mandato convencional, pues no sólo se detiene indiscriminadamente a cualquier persona, violando su libertad personal; sino que no se establece la obligación de presentarla ante un J. u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales, pues son los propios agentes migratorios lo que están facultados para validar, tanto la veracidad de sus documentos, como su estatus migratorio y el tiempo de su detención.

131. Así, es el agente migratorio quién determina la situación de la persona retenida, cuando de conformidad con el Sistema Interamericano de Derechos Humanos debe ser ante un J. u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales.

132. Con base en lo antedicho, considero que, debía declararse la inconstitucionalidad e inconvencionalidad de la unidad normativa conformada por los artículos 97, 98 y 99 de la Ley de Migración, a la luz del derecho a la libertad personal.

Nota: La tesis aislada 1a. LXXV/2019 (10a.) citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 13 de septiembre de 2019 a las 10:22 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 70, Tomo I, septiembre de 2019, página 124, con número de registro digital: 2020605.

Las tesis de jurisprudencia 2a./J. 124/2018 (10a.) y aisladas 1a. CXCIX/2014 (10a.), 1a. CCLXX/2016 (10a.), 1a. CCLXVIII/2016 (10a.) y 1a. CCLXV/2016 (10a.) citadas en este voto, también aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación de los viernes 30 de noviembre de 2018 a las 10:41 horas y viernes 25 de noviembre de 2016 a las 10: 36 horas, respectivamente.

________________

1. Respecto al punto resolutivo primero, por mayoría de cuatro votos de la M.N.L.P.H., quien considera que también debe sobreseerse respecto de los artículos 20, 98 y 99 de la Ley de Migración, vigente al momento de los hechos y se reserva su derecho a formular voto particular; así como de los Ministros J.M.P.R. y A.G.O.M. y la Ministra presidenta A.M.R.F. (ponente). En contra del emitido por el Ministro J.L.G.A.C., quien se reserva su derecho a formular voto particular.

Por lo que hace al punto resolutivo segundo, en cuanto a la negativa del amparo a la parte quejosa respecto de los artículos 16, fracción II y 17 de la Ley de Migración (vigente al momento de los hechos), se resolvió por mayoría de cuatro votos de la M.N.L.P.H., quien está con el sentido, pero en contra de consideraciones y se reserva su derecho a formular voto concurrente, así como de los Ministros J.M.P.R., quien aclaró que está a favor del proyecto, pero con salvedad en las consideraciones y A.G.O.M. y de la Ministra presidenta A.M.R.F. (ponente). En contra del emitido por el Ministro J.L.G.A.C., quien se reserva su derecho a formular voto particular.

Por su parte, en relación con negar el amparo respecto de los artículos 20, fracción VII, 100 y 121 de la Ley de Migración (vigente al momento de los hechos), se resolvió por mayoría de tres votos de los Ministros J.L.G.A.C. y J.M.P.R. y de la Ministra presidenta A.M.R.F. (ponente). En contra de los emitidos por la Ministra Norma Lucía P.H. y el Ministro A.G.O.M..

Respecto del punto resolutivo tercero, en cuanto a la concesión del amparo a la parte quejosa por lo que hace a los artículos 97 y 98, de la Ley de Migración (vigente al momento de los hechos), se resolvió por mayoría de cuatro votos de los Ministros J.L.G.A.C., quien se reserva su derecho a formular voto concurrente, J.M.P.R. y A.G.O.M. y de la Ministra presidenta A.M.R.F. (ponente). En contra del emitido por la Ministra Norma Lucía P.H..

Mientras que respecto a la concesión del amparo por el artículo 99 de la Ley de Migración (vigente al momento de los hechos), se votó por mayoría de tres votos de la M.N.L.P.H. quien, ante la dificultad de obtener las votaciones suficientes para resolver la problemática planteada, y con la finalidad de no dilatar más la resolución del asunto, se pronunció de manera excepcional en cuanto al fondo respecto a la inconstitucionalidad de este artículo, y de los Ministros J.L.G.A.C., quien se reserva su derecho a formular voto concurrente y A.G.O.M.. En contra de los emitidos por el Ministro J.M.P.R. y la Ministra presidenta A.M.R.F. (ponente).

Finalmente, respecto del punto resolutivo cuarto, se resolvió por mayoría de tres votos de los Ministros J.M.P.R. y A.G.O.M., y de la Ministra presidenta A.M.R.F. (ponente). En contra de los emitidos por la Ministra Norma Lucía P.H., por estar en contra de los efectos y del Ministro J.L.G.A.C., quien se reserva el derecho a formular voto particular.

2. Vigentes al momento de los hechos. V.. Resolutivo PRIMERO.

3. Vigentes al momento de los hechos. V.. Resolutivo SEGUNDO.

4. V.. Resolutivo cuarto.

5. V.. Resolutivo primero.

6. V.. Resolutivo segundo.

7. V.. Resolutivo segundo.

8. V.. Resolutivo cuarto.

9. Vigentes al momento de los hechos.

10. Vigente al momento de los hechos.

11. COIDH. Sentencia de 23 de noviembre de 2010 (Excepciones Preliminares, Fondo, R. y Costas) en el C.V.L.V.P., párr. 97.

12. Resuelta en la sesión correspondiente al martes once de agosto de dos mil quince.

13. Resuelto en la sesión correspondiente al día trece de noviembre de dos mil trece, por unanimidad de cinco votos de la Ministra y los Ministros: A.Z.L. de L., J.R.C.D., A.G.O.M. (ponente), O.S.C. de G.V. y J.M.P.R., presidente de esta Primera Sala.

14. Tesis 1a. LXXV/2019 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, 13 de septiembre de 2019, de rubro: "RACIONALIDAD LEGISLATIVA. SUS ELEMENTOS."

15. "Artículo 97. Además de los lugares destinados al tránsito internacional de personas establecidos, el Instituto podrá llevar a cabo revisiones de carácter migratorio dentro del territorio nacional a efecto de comprobar la situación migratoria de los extranjeros.

"La orden por la que se disponga la revisión migratoria deberá estar fundada y motivada; ser expedida por el Instituto y precisar el responsable de la diligencia y el personal asignado para la realización de la misma; la duración de la revisión y la zona geográfica o el lugar en el que se efectuará."

"Artículo 98. Si con motivo de la revisión migratoria se detecta que algún extranjero no cuenta con documentos que acrediten su situación migratoria regular en el país, se procederá en los términos del artículo 100 de esta Ley."

"Artículo 99. Es de orden público la presentación de los extranjeros en estaciones migratorias o en lugares habilitados para ello, en tanto se determina su situación migratoria en territorio nacional.

La presentación de extranjeros es la medida dictada por el Instituto mediante la cual se acuerda el alojamiento temporal de un extranjero que no acredita su situación migratoria para la regularización de su estancia o la asistencia para el retorno."

16. Tesis 1a. CXCIX/2014 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 6, Tomo I, mayo de 2014, página 547, con número de registro: 2006478, y de rubro: "LIBERTAD PERSONAL. LA AFECTACIÓN A ESE DERECHO HUMANO ÚNICAMENTE PUEDE EFECTUARSE BAJO LAS DELIMITACIONES EXPECIONALES DEL MARCO CONSTITUCIONAL Y CONVENCIONAL."

17. Resuelto en la sesión correspondiente al veintidós de enero de dos mil catorce, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: A.Z.L. de L., J.R.C.D. (ponente), A.G.O.M., O.S.C. de G.V. y presidente J.M.P.R..

18. Resuelto en la sesión correspondiente al tres de septiembre de dos mil catorce, por mayoría de tres votos de la Ministra y los Ministros: A.Z.L. de L., A.G.O.M. (ponente) y O.S.C. de G.V., en contra de los emitidos por los Ministros J.R.C.D., quien se reserva el derecho de formular voto particular y J.M.P.R., presidente de esta Primera Sala.

19. El derecho a la libertad personal es reconocido como de primer rango y sólo puede ser limitado bajo determinados supuestos de excepcionalidad, en armonía con la Constitución Federal y los instrumentos internacionales en la materia, de manera que se salvaguarde su reconocimiento y protección de la manera más amplia, precisamente, bajo el principio pro persona. V.. Amparo directo en revisión 1596/2014, p. 31.

20. La sospecha razonable " debe ser acreditable empíricamente en virtud de que se justifique la presunción de que alguien está cometiendo un delito o lo acaba de cometer. Dichas circunstancias deben coincidir objetivamente con los objetos materiales del ilícito, los sujetos, lugares y horarios descritos por las víctimas o testigos de algún delito en las denuncias que haya recibido la policía previamente". V.. Amparo directo en revisión 1596/2014, p. 41.

21. "Artículo 81. Son acciones de control migratorio, la revisión de documentación de personas que pretendan internarse o salir del país, así como la inspección de los medios de transporte utilizados para tales fines. En dichas acciones, la Policía Federal actuará en auxilio y coordinación con el Instituto."

22. Tesis P./J. 40/96, publicada en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IV, página 5, con número de registro digital: 200080, de rubro: "ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCIÓN."

23. V.. Amparo en revisión 1596/2014.

24. Tesis P./J. 99/2006, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, agosto de 2006, página 1565, con número de registro digital: 174488, de rubro: "DERECHO ADMNISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO."

25. Tesis de la Segunda Sala que esta Primera Sala comparte y obra bajo la siguiente información: Tesis 2a./J. 124/2018 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 60. T.I., noviembre de 2018, página 897, con número de registro digital: 2018501, de rubro: "NORMAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO. PARA QUE LES RESULTEN APLICABLES LOS PRINCIPIOS QUE RIGEN AL DERECHO PENAL, ES NECESARIO QUE TENGAN LA CUALIDAD DE PERTENECER AL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR."

26. "Artículo 7o. Derecho a la Libertad Personal

"

"2. Nadie puede ser privado de su libertad física, salvo por las causas y en las condiciones fijadas de antemano por las Constituciones Políticas de los Estados Partes o por las leyes dictadas conforme a ellas."

27. Tesis 1a. CCXV/2013 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XXII, Tomo 1, julio de 2013, página 557, con número de registro digital: 2003975, con rubro: "DERECHOS HUMANOS. REQUISITOS PARA RESTRINGIRLOS O SUSPENDERLOS CONFORME A LOS ARTÍCULOS 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y 30 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS."

28. Tesis P./J. 23/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de 1999, página 256, con número de registro: 194260, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA DETERMINAR SU PROCEDENCIA EN CONTRA DE LA LEY O DECRETO, NO BASTA CON ATENDER A LA DESIGNACIÓN QUE SE LE HAYA DADO AL MOMENTO DE SU CREACIÓN, SINO A SU CONTENIDO MATERIAL QUE LO DEFINA COMO NORMA DE CARÁCTER GENERAL."

29. B.P., C., Derechos, Cambio Constitucional y Teoría Jurídica. Escritos de Derecho Constitucional y Teoría del Derecho. Op. Cit., pp. 146-154.

30. La idoneidad exige que toda limitación de los derechos fundamentales sea adecuada para contribuir a la obtención de un fin constitucionalmente legítimo.

31. La necesidad exige que toda limitación de los derechos fundamentales sea la más benigna con el derecho limitado de entre todas aquellas que revisten por lo menos la misma idoneidad para contribuir a alcanzar el fin perseguido. El análisis de necesidad implica tres aspectos: primero, determinar si existen medidas alternativas a la limitación su examine de la libertad; segundo, si alguna de dichas medidas alternativas es igualmente idónea para alcanzar el fin perseguido y tercero, si alguna medida que cumpla esta condición, a la vez limita menos la libertad constitucional afectada.

32. Exige que toda limitación de un derecho fundamental contribuya a alcanzar el fin perseguido en una medida que justifique el grado de limitación del derecho. Este análisis implica una comparación entre el grado en que se limita la libertad constitucional y el grado en que se alcanza el fin perseguido. Esta comparación se lleva a cabo en dos pasos: primero se determinan los grados mencionados y luego se comparan.

33. Tesis 1a. CCLXV/2016 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 36, T.I., noviembre de 2016, página 902, con número de registro digital: 2013143, con rubro: "PRIMERA ETAPA DEL TEST DE PROPORCIONALIDAD. IDENTIFICACIÓN DE UNA FINALIDAD CONSTITUCIONALMENTE VÁLIDA."

34. Resuelto en la sesión correspondiente al cuatro de noviembre de dos mil quince, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros: A.Z.L. de L. (ponente); J.R.C.D., quien se reservó su derecho a formular voto concurrente; O.S.C. de G.V. y presidente A.G.O.M., quien también se reservó su derecho a formular voto concurrente; en contra del emitido por el Ministro J.M.P.R., quien se reservó su derecho a formular voto particular.

35. "Artículo 11. Toda persona tiene derecho para entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos semejantes. El ejercicio de este derecho estará subordinado a las facultades de la autoridad judicial, en los casos de responsabilidad criminal o civil, y a las de la autoridad administrativa, por lo que toca a las limitaciones que impongan las leyes sobre emigración, inmigración y salubridad general de la República, o sobre extranjeros perniciosos residentes en el país. "

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"

"XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República."

36. Artículo 1 de la Ley de Migración.

37. COIDH. Sentencia de 23 de noviembre de 2010 (Excepciones Preliminares, Fondo, R. y Costas) en el Caso Vélez Loor Vs. Panamá, párr. 97.

38. Tesis 1a. CCLXVIII/2016 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 36, T.I., noviembre de 2016, página 911, con número de registro digital: 2013152, con rubro: "SEGUNDA ETAPA DEL TEST DE PROPORCIONALIDAD. EXAMEN DE LA IDONEIDAD DE LA MEDIDA LEGISLATIVA."

39. Í..

40. Amparo en revisión 237/2014, resuelta por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, p. 54-55

41. Amparo en revisión 237/2014, Op. Cit.

42. Tesis 1a. CCLXX/2016 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 36, T.I., noviembre de 2016, página 914, con número de registro digital: 2013154, con rubro: "TERCERA ETAPA DEL TEST DE PROPORCIONALIDAD. EXAMEN DE LA NECESIDAD DE LA MEDIDA LEGISLATIVA."

43. V.. Artículos 81 a 91 de la Ley de Migración.

44. V.. Artículos 92 a 96 de la Ley de Migración.

45. "Artículo 2o. de la Ley de Caminos, P. y Autotransporte Federal.- Para los efectos de esta Ley, se entenderá por:

"V.P.:

"

"b) Internacionales: Los construidos por la Federación; con fondos federales o mediante concesión federal por particulares, estados o municipios sobre las corrientes o vías generales de comunicación que formen parte de las líneas divisorias internacionales."

46. Artículo 13 del Convenio de Chicago de Aviación Civil.Disposiciones sobre entrada y despacho.

"Las leyes y reglamentos de un Estado contratante relativos a la admisión o salida de su territorio de pasajeros, tripulación o carga transportados por aeronaves, tales como los relativos a entrada, despacho, inmigración, pasaportes, aduanas y sanidad serán cumplidos por o por cuenta de dichos pasajeros, tripulaciones y carga, ya sea a la entrada, a la salida o mientras se encuentren dentro del territorio de ese Estado."

47. "Artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetándose en estos casos, a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos."

48. V. supra.

49. https://datos.gob.mx/busca/dataset/instituto-nacional-de-migracion/resource/092b8a0e-344b-4f23-baed-802c5395bcdd?inner_span=True, página web consultada el 4 de septiembre de 2019.

50. Tesis 1a. CCLXV/2016 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 36, T.I., noviembre de 2016, página 894, con número de registro digital: 2013136, con rubro: "CUARTA ETAPA DEL TEST DE PROPORCIONALIDAD. EXAMEN DE LA PROPORCIONALIDAD EN SENTIDO ESTRICTO DE LA MEDIDA LEGISLATIVA."

51. Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 Op. Cit. Párrafo 198. Disponible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_18_esp.pdf

Este voto se publicó el viernes 08 de septiembre de 2023 a las 10:17 horas en el Semanario Judicial de la Federación.