Voto particular y concurrente num. 276/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-06-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Votos concurrente y particular que formula la M.A.M.R.F. en la acción de inconstitucionalidad 276/2020.

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la sesión celebrada el veinticuatro de marzo de dos mil veintidós, resolvió la acción de inconstitucionalidad citada al rubro, promovida por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), en la que alegó la inconstitucionalidad de distintos artículos y la existencia de diversas omisiones de la Ley de Archivos para el Estado de Sonora, publicada en el Boletín Oficial de esa entidad el diecisiete de septiembre de dos mil veinte.

Contexto y antecedentes

Para comprender el trasfondo de este asunto, es necesario tomar en cuenta que el siete de febrero de dos mil catorce fue publicada en el Diario Oficial de la Federación una trascendental reforma en materia de transparencia, acceso a la información pública, protección de datos personales y archivos. En lo que aquí interesa, esta reforma adicionó al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la fracción XXIX-T, a través de la cual se facultó al Congreso de la Unión para expedir la Ley General de Archivos, en los siguientes términos:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad: []

"XXIX-T. Para expedir la ley general que establezca la organización y administración homogénea de los archivos de la Federación, de las entidades federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, y determine las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos."

En cumplimiento de este precepto, el Congreso de la Unión expidió la Ley General de Archivos, misma que se publicó el quince de junio de dos mil dieciocho en el Diario Oficial de la Federación. Como se desprende del Texto Constitucional, esta ley tiene dos objetivos: i) establecer la organización y administración homogénea de los archivos de la Federación, de las entidades federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México; y, ii) determinar las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos.

En relación con las bases para la organización y funcionamiento de los sistemas de archivos resultan de gran relevancia para las entidades federativas los artículos 70 y 71 de la ley general.(1)

El artículo 70 dispone que cada entidad federativa contará con su propio sistema local de archivos, el cual define como "el conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos, normas, instancias, instrumentos, procedimientos y servicios tendientes a cumplir con los fines de la organización y conservación homogénea de los archivos de los sujetos obligados dentro de su jurisdicción".

Por su parte, el artículo 71 establece una base institucional mínima con la que deben contar los sistemas estatales de archivos, al disponer que éstos se conformarán por: i) un Consejo Local de Archivos, que será el órgano coordinador del sistema y en los cuales deberán tener participación los Municipios o las Alcaldías en el caso de la Ciudad de México; y, ii) un Archivo General Estatal, que será la instancia especializada en materia de archivos y que estará a cargo de un director general con el rango de subsecretario, titular de unidad administrativa o su equivalente. A partir de este marco institucional mínimo, el último párrafo del mismo artículo dispone que todas las entidades federativas, en sus respectivas leyes locales de archivos, "desarrollarán la integración, atribuciones y funcionamiento de los Sistemas locales equivalentes a las que esta Ley otorga al Sistema Nacional"

En cumplimiento del artículo cuarto transitorio de la ley general,(2) el Poder Legislativo del Estado de Sonora expidió la ley de archivos para dicha entidad federativa con el propósito de adecuarse al nuevo marco constitucional y de la ley general, misma que fue impugnada por el INAI en la presente acción de inconstitucionalidad. Los conceptos de invalidez planteados por el INAI se centraron en cuestionar aspectos relativos a la integración, atribuciones y funcionamiento de distintos componentes del sistema local de archivos de Sonora. Siendo así, la principal cuestión a resolver fue determinar si el legislador sonorense había establecido en su ley local un sistema de archivos equivalente al sistema previsto en la ley general para todo el país.

Aunque comparto en su mayor parte el sentido y las consideraciones de la resolución del Tribunal Pleno, tengo algunas consideraciones adicionales en relación con el parámetro de regularidad constitucional definido en la ejecutoria, las cuales desarrollo en un voto concurrente.

VOTO CONCURRENTE

Comentarios previos

Antes de señalar el porqué de mi concurrencia con la presente acción de inconstitucionalidad 276/2020, considero prudente reseñar de manera sucinta qué pasó con dicho parámetro en los primeros dos precedentes que votamos en materia de Sistema Nacional de Archivos.

En la acción de inconstitucionalidad 101/2019, donde analizamos la Ley de Archivos del Estado de Colima, y que votamos el tres de mayo de dos mil veintiuno, se propuso un parámetro deferente hacia las entidades federativas, acorde, a mi juicio, a la fracción XXIX-T del artículo 73 constitucional, y por ello la compartí, además de que aquél fue un parámetro muy claro, pertinente y sucinto.(3) Ese parámetro estaba subsumido en el preámbulo del tema 2.1, de manera que, aunque no lo votamos en sus méritos, lo aprobamos al estar subsumido (el Ministro presidente Z.L. de L. fue el único que señaló no compartir el parámetro propuesto).

Sobre el mandato de equivalencia de los sistemas locales con el nacional, conviene resaltar lo señalado al resolverse dicha acción de inconstitucionalidad 101/2019. En ella el Tribunal Pleno sostuvo que lo más respetuoso con el marco competencial era entender que este mandato tiene un carácter funcional. Es decir, que "se considera que el diseño a nivel local es equivalente al federal, siempre y cuando, las diferencias del primero no sean tales que entorpezcan, dificulten o imposibiliten el funcionamiento del Sistema Nacional, ni su debida coordinación con los sistemas locales, a fin de lograr una administración homogénea de los archivos en los distintos órdenes de gobierno."(4)

Sin embargo, este parámetro aceptado en la acción de inconstitucionalidad 101/2019 cambió al día siguiente, pues el cuatro de mayo de dos mil veintiuno votamos la acción de inconstitucionalidad 141/2019 (relativa a la Ley de Archivos del Estado de Jalisco y sus Municipios), donde se sostuvo que la Ley General de Archivos, en tanto se trata de una ley general, "distribuye" competencias, y en términos generales se interpretó que las atribuciones de las entidades federativas se suprimían frente a la existencia de una ley general.

Yo no compartí la propuesta, sólo estuve a favor del sentido (en tanto que sí existe la obligación de los Estados de homologar sus leyes de archivos a la ley general), así que en la sesión en la que discutimos aquel asunto dije: "No se distribuyen competencias. Hay un marco de respeto. Principio que, incluso, retoma el artículo 64 de la ley general."(5). Si bien varios de nosotros nos manifestamos en este sentido (a mi parecer fuimos al menos cuatro quienes señalamos expresamente esta cuestión al momento de votar este parámetro de la acción de inconstitucionalidad 141/2019), el parámetro fue aprobado por la mayoría.

Yo sigo compartiendo en términos generales el parámetro breve y concreto que aprobamos en el primero de los precedentes (101/2019). De manera que, como en la presente acción de inconstitucionalidad 276/2020 se transcriben exhaustiva y largamente las consideraciones de la diversa 141/2019 (parámetro de regularidad constitucional), mantengo mi concurrencia en este tema.

Por cierto, a mi parecer es inapropiado retomar esas consideraciones, pues debieron transcribirse las del primer asunto en la materia (101/2019) o en todo caso las de alguno otro posterior que guarde identidad de criterio (como la 132/2019). Además, hay una incongruencia notable en este delicado tema al transcribir las consideraciones de la acción de inconstitucionalidad 141/2019 (muy alejadas del parámetro definitivo del Tribunal Pleno) y después decir que ese parámetro se desarrolla también en las diversas 101/2019, 122/2019 y 132/2019 pues, como ya expuse, la 101/2019 se opone en la parte medular del criterio a la 141/2019; mientras que la 122/2019 sigue a la 141/2019, y la 132/2019 a la 101/2019. Es decir, en este punto medular que es la fijación de la competencia, se incorpora una mezcla de perspectivas contradictorias entre sí, de la cual me aparto.

A mi parecer basta señalar que el artículo 64 de la Ley General de Archivos establece una coordinación "en un marco de respeto de las atribuciones de la Federación, las entidades federativas, los Municipios". Ese marco de respeto no es una frase vacua o un recurso retórico, lo que en este caso está indicando es que en materia archivística los Estados no están obligados a replicar esquemas y modelos diseñados para el régimen federal, pues ello socavaría la soberanía interior que les otorga el artículo 40 constitucional(6) (éste es el "marco de respeto"). No se trata de que los Estados se "supriman atribuciones" (como se dijo en la acción de inconstitucionalidad 141/2019) sino de orientar sus atribuciones al fin común impuesto por la Constitución.

De hecho, en armonía con este régimen federal, el artículo 71 de la misma ley archivística dispone que "[l]as leyes de las entidades federativas desarrollarán la integración, atribuciones y funcionamiento de los sistemas locales equivalentes a las que esta Ley otorga al Sistema Nacional". Al respecto, encuentro que tal "equivalencia" permite, a su vez, la concreción del artículo 73 constitucional (inciso XXIX-T), que ordena una organización y administración homogénea de los archivos de los diversos órdenes de gobierno del país.

VOTO PARTICULAR

A) Omisión de incluir en el catálogo de definiciones el concepto "Datos Abiertos" (Considerando octavo).

La presente acción de inconstitucionalidad fue desestimada respecto de lo alegado por el INAI, en el sentido de que el artículo 4 de la Ley de Archivos para el Estado de Sonora es inconstitucional al no contemplar una definición de "Datos abiertos"; lo anterior al obtenerse sólo siete votos a favor de declarar la invalidez de este precepto.(7) Toda vez que fui parte de la minoría que se expresó por reconocer la validez de este precepto considero necesario precisar las razones en las que sustento dicha postura.

En primer lugar, la Ley de Archivos para el Estado de Sonora en ninguno de sus artículos hace referencia a la figura de los "Datos abiertos", por lo que no se trata de una definición que sea necesaria para la correcta aplicación de la ley local.

Por su parte, la Ley General de Archivos establece en su artículo 4, fracción XXI,(8) una definición de "Datos abiertos" y, posteriormente, sólo se vuelve a referir a esta figura en el diverso 67, fracción VI, que establece como una de las facultades del Consejo Nacional de Archivos: "Aprobar acciones de difusión, divulgación y promoción sobre la importancia de los archivos como fuente de información esencial, del valor de los datos abiertos de los documentos de archivo electrónico y como parte de la memoria colectiva".

Contrario a lo que sostiene la decisión mayoritaria, no advierto de qué manera el hecho de que la Ley de Archivos para el Estado de Sonora no contemple la definición de "Datos abiertos" puede llegar a afectar el ejercicio de la referida facultad del Consejo Nacional, máxime que, si las entidades federativas tuvieran que coadyuvar con las acciones que acuerde el Consejo Nacional en ejercicio de la referida facultad, para saber qué son los datos abiertos, cuentan con la definición prevista en el artículo 4, fracción XXI, de la Ley General de Archivos; la cual, por cierto, es coincidente con la definición de "Datos abiertos" que encontramos en el diverso 3, fracción VI, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública,(9) así como en el numeral 3, fracción V, de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Sonora.(10)

Por lo cual, no compartí que la Ley de Archivos para el Estado de Sonora fuera inválida por no contener una definición de "Datos Abiertos", pues esta definición no resulta necesaria para la aplicación de alguna disposición de la ley local, ni de la ley general, ni su ausencia produce inseguridad jurídica.

B) Supuestos para permitir el acceso a la información de documentos con valor histórico (Considerando noveno)

El INAI impugnó la validez del artículo 33 de la Ley de Archivos para el Estado de Sonora,(11) al considerar que omite señalar los supuestos previstos en el numeral 38 de la Ley General de Archivos,(12) para permitir el acceso a la información de documentos con valores históricos que no hayan sido transferidos a un archivo histórico y contengan datos personales sensibles; sino que, por el contrario, remite a los supuestos contemplados en el diverso 120 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública,(13) el cual se refiere a los casos excepcionales en los que no se requiere consentimiento de los particulares titulares, para que los sujetos obligados permitan el acceso a la información confidencial.

El Pleno, por mayoría,(14) declaró la invalidez de este artículo al considerar que el precepto impugnado incumple con el mandato de homologación con la Ley General de Archivos, debido a que los supuestos para acceder a la información de documentos con valores históricos que contengan datos personales sensibles, pero que aún no hayan sido transferidos a un archivo histórico, previstos en el artículo 33 de la Ley de Archivos para el Estado de Sonora, son sustancialmente distintos a los establecidos en el numeral 38 de la Ley General de Archivos.

El criterio de la mayoría señala que el artículo 38 de la Ley General de Archivos es directamente obligatorio para los tres órdenes de gobierno, al versar sobre mandatos vinculados con la organización y administración de archivos en su vertiente de acceso y consulta de documentos que obran en sus acervos, por lo que en este caso les es indisponible a las entidades federativas alterar o modificar los supuestos que, de manera taxativa fueron establecidos por el Congreso Federal para que, de manera excepcional, se pueda acceder a la información de los documentos con valores históricos que contengan datos sensibles, pero que aún no han sido transferidos a un archivo histórico.

Voté en contra de la decisión mayoritaria de invalidar el precepto impugnado porque, de inicio, no estoy de acuerdo con la metodología utilizada para evaluar su regularidad constitucional.

En las acciones de inconstitucionalidad 101/2019 y 141/2019,(15) el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia analizó, respectivamente, la validez de disposiciones de las legislaciones de archivos de los Estados de Colima y Jalisco que conferían a los órganos garantes en materia de transparencia locales facultades no previstas en la Ley General de Archivos.

En dichos asuntos, se determinó que, al tratarse de normas en materia de transparencia contenidas en leyes de archivos, su validez debía analizarse con base en el parámetro de regularidad aplicable a la materia de transparencia es decir, la reforma constitucional en materia de transparencia y acceso a la información, publicada en el Diario Oficial de la Federación el siete de febrero de dos mil catorce, así como de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y no el correspondiente a la materia de archivos.

Con base en ese parámetro, y particularmente a partir de lo dispuesto en el artículo 42, fracción XXII, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública,(16) se reconoció la validez de las disposiciones impugnadas al considerarse que las entidades federativas sí pueden ampliar las facultades de los órganos garantes en materia de transparencia más allá de lo dispuesto en la ley general.

Al igual que en los referidos precedentes, la norma aquí analizada es una disposición en materia de transparencia, pues se refiere a una facultad del instituto de transparencia local que incide en el derecho de acceso a la información, por lo que considero que su validez debió analizarse a la luz del parámetro de regularidad en materia de transparencia y no conforme al de la materia de archivos.

Así, con base en el parámetro en materia de transparencia, advierto que es válido que la Ley de Archivos para el Estado de Sonora amplíe los supuestos en los que el órgano garante local de transparencia pueda permitir el acceso a la información de documentos con valor histórico que contengan datos personales sensibles, pero que aún no hayan sido transferidos a un archivo histórico; más allá de lo que dispone el artículo 38 de la Ley General de Archivos. Ello, debido a que, como se sostuvo en los referidos precedentes, el numeral 42, fracción XXII, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública faculta a las entidades federativas a ampliar las facultades de los institutos de transparencia locales.

Esto último es congruente con el mandato de establecer los mínimos que deben tener los organismos garantes locales, pero respetando la posibilidad de que las entidades federativas establezcan atribuciones adicionales, siempre y cuando no contravengan las bases y principios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, u obstaculicen, menoscaben o imposibiliten el ejercicio del derecho de acceso a la información.

Así, a la luz del parámetro en materia de transparencia, con base en el cual las entidades federativas pueden ampliar las facultades de los órganos locales de transparencia, el artículo 33 de la Ley de Archivos para el Estado de Sonora debe interpretarse como un precepto que amplía los supuestos de ejercicio de la facultad prevista a favor de los órganos garantes locales en el artículo 38 de la Ley General de Archivos y no como una disposición que la limita o la contraviene. Razón por la cual, no comparto que se haya declarado su invalidez.

C) Integración del Órgano de Gobierno del archivo local y facultad del director general del Archivo General del Estado para fungir como secretario ejecutivo del citado órgano (Considerando décimo segundo)

En el presente asunto el Tribunal Pleno, por mayoría,(17) declaró la invalidez de los artículos 101, fracciones IV y VII, y 103, fracción II, de la Ley de Archivos para el Estado de Sonora,(18) al considerar que establecen una integración del Órgano de Gobierno del Archivo General del Estado distinta a la prevista en el diverso 110 de la ley general para los órganos homólogos a nivel nacional.

La declaración de invalidez del artículo 101, fracción IV, que otorga un lugar en el Órgano de Gobierno del archivo local a un miembro del Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización, se basa en lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 101/2019, en el sentido de que incluir en la conformación del Órgano de Gobierno del archivo local a organismos que no son parte de la administración pública estatal altera el mandato de equivalencia en el diseño de los sistemas locales de archivos que prevé el último párrafo del artículo 71 de la Ley General de Archivos.

Con base en las citadas premisas, la mayoría determinó que al ser el Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización un organismo constitucional autónomo del Estado de Sonora, es decir, que no forma parte de la administración pública o del Poder Ejecutivo Estatal, se afecta el carácter técnico del Órgano de Gobierno y se podría dificultar el cumplimiento de sus funciones de gestión. En relación con la invalidez del artículo 101, fracción VII, que contempla que el director general del archivo local participará como integrante del Órgano de Gobierno, la mayoría resolvió que su incorporación con voz y voto en el citado órgano transgrede la equivalencia que deben observar las entidades federativas en la integración, atribuciones y funcionamiento de los sistemas locales. Lo anterior, porque a diferencia de la legislación local, en el artículo 109 de la Ley General de Archivos no se contempla la incorporación del director general del Archivo General de la Nación en su Órgano de Gobierno, lo cual, en concepto de la mayoría, encuentra lógica considerando que una de las principales funciones de ese cuerpo colegiado es la de evaluar la operación administrativa, así como el cumplimiento de los objetivos y metas del archivo general, al frente del cual se encuentra precisamente el director general.

De esta manera, la mayoría consideró que la intervención del director general en la instancia encargada de evaluar la operación administrativa, así como el cumplimiento de los objetivos y metas de la institución que debe dirigir, es susceptible de generar una influencia indebida en el proceso de toma de decisiones del Órgano de Gobierno, con lo cual se afectarían las funciones que tiene asignadas en el sistema local de archivos.

Finalmente, la mayoría decretó la invalidez del artículo 103, fracción II, de la Ley de Archivos para el Estado de Sonora al considerar que al asignarle al director general del archivo el carácter de secretario ejecutivo de su Órgano de Gobierno se contraviene la prohibición que tiene el director general, prevista en el último párrafo del diverso 102 de la misma ley,(19) de no desempeñar otro cargo o comisión.

No comparto las anteriores conclusiones a las que llegó la mayoría en el presente asunto. Como lo expuse al emitir mi voto en la acción de inconstitucionalidad 101/2019 (así como lo he señalado en otros asuntos distintos a la materia de archivos), las entidades federativas viven sus propias problemáticas y establecen soluciones particulares al respecto. Por lo tanto, corresponde a cada entidad federativa definir, en función de las particularidades locales, cómo debe integrarse el Órgano de Gobierno del Archivo estatal, de tal manera que resulte eficaz en el contexto local, sin que ello rompa con el mandato de equivalencia que se desprende del último párrafo del artículo 71 de la Ley General de Archivos.

Desde mi perspectiva, no es necesario que se guarde identidad en el origen de las personas que participan en ese órgano. Reitero que eso lo debe medir eventualmente el legislador local atendiendo al contexto local y a la realidad de la organización de su Estado: desde la perspectiva de la organización de la administración pública (por ejemplo, secretarías de Estado) como de otros Poderes que participan y que pudieran realizar aportes significativos al funcionamiento del Órgano de Gobierno del Archivo General estatal.

En términos del artículo 109 de la Ley General de Archivos, el Órgano de Gobierno del Archivo General de la Nación es el cuerpo colegiado que tiene como atribución evaluar la operación administrativa, el cumplimiento de los objetivos y metas, así como emitir los lineamientos para el funcionamiento del consejo técnico. Siguiendo el criterio de equivalencia funcional que el Tribunal Pleno definió desde la acción de inconstitucionalidad 101/2019, considero que este es el aspecto central respecto del cual los sistemas locales de archivos deben guardar equivalencia con el nacional, es decir, que debe buscarse la mejor integración posible del Órgano de Gobierno conforme al contexto local que garantice que dicho órgano cumpla adecuadamente con las funciones que se espera desempeñe el Órgano de Gobierno del Archivo General estatal.

De ello observo, respetuosamente, que existe un amplio margen de equivalencia para el diseño de los diversos órganos de gobierno a nivel estatal y con ello cumplir con las principales funciones que tiene a su cargo. Encuentro complicado calificar sin yerro cuáles servidores públicos y cuáles no debieran participar en este ejercicio de evaluación de objetivos y metas. Estoy convencida de que es el legislador local el que se encuentra en una mejor posición para definirlo, lo que en principio debería llevar a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación a ser deferente con esas definiciones locales, siempre que no advirtamos que rompan con la equivalencia funcional que exige la Ley General de Archivos.

La sentencia otorga un peso específico a considerar que era necesario que el Órgano de Gobierno se conformara con miembros de la administración pública o el Poder Ejecutivo y prescindiendo en esa conformación tanto del Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización como del director general del Archivo. Sin embargo, no comparto esa conclusión porque ello centra la atención del concepto de "equivalencia" en una idea abstracta que privilegia el diseño estructural del Órgano de Gobierno, en lugar de privilegiar el análisis de las funciones que realiza. Es decir, da más importancia a un criterio orgánico que a uno sustantivo; que se parezca la integración, sin importar si las funciones de todas maneras son las mismas.

En el caso concreto, considero razonable que se incluyan en su integración al Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización y, como secretario ejecutivo, al director general del Archivo General del Estado. Como adelanté, dejando de un lado el criterio orgánico que retoma la sentencia, yo no veo que su inclusión afecte el carácter técnico de dicho órgano, que dificulte el cumplimiento de sus funciones de gestión, o que se genere una "influencia indebida" en el proceso de toma de decisiones y, con ello, se entorpezca o desaliente una labor de evaluación del cumplimiento de objetivos y metas.

Es más, es posible que el legislador local, atendiendo a su realidad social, haya considerado que tales funcionarios podrían realizar aportaciones valiosas a las funciones que realiza el Órgano de Gobierno y así generar controles que vayan más allá de la centralización de dicho órgano en el Poder Ejecutivo.

La inclusión del director general, a mi parecer, podría traducirse en aportaciones pertinentes a partir de un punto de vista interno respecto de la operación y las necesidades del archivo, que sirvan para la toma de decisiones del Órgano de Gobierno que, conforme al artículo 100 de la Ley de Archivos para el Estado de Sonora,(20) se encarga de la administración del archivo general. Sobre todo, si se toma en cuenta que el resto de los integrantes del Órgano de Gobierno no son funcionarios del archivo general.

Coincido con la decisión mayoritaria en el sentido de que las entidades federativas en ejercicio de su libertad de configuración legislativa puedan considerar pertinente establecer la figura de un secretario ejecutivo (aunque no se prevea en la Ley General de Archivos dentro del Órgano de Gobierno del Archivo General de la Nación), puesto que en sí misma no distorsiona la equivalencia funcional que debe existir en los sistemas locales de archivos respecto del sistema nacional. Sin embargo, no comparto la declaración de invalidez del artículo 103, fracción II, de la Ley de Archivos para el Estado de Sonora que prevé que el director general del Archivo será el secretario ejecutivo del Órgano de Gobierno, bajo el argumento de que tiene prohibido desempeñar algún cargo o comisión distinta a la de director general.

Me parece que la prohibición prevista en el último párrafo del artículo 102 de la ley en comento no desempeñar otro cargo o comisión se refiere exclusivamente a funciones que realice el director general fuera del archivo general, pero no a tareas que desempeñe al interior de la dependencia que dirige.

El Órgano de Gobierno es el órgano de administración del archivo, por lo que su actividad se circunscribe al interior de la propia dependencia, de ahí que, a mi parecer, el desempeñar una función como parte de ese órgano no encuadra en la prohibición del artículo 102 de la Ley de Archivos para el Estado de Sonora. Se trata, solamente, de una facultad adicional que la ley le asigna al director general del Archivo al interior de la propia dependencia, lo cual encuentra sustento en el diverso 103, fracción V, de la ley local.(21)

D) Registro Estatal de Archivos (Considerando décimo quinto)

El INAI impugnó la validez de los artículos 4, fracción XLVIII, 11, fracción IV, 72, 73, 74, 75 y décimo tercero transitorio, de la Ley de Archivos para el Estado de Sonora,(22) que contemplaban la existencia de un Registro Estatal de Archivos. A juicio del INAI, las entidades federativas no cuentan con competencia para crear un archivo estatal, además de que su existencia implicaría duplicidad de funciones con el registro nacional que prevé la Ley General de Archivos.

El Pleno, por mayoría,(23) declaró la invalidez de estos artículos, con base en lo resuelto en las acciones de inconstitucionalidad 122/2020(24) y 132/2019(25) y 140/2019,(26) en las que se declaró la invalidez de diversos artículos de las Leyes de Archivos de Oaxaca, Nuevo León e H., respectivamente, que también contemplaban la existencia de un registro estatal de archivos. Ello, al considerar que la creación de un registro estatal no es una materia disponible para el legislador local, pues la existencia de registros estatales contribuiría a mantener la dispersión de información sobre archivos, además de duplicar las funciones de obtener y concentrar dicha información, dado que en la Ley General de Archivos ya está prevista la existencia de un registro nacional encargado de esas funciones.

Además, a juicio de la mayoría, debe tenerse en cuenta que el artículo 71 de la Ley General de Archivos,(27) si bien establece que la estructura orgánica y funcional de los sistemas locales de archivos debe ser equivalente a la del sistema nacional, sólo ordena la creación en las entidades federativas de un Consejo Local y de un archivo general, sin que se prevea la creación de un registro estatal.

Respetuosamente, no comparto el criterio de la mayoría como lo expresé en los referidos precedentes. Ni del parámetro de regularidad constitucional aplicable al diseño institucional de los sistemas estatales de archivos, ni de la revisión de los artículos 78 a 81 de la Ley General de Archivos (que establecen el Registro Nacional de Archivos a cargo del Archivo General de la Nación) se desprende que este registro necesariamente deba ser único, ni que las entidades federativas carezcan de atribuciones para crear su propio registro estatal, siempre y cuando no pretendan sustituir ni obstaculizar el funcionamiento del registro nacional, cuestión que no observo en este caso.

Contrario a lo que sugiere la resolución, considero que los Estados sí pueden crear un registro estatal, aunque no sea una de las figuras contempladas en el artículo 71 de la ley general. Desde mi perspectiva, las figuras señaladas expresamente en ese artículo (Consejo Estatal Local de Archivos y Archivo General del Estado) tienen que interpretarse como un mínimo institucional que las leyes locales deben prever, pues el mandato constitucional contenido en el artículo 73, fracción XXIX-T, se refiere a que la ley general sólo establecerá las bases para la organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos. A partir de esas bases, como lo dispone el último párrafo del numeral 71 de la Ley General, las entidades federativas cuentan con libertad configurativa para desarrollar la integración, atribuciones y funcionamiento de los sistemas locales, debiendo solamente guardar equivalencia, comunicación e integración con el sistema nacional.

De esta manera, considero que la Legislatura del Estado de Sonora actuó dentro de su esfera competencial delimitada por el marco constitucional y de la ley general en materia de archivos. Máxime que la forma en cómo reguló al registro estatal no entorpece, dificulta, ni imposibilita el funcionamiento del Registro Nacional, sino que, por el contrario, la ley local contempló las previsiones necesarias para que ambos registros coexistieran y funcionaran en forma armónica; guardando, además, un diseño equivalente con el Registro Nacional.

Adicionalmente, de la ley general no advierto algún impedimento para que las entidades federativas puedan contar con su propio registro estatal, ni tampoco que la existencia del registro estatal del Estado de Sonora afectara de alguna manera el funcionamiento del registro nacional, pues si bien en la ley archivística local únicamente se hace mención a la obligación de inscribir los archivos en el registro estatal (artículo 11, fracción V), también lo es que la obligación de los sujetos obligados locales de inscribir los archivos en el registro nacional deriva directamente del artículo 79 de la Ley General de Archivos, por lo cual no es necesario que dicha obligación esté replicada en la ley local.

Al respecto, debe recordarse que el Pleno sostuvo, en la acción de inconstitucionalidad 101/2019, que el criterio más respetuoso de la distribución competencial era interpretar en términos funcionales el mandato de equivalencia del último párrafo del artículo 71 de la ley general, de tal manera que sólo resultarán inválidas aquellas normas locales que obstaculicen o impidan el adecuado funcionamiento del sistema nacional; supuesto que en este punto no se actualiza.

Por lo tanto, si las normas invalidadas que contemplaban la existencia de un registro estatal de archivos no tenían el efecto de obstaculizar o impedir el adecuado funcionamiento del registro nacional, no encuentro razón constitucional para declarar su invalidez.

Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 276/2020, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 26 de mayo de 2023 a las 10:31 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 25, Tomo I, mayo de 2023, página 903, con número de registro digital: 31468.

La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 101/2019 citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 10 de junio de 2022 a las 10:16 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 14, Tomo I, junio de 2022, página 236, con número de registro digital: 30699.

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1. "Artículo 70. Cada entidad federativa contará con un Sistema Local, el cual será el conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos, normas, instancias, instrumentos, procedimientos y servicios tendientes a cumplir con los fines de la organización y conservación homogénea de los archivos de los sujetos obligados dentro de su jurisdicción."

"Artículo 71. Las leyes de las entidades federativas regularán los Sistemas locales, los cuales contarán con un Consejo Local, como órgano de coordinación.

"Asimismo, se deberá prever la creación de un archivo general como la entidad especializada en materia de archivos. Su titular deberá tener nivel de subsecretario, titular de unidad administrativa o su equivalente.

"En los Consejos Locales participarán los municipios y las alcaldías de la Ciudad de México, según corresponda, en los términos de la legislación de cada entidad federativa.

"El cumplimiento de las atribuciones de los Consejos Locales estará a cargo de los archivos generales o las entidades especializadas en materia de archivos a nivel local, según corresponda.

"Las leyes de las entidades federativas desarrollarán la integración, atribuciones y funcionamiento de los Sistemas locales equivalentes a las que esta Ley otorga al Sistema Nacional."

2. "Cuarto. En un plazo de un año, a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, las legislaturas de cada entidad federativa, deberán armonizar sus ordenamientos relacionados con la presente Ley. []"

3. Se estableció que ni la Constitución Política del País, ni la Ley General de Archivos mandataron a las entidades federativas para que legislaran sus sistemas locales en términos idénticos o como una réplica del sistema nacional, sino sólo de forma equivalente.

4. Párrafo 83 de ese engrose.

5. "Artículo 64. El Sistema Nacional es un conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos, normas, instancias, instrumentos, procedimientos y servicios tendientes a cumplir con los fines de la organización y administración homogénea de los archivos de los sujetos obligados.

"Las instancias del Sistema Nacional observarán lo dispuesto en las resoluciones y acuerdos generales que emita el Consejo Nacional.

"El Sistema Nacional y los sistemas locales se coordinarán en un marco de respeto de las atribuciones de la Federación, las entidades federativas, los Municipios, así como las alcaldías de la Ciudad de México."

6. "Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental."

7. De las Ministras E.M., O.A. y P.H. y de los Ministros G.O.M., G.A.C., P.D. y presidente Z.L. de L.. Los M.A.M., P.R. y L.P., así como la suscrita votamos en contra de declarar la invalidez.

8. "Artículo 4. Para los efectos de esta Ley se entenderá por:

"XXI. Datos abiertos: A los datos digitales de carácter público que son accesibles en línea y pueden ser usados, reutilizados y redistribuidos, por cualquier interesado; "

9. "Artículo 3. Para los efectos de la presente Ley se entenderá por: ... VI. Datos abiertos: Los datos digitales de carácter público que son accesibles en línea que pueden ser usados, reutilizados y redistribuidos por cualquier interesado y que tienen las siguientes características: a) Accesibles: Los datos están disponibles para la gama más amplia de usuarios, para cualquier propósito; b) Integrales: Contienen el tema que describen a detalle y con los metadatos necesarios; c) Gratuitos: Se obtienen sin entregar a cambio contraprestación alguna; d) No discriminatorios: Los datos están disponibles para cualquier persona, sin necesidad de registro; e) Oportunos: Son actualizados, periódicamente, conforme se generen; f) Permanentes: Se conservan en el tiempo, para lo cual, las versiones históricas relevantes para uso público se mantendrán disponibles con identificadores adecuados al efecto; g) Primarios: Provienen de la fuente de origen con el máximo nivel de desagregación posible; h) L. por máquinas: Deberán estar estructurados, total o parcialmente, para ser procesados e interpretados por equipos electrónicos de manera automática; i) En formatos abiertos: Los datos estarán disponibles con el conjunto de características técnicas y de presentación que corresponden a la estructura lógica usada para almacenar datos en un archivo digital, cuyas especificaciones técnicas están disponibles públicamente, que no suponen una dificultad de acceso y que su aplicación y reproducción no estén condicionadas a contraprestación alguna; j) De libre uso: Citan la fuente de origen como único requerimiento para ser utilizados libremente; "

10. Se omite la transcripción por ser su contenido idéntico al artículo 3, fracción VI, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, transcrito previamente.

11. "Artículo 33. El Instituto Sonorense de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, de acuerdo con la legislación en materia de transparencia y acceso a la información pública, determinarán (sic) el procedimiento para permitir el acceso a la información de documentos con valores históricos, que no hayan sido transferidos a un archivo histórico y que contengan datos personales sensibles, de manera excepcional en los casos establecidos en el artículo 120 de la Ley General de Transparencia y acceso a la información Pública.

"Los particulares podrán impugnar las determinaciones o resoluciones que dicte el organismo garante al que se refiere el presente artículo, ante el Poder Judicial de la Federación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38, segundo párrafo, de la Ley General."

12. "Artículo 38. El Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales o, en su caso, los organismos garantes de las entidades federativas, de acuerdo con la legislación en materia de transparencia y acceso a la información pública, determinarán el procedimiento para permitir el acceso a la información de un documento con valores históricos, que no haya sido transferido a un archivo histórico y que contenga datos personales sensibles, de manera excepcional en los siguientes casos: I. Se solicite para una investigación o estudio que se considere relevante para el país, siempre que el mismo no se pueda realizar sin acceso a la información confidencial y el investigador o la persona que realice el estudio quede obligado por escrito a no divulgar la información obtenida del archivo con datos personales sensibles; II. El interés público en el acceso sea mayor a cualquier invasión a la privacidad que pueda resultar de dicho acceso; III. El acceso a dicha información beneficie de manera contundente al titular de la información confidencial, y IV. Sea solicitada por un familiar directo del titular de la información o un biógrafo autorizado por él mismo.

"Los particulares podrán impugnar las determinaciones o resoluciones de los organismos garantes a que se refiere el presente artículo, ante el Poder Judicial de la Federación."

13. "Artículo 120. Para que los sujetos obligados puedan permitir el acceso a información confidencial requieren obtener el consentimiento de los particulares titulares de la información.

"No se requerirá el consentimiento del titular de la información confidencial cuando:

"I. La información se encuentre en registros públicos o fuentes de acceso público; II. Por ley tenga el carácter de pública; III. Exista una orden judicial; IV. Por razones de seguridad nacional y salubridad general, o para proteger los derechos de terceros, se requiera su publicación, o V.C. se transmita entre sujetos obligados y entre éstos y los sujetos de derecho internacional, en términos de los tratados y los acuerdos interinstitucionales, siempre y cuando la información se utilice para el ejercicio de facultades propias de los mismos.

"Para efectos de la fracción IV del presente artículo, el organismo garante deberá aplicar la prueba de interés público. Además, se deberá corroborar una conexión patente entre la información confidencial y un tema de interés público y la proporcionalidad entre la invasión a la intimidad ocasionada por la divulgación de la información confidencial y el interés público de la información."

14. De diez votos de las Ministras E.M., O.A. y P.H. y de los Ministros G.O.M., G.A.C., A.M., P.R., L.P., P.D. y P.Z.L. de L.. La suscrita votó en contra.

15. Resueltas, respectivamente, el tres y cuatro de mayo de dos mil veintiuno, ambas por mayoría de nueve votos en relación con este tema, de la Ministra P.H. y la suscrita y de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.R., L.P. y P.D.. La M.E.M. y el Ministro presidente Z.L. de L. votaron en contra.

16. "Artículo 42. Los Organismos garantes tendrán, en el ámbito de su competencia, las siguientes atribuciones:

"XXII. Las demás que les confieran esta Ley y otras disposiciones aplicables."

17. De ocho votos de las Ministras E.M., O.A. y P.H. y de los Ministros G.O.M., G.A.C., A.M., P.R. y presidente Z.L. de L.. Los M.L.P. y P.D., así como la suscrita votamos en contra.

18. "Artículo 101. El Órgano de Gobierno estará integrado por un miembro de las siguientes instancias:

"IV. Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización;

"VII. El Director General del Archivo General del Estado "

"Artículo 103. El Director General, además de lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Sonora y las disposiciones reglamentarias correspondientes, tendrá las siguientes facultades:

"II. Fungir como Secretario Ejecutivo del órgano de Gobierno "

19. "Artículo 102.

"Durante su gestión, el Director General no podrá desempeñar ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos que puede desempeñar en las instituciones docentes, científicas o de beneficencia, siempre que sean compatibles con sus horarios, responsabilidades y actividades dentro del Archivo General del Estado."

20. "Artículo 100. El Órgano de Gobierno es el cuerpo colegiado de administración del Archivo General que, además de lo previsto en la Ley Orgánica del poder Ejecutivo del Estado de Sonora, tendrá fas (sic) siguientes atribuciones:

"I. Evaluar la operación administrativa, así como el cumplimiento de los objetivos y metas del Archivo General;

"II. Emitir los lineamientos para el funcionamiento del Consejo Técnico, y

"III. Las demás previstas en otras disposiciones jurídicas aplicables."

21. "Artículo 103. El Director General, además de lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Sonora y las disposiciones reglamentarias correspondientes, tendrá las siguientes facultades:

"VI. Las demás previstas en esta Ley y en otras disposiciones jurídicas aplicables."

22. "Artículo 4. Para los efectos de esta Ley se entenderá por:

"XLVIII. Registro Estatal: Registro de Archivos del Estado de Sonora; ..."

"Artículo 11. Los sujetos obligados deberán: () IV. Inscribir en el Registro Estatal y en el Registro Nacional de acuerdo con las disposiciones que se emitan en la materia, la existencia y ubicación de archivos bajo su resguardo; ..."

"Artículo 72. El Sistema Estatal contará con el Registro Estatal, cuyo objeto es obtener y concentrar información sobre los sistemas institucionales, así como difundir el patrimonio documental del Estado resguardado en sus archivos, el cual será administrado por el Archivo General del Estado. La eficacia del mismo está estrechamente vinculada con la coincidencia en su contenido con el Registro Nacional de Archivos."

"Artículo 73. La inscripción al Registro Estatal es obligatoria para los sujetos obligados, quienes deberán actualizar anualmente la información requerida en dicho Registro Estatal, de conformidad con las disposiciones que para tal efecto emita el Consejo Nacional y el Consejo Estatal."

"Artículo 74. El Registro Estatal será administrado por el Archivo General del Estado, su organización y funcionamiento será conforme a las disposiciones que emita el propio Consejo Estatal."

"Artículo 75. Para la operación del Registro Estatal, el Archivo General del Estado pondrá a disposición de los sujetos obligados una aplicación informática que les permita registrar y mantener actualizada la información, la cual deberá prever la interoperabilidad con el Registro Nacional de Archivos y considerar las disposiciones que para tal efecto emita el Consejo Nacional.

"La información del Registro Estatal será de acceso público y de consulta gratuita, disponible a través del portal electrónico del Archivo General del Estado."

"Artículo Décimo Tercero. Dentro de los 365 días naturales siguientes a la entrada en vigor de la presente Ley, el Archivo General del Estado iniciará el proceso de implementación de la plataforma del Registro Estatal de Archivos."

23. De nueve votos de las Ministras E.M., O.A. y P.H. y de los Ministros G.O.M., G.A.C., A.M., P.R., L.P. y presidente Z.L. de L.. El M.P.D. y la suscrita votamos en contra.

24. Resuelta en sesión de trece de julio de dos mil veintiuno por mayoría de nueve votos. Votaron a favor de la invalidez las Ministras P.H. (ponente) y E.M. y los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.R., L.P. y presidente Z.L. de L.. El M.P.D. y la suscrita votamos en contra de la declaración de invalidez.

25. Resuelta en sesión de veintiuno de septiembre de dos mil veintiuno por mayoría de ocho votos en cuanto al tema citado. Votaron a favor de la invalidez las Ministras P.H. y E.M., y los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S. (presidente en funciones), A.M. (ponente), P.R. y L.P.. El M.P.D. y la suscrita votamos en contra de la declaración de invalidez.

26. Resuelta en sesión del diecisiete de marzo de dos mil veintidós, en relación con este tema, por mayoría de nueve votos de las Ministras E.M. y P.H. y los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.R., L.P. y presidente Z.L. de L.. El M.P.D. y la suscrita votamos en contra de la declaración de invalidez.

27. "Artículo 71. Las leyes de las entidades federativas regularán los Sistemas locales, los cuales contarán con un Consejo Local, como órgano de coordinación.

"Asimismo, se deberá prever la creación de un archivo general como la entidad especializada en materia de archivos. Su titular deberá tener nivel de subsecretario, titular de unidad administrativa o su equivalente.

"En los Consejos Locales participarán los municipios y las alcaldías de la Ciudad de México, según corresponda, en los términos de la legislación de cada entidad federativa.

"El cumplimiento de las atribuciones de los Consejos Locales estará a cargo de los archivos generales o las entidades especializadas en materia de archivos a nivel local, según corresponda.

"Las leyes de las entidades federativas desarrollarán la integración, atribuciones y funcionamiento de los Sistemas locales equivalentes a las que esta Ley otorga al Sistema Nacional."