Voto particular y concurrente num. 17/2018 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-06-2023 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

Voto particular y concurrente que formula el Ministro J.L.G.A.C. en la controversia constitucional 17/2018.

1. En sesiones de ocho y nueve de febrero de dos mil veintiuno, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación discutió y resolvió el asunto citado al rubro, promovido por el Municipio de Apodaca, Estado de Nuevo León, contra la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, y la Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano de la entidad federativa referida. Si bien la resolución versó sobre una gran variedad de temas, en el presente voto únicamente me referiré a aquellos sobre los que tuve alguna disidencia.

a) Previsión de que la etapa de verificación de congruencia de un Proyecto de Plan o Programa de Desarrollo Urbano Municipal y/o Zonificación de Territorio sea anterior a su aprobación por parte del Ayuntamiento (artículo 56 de la ley impugnada, entre otros)

I.R. de la mayoría

2. La mayoría consideró constitucional dicha previsión, bajo el argumento de que resulta acorde con la ley general de la materia. Ello se justificó en que, por un lado, en términos de los artículos 10, fracción VII, y 44, de la referida ley, corresponde a las entidades federativas analizar y calificar, a través de dictámenes de congruencia, que los programas municipales se ajustan con la planeación estatal y, en caso de detectar inconsistencias, justificar clara y expresamente las recomendaciones que se consideren pertinentes. Por otro lado, conforme al numeral 11, fracción XII, de la ley general, corresponde a los Municipios validar ante la autoridad competente de la entidad federativa sobre la apropiada congruencia y ajuste de sus planes y programas en materia de desarrollo urbano, máxime que los diversos 10, fracción IV, 11, fracción XII y 56 de la Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León regulan la coordinación de facultades entre el Gobierno Estatal y los Municipios, precisamente, para la aprobación, expedición, modificación o actualización de los Programas de Desarrollo Urbano.

II.R. del voto concurrente

3. Coincido en que la etapa de verificación de congruencia puede válidamente ser anterior a la aprobación del plan o programa por parte del Ayuntamiento. Sin embargo, considero que el artículo 56, en su fracción III, segundo y tercer párrafos, no es razonable, pues prevé, como formalidad para garantizar la participación ciudadana, que se habilite a la secretaría correspondiente a solicitar a dependencias, a entidades y a empresas que analicen la congruencia de los planes o programas, a pesar de no ser autoridades facultadas para verificar la congruencia conforme a la ley general de la materia. El mismo vicio tiene la fracción V, inciso c), del mismo artículo. Este vicio se corrobora por el hecho de que la secretaría que, efectivamente, es la autoridad competente para ello, necesariamente, tendrá que analizar y emitir el dictamen de congruencia con posterioridad.

4. Por ello, voté a favor del sentido del proyecto, pero con excepción del artículo 56, fracción III, segundo y tercer párrafos, así como de su fracción V, inciso c), que considero inválidos.

b) Previsión de que el Gobierno Local califique que el Programa de Desarrollo Urbano Municipal y/o Zonificación de Territorio cumple con la ley de la materia y el procedimiento de consulta popular (artículo 53, fracción IX,(1) de la Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León)

I.R. de la mayoría

5. La mayoría reconoció la validez constitucional de dicho precepto legal. El reconocimiento de validez se sustenta en que, conforme a la ley general, el proceso de consulta pública constituye una parte del procedimiento previsto para la aprobación, expedición, modificación o actualización de los planes y Programas de Desarrollo Urbano Municipal, a través del cual se da participación efectiva a la ciudadanía y, hecho lo cual, su obligatoriedad opera a partir de que son inscritos en el registro público respectivo y publicados oficialmente.

II.R. del voto particular

6. No concuerdo con este apartado de la resolución. Me parece que los artículos 11, 23 y 44 de la ley general facultan a la entidad federativa a verificar la congruencia de los planes y programas municipales respecto de los niveles superiores de planeación, así como las normas oficiales mexicanas emitidas por la Secretaría de Desarrollo Urbano. Sin embargo, no autorizan a la entidad federativa a revisar de forma integral, a través del dictamen de congruencia, el procedimiento que siguió el Municipio para formular el proyecto de estos planes y programas ni la forma en la que se realizó la consulta ciudadana. Por ello, me parece que el artículo 53 de la ley impugnada excede el mandato de la ley general, permitiendo una incidencia injustificada de la entidad federativa en las facultades del Municipio en materia de planeación.

c) La previsión de que los planes y Programas de Desarrollo Urbano entren en vigor después de treinta días hábiles siguientes a su publicación en el Periódico Oficial Local (artículo 57 de la ley local impugnada)

I.R. de la mayoría

7. La mayoría de los Ministros reconocieron la validez del artículo combatido, debido a que consideraron que la fijación de un plazo genérico para todos los Municipios se encuentra dentro del ámbito de libertad de configuración de los Congresos Locales, acordes con la fracción I del artículo 10 de la ley general de la materia. Con ello se cumple, se dice en la resolución, por un lado, con la publicidad del plan o programa respectivo y, por el otro, con una regla de oponibilidad frente a terceros respecto a su inscripción en el registro público local, sin que ello límite o subordine al Municipio frente a los Poderes Locales.

II.R. del voto particular

8. Desde mi punto de vista, esta previsión genera inseguridad jurídica, pues indica que los planes o Programas de Desarrollo Urbano entrarán en vigor treinta días después de su publicación y que, dentro de estos treinta días, deberán ser inscritos en el registro público de la propiedad y del comercio, a partir de lo cual surtirán efectos contra terceros. Considero que este método tendría como consecuencia que los planes o programas puedan surtir efectos contra terceros antes de su entrada en vigor.

9. Por otro lado, estimo que el que los planes o programas de desarrollo urbano entren en vigor treinta días hábiles después de su publicación resulta irrazonable, tomando en consideración que ya se ha realizado un largo proceso, que contiene una consulta pública que se da a conocer y se somete a discusión de la ciudadanía del plan o del programa. En consecuencia, me parece que debió declararse la invalidez de la porción normativa "treinta días hábiles" del artículo 57 de la ley impugnada.

d) Facultades otorgadas a la Secretaría de Desarrollo Sustentable del Estado para expedir normas técnicas estatales en materia de impacto, imagen y estética urbanas, así como la protección del patrimonio cultural inmueble

I.R. de la mayoría

10. La mayoría considero que los artículos 3, fracción LIV y 328 de la ley local impugnada, entre otros, resultan constitucionales pues es válido que la Secretaría de Desarrollo Sustentable de la entidad emita normas técnicas en materia de impacto, imagen y estética urbanas, así como para la protección del patrimonio cultural. Para justificarlo se argumentó que ello es acorde con las previsiones contenidas en los artículos 10, fracciones IX, X, XVIII, XXII y XXIII, 53, fracción V, y 75, fracción XI, de la ley general que rige a la materia, referidas precisamente a esas facultades, sin que se advierta afectación alguna a la competencia constitucional del ente municipal.

II.R. del voto concurrente

11. En general coincido con el estudio que se hace en la resolución en este apartado. No obstante, desde mi apreciación, los artículos 3, fracción LIV, y 328, segundo párrafo, fracción I, de la norma local controvertida son inconstitucionales. Considero que la facultad que prevé esta última fracción a favor de la Secretaría de Desarrollo Sustentable Local no encuadra dentro de las facultades de la entidad federativa de evaluar el impacto urbano o regional de obras y proyectos, así como la de formular y aplicar políticas en materia de estructura urbana, gestión del suelo, conservación del patrimonio natural y cultural y la accesibilidad universal.

12. La fracción LIV, en congruencia con la definición del artículo 3, faculta a la secretaría para establecer los requisitos, las especificaciones, las condiciones, los procedimientos, las metodologías, los parámetros o límites permisibles que deben de observarse en obras, así como los temas a los que se refiere el párrafo anterior, que incluyen la planeación urbana, el ordenamiento territorial y el espacio público. Así, me parece que las disposiciones que mencioné establecen una facultad amplia, que comprenden todos los elementos relevantes en el ejercicio de facultades constitucionales del Municipio en materia de planeación, zonificación, así como la autorización, el control en la vigilancia del uso del suelo, lo que le niega un margen de autonomía en estas materias y tiene el potencial de convertirlo en un mero ejecutor.

13. Por dichas razones, me parece que se actualiza una invasión de competencias del Municipio actor, lo que hace inconstitucionales los preceptos a que me he referido.

e) Previsión relativa a que el Municipio requiera una autorización judicial previa para ejecutar clausuras y suspensiones de obras

I.R. de la mayoría

14. En atención a lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 19/2017, el Tribunal Pleno determinó declarar inconstitucionales algunas porciones de los artículos 367, párrafo segundo, 370, 376, párrafo primero y 382, párrafos segundo, tercero y cuarto, de la ley local impugnada. Lo anterior, al considerar que el control judicial que establece el legislador local afecta la competencia municipal para decretar suspensiones o clausuras como medidas de seguridad. Además, con esa previsión se subordina la función municipal de tutela administrativa en materia de asentamientos humanos a la decisión de una autoridad distinta que carece de atribuciones constitucionales para intervenir en la vigilancia del uso de suelo.

II.R. del voto concurrente

15. En este apartado de la resolución comparto que sea inconstitucional que se establezca que la suspensión de trabajos y la clausura sólo pueden derivar de resolución judicial, pues, como medidas cautelares o de seguridad, constituyen medidas indispensables para que el Municipio ejerza las facultades en materia de control y vigilancia de la utilización del suelo, que prevé el artículo 115, fracción V, de la Constitución. Sin embargo, me parece que se debió reconocer la constitucionalidad de los artículos 370 y 375 de la ley local impugnada, ya que considero que no adolecen del mismo vicio que el resto de los preceptos, esto es, no impiden que el Municipio ejerza sus facultades de control y vigilancia del uso de suelo, así como que decrete la suspensión o clausura como medida cautelar o seguridad.

f) Reducción de plazos para que el Municipio resuelva las solicitudes de permisos, licencias o autorizaciones

I.R. de la mayoría

16. Se declaró la inconstitucionalidad de las normas que prevén la reducción de plazos para que el Municipio resuelva las solicitudes de permisos, licencias o autorizaciones, porque se llegó a la conclusión de que la fijación de plazos para que las autoridades locales y municipales den respuesta a las solicitudes de permisos, licencias o autorizaciones de los particulares en la materia que se analiza, no incide en el ámbito de la competencia municipal que se alega. Se agregó que ello se encuentra dentro del ámbito de la libertad de configuración que corresponde a los Congresos Locales para desarrollar las previsiones relativas a la materia de asentamientos humanos, desarrollo urbano y ordenamiento territorial, acorde con la ley general, que, en su artículo 10, fracciones I y XXV, prevé la obligación de las entidades federativas de fijar en su legislación los tiempos de respuesta relativos a las autorizaciones y licencias o permisos de las diferentes acciones urbanísticas.

II.R. del voto concurrente

17. En general, coincidí con la validez de los artículos impugnados en este apartado. Sin embargo, me parece que debieron formularse consideraciones adicionales. Ello es así porque cuando el Municipio argumenta que no se tomaron en cuenta las capacidades institucionales ni la complejidad de revisar las solicitudes al establecer los plazos, lo que se argumenta es que estos resultan irrazonables y son tan cortos que hacen nugatorias las facultades del Municipio.

18. Estimo necesario e importante que se hubiera dado respuesta a este argumento y señalar que no se advierte que los plazos que prevé la ley local resultan irrazonablemente cortos, de manera que el Municipio no pueda ejercer sus facultades.

g) Previsiones relativas a la cesión de áreas municipales (artículo 210, párrafo octavo, de la ley local impugnada)

I.R. de la mayoría

19. La mayoría consideró que dicha norma es constitucional, en la medida que cumple con el mandato previsto en la ley general de la materia, consistente en garantizar que se efectúen las donaciones y cesiones correspondientes a vías públicas locales, equipamientos y espacios públicos que se requieran para el desarrollo y buen funcionamiento de los centros de población. Además, la norma impugnada establece que para llevar a cabo donaciones o cesiones adicionales, dependerá, en todo caso, una acción de crecimiento urbano previamente autorizada.

II.R. del voto particular

20. A diferencia de lo resuelto por la mayoría, considero que la redacción del artículo 210, párrafo octavo, de la norma local controvertida produce inseguridad jurídica por las interpretaciones que admite. Podría interpretarse que establece que, con motivo de una acción individual urbanística, únicamente debe proceder una cesión de área municipal. Sin embargo, también admite la interpretación de que, una vez que se cedió un área de un predio, con motivo de acciones posteriores no procederá cesión respecto de este mismo predio.

21. En todo caso, me parece que esta segunda alternativa exigiría declarar la invalidez del artículo, pues resultaría irrazonable a la luz del mandato de los artículos 57 y 76 de la ley general de la materia. Considero que, de acuerdo con estos numerales, la finalidad de la cesión de áreas municipales es garantizar espacios públicos adecuados para los habitantes, así como la prestación de servicios públicos, ante la densificación que los fraccionamientos y desarrollos son susceptibles de generar. La norma impugnada, bajo esta interpretación que menciono, sería contraria a esta finalidad, pues impediría la cesión de áreas municipales con independencia de la densificación urbana y la necesidad consecuente de ampliar los espacios públicos. Ante ello, consideró que debió precisarse la interpretación adecuadamente constitucional que admite la norma impugnada.

h) Previsión de que por lo menos el 30 % del área de cesión municipal se destine a jardines

I.R. de la mayoría

22. La decisión de la mayoría consideró inválidas las porciones normativas "lagunas", contenidas en los párrafos cuarto y sexto del artículo 210, así como en la fracción I del artículo 250, ambos de la Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León. Se razonó que al contemplar el legislador local que las áreas de cesión municipal puedan ser diseñadas de esta forma, impide al Municipio la prestación y cumplimiento de las funciones y servicios que tiene reconocidas en el artículo 115 de la Constitución Federal.

23. Aunado a lo anterior, se argumentó que la ley general, en su artículo 4, fracción VII, impone a los órdenes de gobierno la obligación de crear condiciones de habitabilidad en los espacios públicos. Además, la remisión que hace el cuarto párrafo del artículo 210 impugnado al diverso 143 de la ley local, genera inseguridad jurídica en la medida que este último precepto clasifica, dentro de los espacios abiertos o áreas verdes, a las presas, estanques, lagos y lagunas, distorsionando el concepto de área verde que, evidentemente, no se satisface al asignar esta categoría a este tipo de depósitos de agua dulce.

II.R. del voto particular

24. No compartí esta parte de la resolución. Desde mi apreciación, las lagunas podrían ser consideradas como áreas verdes, que constituyen zonas de esparcimiento conforme a los artículos 74 y 75 de la ley general. Asimismo, estimo que el Municipio puede destinar hasta el setenta por ciento (70 %) de las áreas verdes a lagunas y de ninguna manera conlleva que las áreas de cesión municipal sean zonas inundables o de riesgo o que presenten condiciones topográficas más complicadas. Me parece que, previamente a determinar el destino específico de estas áreas verdes, deben de cumplirse con los requisitos que prevé el artículo 76 de la ley general para que sean susceptibles de constituir áreas de cesión. Por estas razones es que no compartí la declaración de invalidez de las normas impugnadas en este apartado.

25. Por las razones desarrolladas en este voto fue que, en algunos aspectos, no compartí la decisión de la mayoría y, en otros, aunque coincidí con la conclusión a la que se llegó, no fue así respecto a las consideraciones que la sustentaron.

Nota: La sentencia relativa a la controversia constitucional 17/2018.que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 18 de febrero de 2022 a las 10:20 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 10, Tomo I, febrero de 2022, página 826, con número de registro digital: 30391.

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1. "Artículo 53. El análisis de la congruencia, entre los planes o programas de desarrollo urbano se realizará respecto a los siguientes temas:

" IX. El cumplimiento del procedimiento para la consulta de los planes o programas municipales de desarrollo urbano, programas de desarrollo urbano de centros de población o programas parciales, conforme lo indica el artículo 56 de esta ley."