Voto particular y concurrente num. 139/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-05-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto particular y concurrente que formula el Ministro A.G.O.M. en relación con la acción de inconstitucionalidad 139/2019.

1. En sesión de cinco de abril de dos mil veintidós, el Tribunal Pleno resolvió el asunto citado al rubro. Su materia consistió en analizar la regularidad constitucional de la recién emitida Ley de Austeridad Republicana y de diversas reformas a la Ley General de Responsabilidad Administrativas y a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

2. El presente documento es para explicar las razones que me llevaron a compartir o a estar en contra de diversas decisiones adoptadas en este fallo. Para ello, expondré mis argumentos siguiendo la metodología de la sentencia, enfocándome únicamente en los temas donde considero necesario hacer comentarios.

Apartado relativo a la procedencia

3. En esta sección se declara infundada la causal de improcedencia planteada por la Cámara de Diputados, consistente en que no es posible impugnar en acción una omisión legislativa. Esto, pues si bien es posible plantear en acción sólo omisiones legislativas relativas, en el caso no se trata de una impugnación de una omisión, sino de la deficiencia normativa de ciertos preceptos reclamados.

4. Compartí esta postura. Sin embargo, me separo de lo expuesto en el párrafo 37 de la sentencia. En éste, se incluyen afirmaciones sobre las lagunas normativas que resultan innecesarias para solucionar el caso y que pueden llevar a confusiones en futuros casos donde si se planteen argumentos de omisiones legislativas.

5. Es suficiente con expresar que la inconstitucionalidad de una norma jurídica, viable de ser analizada en acción, puede derivarse de dos aspectos: de una omisión legislativa relativa, pues el contenido de la respectiva norma incumple un deber (es decir, la norma es inconstitucional porque su contenido no acata ese deber impuesto en una norma de rango superior), o se trata de una norma cuya regularidad constitucional deviene de la violación de algún otro derecho o principio constitucional (no necesariamente del incumplimiento de un deber de legislar bajo determinado supuesto y con cierto contenido).

Tema 1: violaciones al procedimiento legislativo

6. En la sentencia se concluyó que no existieron violaciones en el procedimiento legislativo con potencial invalidante. Voté en contra, no porque considere que existen violaciones en el procedimiento, sino porque fue incorrecto realizar este análisis en el caso concreto.

7. El último criterio mayoritario del Tribunal Pleno es que no se debe realizar el examen del procedimiento legislativo, salvo que haya petición expresa al respecto en la demanda. En el caso, de una apreciación estricta del documento de demanda, no se advierte ningún concepto de invalidez en su contra. Lo único que existe es una referencia aislada en el apartado de la demanda titulado "VI. El proceso legislativo", en el que se dice sin ningún tipo de argumento adicional que la Cámara de Origen "sin mediar ningún análisis" aprobó los cambios sugeridos por la colegisladora en la minuta.

8. Esta afirmación no la considero suficiente para suplir la demanda y llevar a cabo el examen del procedimiento legislativo, sin que se hubiere expresado ningún concepto de invalidez en contra de dicho procedimiento. Es regla impuesta en la ley reglamentaria que las partes deben, de alguna manera, exponer sus razones de invalidez (artículo 22, fracción VII). Así, insisto, por lo que hace al procedimiento legislativo, por más que hubiéramos querido advertir la causa de pedir o suplir la deficiencia de la queja, no existió en la demanda algún razonamiento destinado a refutar lo ocurrido en el procedimiento legislativo más allá de esta expresión genérica de que no existió "ningún análisis".

Temas 3 y 5: incertidumbre respecto al ámbito de aplicación de la ley y análisis de la alegada violación al principio de división de poderes

9. En estos apartados se analiza la regularidad constitucional de los artículos 1, párrafo segundo, y 4, fracción I, de la Ley Federal de Austeridad Republicana, a partir de los principios de seguridad jurídica (tema 3) y de división de poderes (tema 5). El texto de estos preceptos es el que sigue:

"Artículo 1. Esta ley es de orden público e interés social. Tiene por objeto regular y normar las medidas de austeridad que deberá observar el ejercicio del gasto público federal y coadyuvar a que los recursos económicos de que se dispongan se administren con eficacia, eficiencia, economía, transparencia y honradez, conforme lo establece el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Sus disposiciones son aplicables a todas las dependencias, entidades, organismos y demás entes que integran la administración pública federal.

"Los Poderes Legislativo y Judicial, así como los órganos constitucionales autónomos tomarán las acciones necesarias para dar cumplimiento a la presente ley, de acuerdo con la normatividad aplicable a cada uno de ellos, cuando se les asignen recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación."

"Artículo 4. Para los efectos de la presente Ley se entenderá por:

"I. Austeridad republicana: Conducta republicana y política de Estado que los entes públicos así como los Poderes Legislativo y Judicial, las empresas productivas del Estado y sus empresas subsidiarias, y los órganos constitucionales autónomos están obligados a acatar de conformidad con su orden jurídico, para combatir la desigualdad social, la corrupción, la avaricia y el despilfarro de los bienes y recursos nacionales, administrando los recursos con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que están destinados; "

10. Aunque coincido con la validez de estas normas reclamadas, considero que dicha cuestión debió sujetarse a una interpretación conforme. Me explico.

11. En primer lugar, concuerdo con gran parte de los razonamientos utilizados en la sentencia para explicar y dotar de contenido a los principios de seguridad jurídica y división de poderes. Estas razones se derivan de precedentes de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación y de jurisprudencia de la Corte Interamericana. Sin embargo, justamente a partir de dichas consideraciones, en vez de simplemente reconocer la constitucionalidad de las normas reclamadas, estimo que la conclusión a la que se debió llegar es declarar su validez, pero a partir de una interpretación conforme.

12. A mi juicio, los artículos 1, párrafo segundo, y 4, fracción I, admiten al menos dos interpretaciones posibles:

a) La primera radica en que todos los órganos del orden jurídico federal, incluyendo los Poderes Legislativo y Judicial y los órganos constitucionales autónomos, deben de cumplir de manera necesaria todos los postulados de la ley. Sin que la porción normativa que dice "de acuerdo con la normatividad aplicable a cada uno de ellos", implique que puedan adecuar dichos mandatos a sus regímenes interiores. Lo único que implica esa formulación es que lo harán no sólo a partir de esta ley, sino con fundamento en el resto de leyes aplicables.

b) Por su parte, la segunda modalidad interpretativa es que los preceptos impugnados permiten que órganos como los Poderes Legislativo y Judicial, así como los órganos autónomos, tengan la flexibilidad de interpretar e implementar las medidas exigidas en la ley de conformidad con los principios de autonomía e independencia que los rigen.

13. Siendo importante resaltar que, esta segunda modalidad interpretativa, parte de la necesaria distinción entre el concepto utilizado en la ley de "entes públicos" y los Poderes Legislativo, Judicial y los órganos constitucionales autónomos. Es decir, como se implica en la propia fracción I del artículo 4 impugnado, cuando se utiliza en la Ley Federal de Austeridad Republicana el concepto "entes públicos", no se abarca a cualquier órgano del orden jurídico federal. No pueden confundirse los Poderes Legislativo y Judicial y los órganos constitucionales autónomos con el concepto de "entes públicos" regulados por la propia ley.

14. Así, tomando en cuenta lo anterior, desde mi punto de vista, la sentencia retoma implícitamente la segunda modalidad interpretativa, sin advertir la posibilidad de que la norma pueda interpretarse de la otra manera. Por ello, considero que era necesario hacer esta clarificación entre diferentes modalidades interpretativas y señalar expresamente que la segunda modalidad interpretativa era la única que, además de superar los requisitos de seguridad jurídica, salvaguarda los principios de autonomía e independencia de los diferentes órganos que componen el régimen federal y el principio de división de poderes.

15. Esto resultaba importante pues, si bien el Congreso de la Unión puede emitir una ley justamente para dotar de contenido a los principios que rigen el artículo 134 de la Constitución, no se puede pasar por alto que el Texto Constitucional también establece salvaguardas de autonomía jurídica, administrativa y financiera. Por ello, si no se adopta la segunda modalidad interpretativa ni se decreta desde la sentencia la necesaria interpretación que el concepto los "entes públicos" no incluye a los Poderes Legislativo y Judicial ni a los órganos autónomos, se podría llegar a dar una confusión en la aplicabilidad de las normas y, en algún momento, obligar a estos Poderes a realizar actos inconstitucionales.

16. Por ejemplo, el artículo 7, párrafo segundo, establece que los "entes públicos" obligados entregan al Comité de Evaluación un informe de austeridad. Si se valorara que el Poder Judicial debe cumplir esa obligación, se trastocaría el principio de autonomía al exigirle la presentación de un informe a un órgano del Poder Legislativo. Lo mismo sucedería si se entendiera que el Poder Judicial o los órganos constitucionales autónomos deben acatar lo previsto en el artículo 14 de la ley, que exige que para la publicidad oficial, los entes públicos deben sujetarse a la normatividad emitida por la Secretaría de la Función Pública y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

17. De ahí, insisto, la relevancia de no sólo reconocer la validez de las normas reclamadas, sino haberlo hecho a partir de una interpretación conforme que evidencie que existe una modalidad interpretativa que no es acorde al Texto Constitucional.

Tema 6: violaciones al principio de taxatividad en materia de responsabilidades administrativas

18. En este apartado se analiza la regularidad de los artículos 16, en las porciones que establecen "de manera enunciativa y no limitativa" y "pudiendo ampliar los supuestos regulados en este artículo", y el 26 de la Ley Federal de Austeridad Republicana. El texto total de estos preceptos es el siguiente:

"Artículo 16. Son medidas de austeridad republicana, de manera enunciativa y no limitativa, las siguientes:

"I. Se prohíbe la compra o arrendamiento de vehículos de lujo o cuyo valor comercial supere las cuatro mil trescientas cuarenta y tres Unidades de Medida y Actualización diaria vigente para el transporte y traslado de los servidores públicos. Cuando resulte necesario adquirir o arrendar un tipo de vehículo específico para desarrollar tareas indispensables vinculadas con el cumplimiento de las obligaciones de los entes públicos, su adquisición o arrendamiento se realizará previa justificación que al efecto realice la autoridad compradora, misma que se someterá a la consideración del órgano encargado del control interno que corresponda, y se deberá optar preferentemente por tecnologías que generen menores daños ambientales;

"II. Los vehículos oficiales sólo podrán destinarse a actividades que permitan el cumplimiento de las funciones de la administración pública federal. Queda prohibido cualquier uso privado de dichos vehículos;

"III. Las adquisiciones y arrendamientos de equipos y sistemas de cómputo se realizarán previa justificación, con base en planes de modernización y priorizando el uso de software libre, siempre y cuando cumpla con las características requeridas para el ejercicio de las funciones públicas;

"IV. Se prohíben contrataciones de seguros de ahorro en beneficio de los servidores públicos con recursos del Estado, tal como el seguro de separación individualizado, o las cajas de ahorro especiales; lo anterior, con excepción de aquellos cuya obligación de otorgarlos derive de ley, contratos colectivos de trabajo o condiciones generales de trabajo;

"V. Los vehículos aéreos propiedad del Poder Ejecutivo Federal, atendiendo a las particularidades del bien correspondiente, serán destinados a actividades de seguridad, defensa, marina, fuerza aérea, de protección civil, así como al traslado de enfermos. Los que no cumplan con esta función serán enajenados asegurando las mejores condiciones para el Estado;

"VI. No se realizarán gastos de oficina innecesarios. En ningún caso se autorizará la compra de bienes e insumos mientras haya suficiencia de los mismos en las oficinas o almacenes, considerando el tiempo de reposición;

"VII. Se prohíbe remodelar oficinas por cuestiones estéticas o comprar mobiliario de lujo, y

"VIII. Se prohíbe el derroche en energía eléctrica, agua, servicios de telefonía fija y móvil, gasolinas e insumos financiados por el erario.

"La secretaría y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público elaborarán y emitirán de manera conjunta los lineamientos necesarios para regular lo previsto en el presente artículo, de acuerdo con sus atribuciones y considerando las disposiciones de la ley, pudiendo ampliar los supuestos regulados en este artículo, en caso de estimarlo conveniente.

"Corresponderá a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el ámbito del Poder Ejecutivo, emitir las disposiciones que en materia de control presupuestal regirán la implementación de la presente ley. "

"Artículo 26. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la secretaría emitirán los lineamientos aplicables en materia de austeridad republicana, sin que éstos limiten o interfieran en el cumplimiento de la prestación de servicios al público y de los objetivos de la administración pública federal. "

19. Por mayoría de votos, se reconoció la validez de estas normas al no advertirse una violación a los principios de taxatividad y legalidad. No respaldé esta postura. A mi parecer, debió decretarse lo siguiente:

a) La invalidez del artículo 16, párrafos primero, en la porción normativa que dice "de manera enunciativa y no limitativa," y penúltimo, en la porción normativa que dice "pudiendo ampliar los supuestos regulados en este artículo, en caso de estimarlo conveniente".

b) La validez del artículo 26 reclamado, pero bajo una interpretación conforme.

20. Al respecto, en principio, me gustaría subrayar que concuerdo con parte de las consideraciones expuestas en la sentencia que explican que los principios de tipicidad y taxatividad funcionan de manera distinta en materia penal y en materia administrativa, así como que los contenidos incorporados en esta ley funcionan como una especie de complementariedad de las causales de responsabilidad previstas en la Ley General de Responsabilidades Administrativas. Esto es el desarrollo de una constante jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

21. Sin embargo, en lo que no coincido es que el propio Congreso de la Unión permita que esa complementariedad se haga no sólo mediante ley, sino también en normatividad secundaria. Es decir, a mi parecer, si el Congreso de la Unión tuvo como objeto en la ley que se reclama delinear y dar contenido a los principios de eficacia, eficiencia y honradez en el uso de los recursos públicos, no veo entonces congruente el grado de renuncia de la potestad legislativa que se hace en este artículo 16 impugnado.

22. La idea misma de la Ley Federal de Austeridad Republicana se ve trastocada si se dice que estas medidas de austeridad pueden ser ampliadas, y que dicha ampliación puede ser realizada en normas secundarias por las Secretarías de la Función Pública y de Hacienda y Crédito Público. Esto tiene una relevancia mayúscula dentro de la dinámica de la propia ley; pues del texto de esta norma reclamada no queda claro los sujetos vinculados por la misma.

23. Inclusive, si se interpreta que la ampliación de medidas de austeridad que realicen las Secretarías de Estado únicamente aplicarán para los servidores públicos del Poder Ejecutivo, habría una deficiencia constitucional. Estos servidores públicos estarían sujetos a supuestos de responsabilidad diferenciados al del resto de servidores públicos de otros poderes u órganos, que es precisamente lo que pretendió evitar el Poder Reformador de la Constitución al exigir la emisión de una ley general en materia de responsabilidades administrativas.

24. Por el contrario, si se llegara a interpretar que esa facultad de amplitud de medidas de austeridad otorgada a las Secretarías de Estado es generalizada, la deficiencia constitucional sería mucho más grave; pues las normas de las Secretarías de Estado abarcarían a órganos que no forman parte del Poder Ejecutivo, vulnerando los principios de autonomía y división de poderes.

25. Adicionalmente, el hecho de que se argumente en la sentencia que esta ampliación de medidas deberá emitirse de conformidad con las medidas de austeridad previstas en la ley, no implica necesariamente que deba declararse como constitucional el propio otorgamiento de la facultad. A mi juicio, no puede verse esta ley como cualquier otra legislación que establece regulación interna del Poder Ejecutivo o de otros poderes u órganos del orden jurídico federal. Insisto, el objeto de esta ley la hace diferente al estar íntimamente ligado con los principios que rigen el artículo 134 de la Constitución.

26. Por todo lo anterior, como lo adelanté, considero que debió declararse la inconstitucionalidad del artículo 16, párrafos primero, en la porción normativa que dice "de manera enunciativa y no limitativa," y penúltimo, en la porción normativa que dice "pudiendo ampliar los supuestos regulados en este artículo, en caso de estimarlo conveniente". Ello, bajo la aclaración de que el texto resultante del penúltimo párrafo de ese artículo 16 sólo aplica entonces para los órganos de la administración pública federal y no para los Poderes Legislativo y Judicial y los órganos constitucionales autónomos.

27. Conclusión que me llevaría a reconocer la validez del diverso artículo 26 impugnado, pero a partir de una interpretación conforme. Esto, pues justamente de su texto no queda claro si los lineamientos que emitirán la Secretaría de la Función Pública y la de Hacienda y Crédito Público aplicarán sólo para la administración pública federal o para el resto de sujetos de la ley. La única modalidad interpretativa de esta norma que salvaguarda la división de poderes y las garantías constitucionales de autonomía es que lo ahí dispuesto opere únicamente para efectos del Poder Ejecutivo Federal.

Tema 7: invasión de la facultad fiscalizadora exclusiva de la Cámara de Diputados a través de la Auditoría Superior de la Federación

28. En este apartado se examinan los artículos 4, fracción II, 7, párrafo segundo, en lo atinente al Comité de Evaluación, 27 y octavo transitorio de la Ley Federal de Austeridad Republicana, cuyo texto es el que sigue:

"Artículo 4. Para los efectos de la presente Ley se entenderá por:

"II. Comité de Evaluación: Órgano colegiado interinstitucional encargado en el ámbito de la administración pública federal de, entre otros, evaluar las medidas de austeridad republicana; "

"Artículo 7. La política de austeridad republicana de Estado deberá partir de un diagnóstico de las medidas a aplicar, su compatibilidad con la planeación democrática, y el respeto a los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que se establezcan de conformidad con la Ley de Planeación. Además, se deberán desarrollar indicadores de desempeño para evaluar dicha política.

"Al final de cada año fiscal los entes públicos obligados entregarán al Comité de Evaluación y a la Cámara de Diputados un Informe de Austeridad Republicana en el cual se reportarán los ahorros obtenidos por la aplicación de la presente ley, y serán evaluados en términos de los propios lineamientos y demás normatividad aplicable.

"Para aplicar la política de la austeridad republicana de Estado, los entes públicos deberán:

"I.A. de afectar negativamente los derechos sociales de los mexicanos, previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y tratados internacionales de los que México sea Parte;

"II. Enfocar las medidas de austeridad republicana preferente en el gasto corriente no prioritario en los términos de la presente ley; y,

"III. Evitar reducir la inversión en la atención a emergencias y desastres naturales o provenientes de la actividad humana.

"Los ahorros obtenidos con motivo de la aplicación de la presente ley se destinarán conforme a lo establecido en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y en el Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente."

"Artículo 27. Se formará un Comité de Evaluación, el cual será responsable de promover y evaluar las políticas y medidas de austeridad republicana de los entes públicos.

"El Comité de Evaluación deberá entregar informes de evaluación de forma anual, los cuales deberán ser remitidos a la Cámara de Diputados para su conocimiento y contener al menos los siguientes elementos:

"I. Medidas tomadas por la administración pública federal;

"II. Impacto presupuestal de las medidas;

"III. Temporalidad de los efectos de ahorro;

"IV. Posibles mejoras a las medidas de austeridad republicana; y,

".D. del ahorro obtenido.

"Los resultados de dicha evaluación serán presentados ante el Ejecutivo Federal y deberán servir para retroalimentar y mejorar futuras medidas de austeridad republicana. ...

"Octavo. En un plazo de hasta ciento ochenta días hábiles posteriores a la entrada en vigor del presente decreto, las Secretarías de la Función Pública y de Hacienda y Crédito Público analizarán la normatividad, las estructuras, patrimonio, objetivos, eficiencia y eficacia de los fideicomisos públicos, fondos, mandatos públicos o contratos análogos que reciban recursos públicos federales. El análisis será publicado a través de un Informe, el cual será remitido a la Cámara de Diputados. El resultado correspondiente a cada fideicomiso deberá ser tomado en cuenta por el Poder Ejecutivo Federal para la elaboración del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente. "

29. Por mayoría de votos, se reconoció la validez de estas normas. Coincidí parcialmente con esta conclusión. En primer lugar, voté a favor de la validez de los artículos 4, fracción II, 7, párrafo segundo, y 27 impugnados. Esto, bajo la premisa de que sólo operan respecto a los "entes públicos" del Poder Ejecutivo y no incluye a los Poderes Legislativo y Judicial ni a los órganos constitucionales autónomos. Sin embargo, no apoyé la decisión en torno al otro precepto reclamado. A mi juicio, el artículo octavo transitorio reclamado sólo supera un examen de constitucionalidad, a partir de una interpretación conforme.

30. A diferencia de lo que ocurre con las otras normas reclamadas, en la disposición transitoria no se incluye como limitante que aplicará sólo respecto a "entes públicos". En ese sentido, el artículo octavo transitorio que prevé la facultad de las Secretarías de la Función Pública y de Hacienda y Crédito Público para analizar y realizar un informe de todos los fideicomisos o fondos que reciban recursos públicos federales, puede ser interpretado al menos de dos maneras:

i) Por un lado, que se refiere a los fideicomisos, fondos, mandatos públicos o contratos análogos en donde participe cualquier sujeto de la ley; incluyendo los del Poder Legislativo y los órganos constitucionales autónomos.

ii) Por otro lado, que se refiere a ese tipo de fideicomisos, pero relacionados con el Poder Ejecutivo.

31. Desde mi punto de vista, únicamente la segunda modalidad interpretativa respeta la división de poderes y las garantías constitucionales de autonomía e independencia. De adoptarse la postura contraria, se permitiría que órganos pertenecientes al Poder Ejecutivo, como la Secretaría de la Función Pública, revisen aspectos internos y presupuestales de otros poderes u órganos autónomos.

32. Dicho de otra manera: ¿pueden la Secretaría de la Función Pública y la de Hacienda y Crédito Público analizar fideicomisos del Poder Judicial y realizar un informe? No lo creo. Ello vulneraría de manera directa el principio de autonomía. Por ende, insisto, la única modalidad interpretativa de este precepto transitorio que supera un examen de constitucionalidad es que se entienda referido únicamente a la esfera jurídica del Poder Ejecutivo Federal; debiéndose aclarar ese aspecto en la sentencia a partir de una interpretación conforme para evitar problemas en la futura aplicabilidad del precepto transitorio.

Tema 8: restricción indebida al derecho al trabajo

33. En este apartado se analiza la constitucionalidad del artículo 24 de la Ley Federal de Austeridad Republicana, cuyo texto se transcribe a continuación:

"Artículo 24. Para ocupar cualquier empleo, cargo o comisión en algún ente público, las personas interesadas se verán obligadas a separarse legalmente de los activos e intereses económicos particulares que estén relacionados con la materia o afecten de manera directa el ejercicio de sus responsabilidades públicas, y que signifiquen un conflicto de interés conforme a lo establecido en la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

"Los servidores públicos comprendidos en los grupos jerárquicos de mando superior a que se refiere el manual de percepciones previsto en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria del Gobierno Federal, que por cualquier motivo se separen de su cargo, no podrán ocupar puestos en empresas que hayan supervisado, regulado o respecto de las cuales hayan tenido información privilegiada en el ejercicio de su cargo público, salvo que hubiesen transcurrido al menos diez años."

34. Por unanimidad de votos, se declaró fundado el concepto de invalidez en contra de esta norma y se declaró su inconstitucionalidad; esto, al generar una afectación injustificada al derecho al trabajo. Para ello, se sostiene que la medida legislativa cumple una finalidad constitucionalmente válida y que la misma es idónea para dicho fin y necesaria. Sin embargo, se aduce, no se supera el requisito de proporcionalidad en sentido estricto, pues la afectación es más gravosa que los posibles beneficios obtenidos.

35. Al respecto, apoyé la conclusión de invalidez de la Ministra ponente, pero lo hice separándome de algunas consideraciones (párrafos 316 a 355). En primer lugar, en suplencia de la queja, considero que un punto que podría haber fortalecido la sentencia es haber incluido no sólo un análisis de la violación a la libertad del trabajo, sino también al principio de seguridad jurídica, bajo los alcances previamente determinados en otra sección de la sentencia.

36. A mi parecer, aunque la norma identifica claramente la conducta prohibida y los sujetos, existe una importante deficiencia en torno a sus condiciones de aplicación. En particular, a qué se refiere cuando alude a "supervisar" o "regular". El margen de acción puede ser tan amplio, que se advierte una preocupante ausencia de clarificación normativa. Dicho de otra manera, la norma no cuenta con una la suficiencia necesaria para evidenciar cuáles son los supuestos en los que aplica. Los conceptos de "supervisar" o "regular" no aportan mayor clarificación.

37. Ahora bien, en segundo lugar, partiendo de esta lógica y a la luz de un análisis interrelacionado de la seguridad jurídica con el derecho a la libertad de trabajo, como lo adelanté, compartí la decisión del Pleno. Sin embargo, lo hice bajo la premisa de que la norma reclamada no supera la grada de necesidad del testo de proporcionalidad, sin tener que pasar al examen de proporcionalidad en sentido estricto.

38. A mi juicio, si bien es claro que la medida legislativa satisface una finalidad constitucionalmente válida y hay una relación de instrumental, estimo que sí es posible advertir medidas legislativas igualmente idóneas, pero menos lesivas. De la norma impugnada se aprecia que la prohibición es de alcance generalizado y respecto a cualquier empresa. Es decir, la única limitante a sus condiciones de aplicación es que hayan sido empresas que hubieren sido supervisadas, reguladas o respecto de las cuales el respectivo servidor público hubiere tenido información privilegiada.

39. La prohibición aplica pues sobre cualquier tipo de empleo en esas empresas. Desde un trabajador de oficina hasta un alto directo. Asimismo, el grado de amplitud de la prohibición es inmenso, pues si bien es viable delimitar los casos de aplicación en el supuesto de "información privilegiada", nada del texto de esta norma nos permite clarificar a qué se refiere cuando alude a "supervisar" o "regular".

40. Bajo esta tónica, no estimo que la medida legislativa adoptada por el Congreso de la Unión sea igualmente idónea que otras que pueden valorarse como menos lesivas, y esta deficiencia viene dada por el propio alcance irrestricto de la misma. Por un lado, una medida igualmente idónea, que guarda razonabilidad con la prohibición, es haber limitado el tipo de trabajos en las empresas a los cuales no se puede acceder. Por ejemplo, cargos en las empresas donde la información privilegiada que se tuvo aporte una ventaja comparativa para el empleador.

41. Asimismo, es posible preguntarnos porqué una medida legislativa menos gravosa no pudiera ser una que abarque, al menos, una menor temporalidad en la prohibición. Por ejemplo, dos o tres años. Sobre este punto, una visión en contra podría ser que no existe un parámetro objetivo para delinear dicha temporalidad.

42. No estaría de acuerdo con esa postura. Como lo describe en cierta parte el fallo, la propia Constitución tiene ejemplos de prohibiciones de actividades profesionales a ciertos servidores públicos tras desempeñar el cargo. A los Ministros, Magistrados, consejeros y Jueces del Poder Judicial Federal, se les establece una prohibición de tan sólo de dos años para actuar como patronos, abogados o representantes. Por su parte, a los consejeros de los organismos públicos electorales locales se les prohíbe actuar en cargos directivos partidistas en los dos años posteriores al término de su encargo.

43. Lo relevante de estas normas es que ni siquiera el Poder Reformador de la Constitución, para ciertos cargos en los que también se tiene acceso a información privilegiada, planteó ni una restricción generalizada a cualquier trabajo ni su temporalidad superó los dos o tres años. Por todas estas razones, considero que para poder validar una limitación en este grado la libertad de trabajo, el Congreso de la Unión debió haber fijado con toda claridad y especificidad los supuestos regulados, así como limitarse una medida que fuere acorde a la temporalidad de prohibiciones similares establecidas en la Constitución que guardan el mismo objeto y finalidad: evitar la corrupción y el conflicto de intereses.

Tema 9: invasión a la facultad presupuestaria de la Cámara de Diputados

44. Finalmente, en este apartado, se llevó a cabo el examen de regularidad de los artículos 7 de la Ley Federal de Austeridad Republicana y 61 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. El texto de estas disposiciones normativas es el que sigue:

"Artículo 7. La política de austeridad republicana de Estado deberá partir de un diagnóstico de las medidas a aplicar, su compatibilidad con la planeación democrática, y el respeto a los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que se establezcan de conformidad con la Ley de Planeación. Además, se deberán desarrollar indicadores de desempeño para evaluar dicha política.

"Al final de cada año fiscal los entes públicos obligados entregarán al Comité de Evaluación y a la Cámara de Diputados un Informe de Austeridad Republicana en el cual se reportarán los ahorros obtenidos por la aplicación de la presente ley, y serán evaluados en términos de los propios lineamientos y demás normatividad aplicable.

"Para aplicar la política de la austeridad republicana de Estado, los entes públicos deberán:

"I.A. de afectar negativamente los derechos sociales de los mexicanos, previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y tratados internacionales de los que México sea Parte;

"II. Enfocar las medidas de austeridad republicana preferente en el gasto corriente no prioritario en los términos de la presente ley; y,

"III. Evitar reducir la inversión en la atención a emergencias y desastres naturales o provenientes de la actividad humana.

"Los ahorros obtenidos con motivo de la aplicación de la presente ley se destinarán conforme a lo establecido en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y en el Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente."

"Artículo 61. Los ejecutores de gasto, en el ejercicio de sus respectivos presupuestos, deberán tomar medidas para racionalizar el gasto destinado a las actividades administrativas y de apoyo, sin afectar el cumplimiento de las metas de los programas aprobados en el Presupuesto de Egresos.

"Los ahorros generados como resultado de la aplicación de dichas medidas deberán destinarse, en los términos de las disposiciones generales aplicables a los programas del ejecutor del gasto que los genere. Por cuanto hace al Poder Ejecutivo Federal, dichos ahorros se destinarán a los programas previstos en el Plan Nacional de Desarrollo o al destino que por decreto determine el titular. "

45. En síntesis, respaldé la postura consistente en declarar válido el artículo 7 reclamado de la Ley Federal de Austeridad Republicana. Sin embargo, por lo que hace al artículo 61, párrafo segundo, reclamado de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, sostuve que resulta inconstitucional no sólo la parte que la mayoría consideró como inválida y que dice "o al destino que por decreto determine el titular, sino toda la porción normativa". Desde mi punto de vista, debió declararse la inconstitucionalidad de toda la porción normativa del artículo 61, párrafo segundo, reclamado que dice: "Por cuanto hace al Poder Ejecutivo Federal, dichos ahorros se destinarán a los programas previstos en el Plan Nacional de Desarrollo o al destino que por decreto determine el titular".

46. A mi parecer, por lo que hace a las facultades relativas al presupuesto de Egresos de la Federación, la Constitución es clara al respecto: es al órgano más representativo de la ciudadanía al que le corresponde fijar en un presupuesto anual la forma en que el Estado hará uso de los recursos públicos. Ésta es una regla histórica de nuestro constitucionalismo, que tiene una lógica democrática y de orden constitucional. Es por eso que en la propia Constitución y en la ley secundaria se establecen reglas muy precisas sobre cómo aprobar el Presupuesto anual y qué debe suceder con los recursos que no sean ejercidos por los entes a los cuales fueron asignados.

47. Bajo esa lógica, como lo acabo de adelantar, considero que debió declararse la invalidez de toda la porción normativa que permite al Ejecutivo Federal decidir la forma de aplicación de los ahorros generados como resultado de la aplicación de medidas de austeridad. A diferencia de la posición mayoritaria, la violación a las facultades de la Cámara de Diputados no sólo se da si se permite al Ejecutivo disponer de esos ahorros al destino que determine mediante un decreto, sino también cuando decide destinarlos a los programas previstos en el Plan Nacional de Desarrollo.

48. Por más que dicho Plan sea aprobado por la propia Cámara, no es un documento en donde los representantes populares delimiten y especifiquen el gasto público; en particular, los montos y destinos específicos de manera anual. Por tanto, a mi juicio, la norma reclamada en toda la porción normativa que indiqué es la que permite que sea entonces el Poder Ejecutivo y no el Legislativo el que destine ciertos recursos públicos a determinados aspectos del Plan Nacional; y esa deficiencia constitucional no puede ser solventada por más que sean aspectos incluidos en ese plan de desarrollo.

49. Como se dice en la sentencia, es facultad de la Cámara de Diputados delimitar dónde y cuánto se gasta. No se puede dejar esa facultad al principal ejecutor del gasto público. De ser así, se traicionaría la intención del Poder Constituyente para asignar esta facultad a la Cámara de Diputados: servir de control democrático del gasto público federal y de contrapeso al Poder Ejecutivo.

50. Por lo demás, si la intención del Congreso al reformar este artículo de la ley hubiere sido delinear una regla para la Cámara de Diputados a fin de que los ahorros por austeridad sean utilizados en un Presupuesto posterior sólo para aspectos de ese plan nacional, el texto de la norma no ayuda en tal objetivo. No se establecen a la Cámara de Diputados como sujeto de la norma ni se delimita un mecanismo legal de cumplimiento para que esos recursos públicos derivados de la austeridad, que en teoría deben de ser reintegrados, sean cuantificados y utilizados en futuros Presupuestos de Egreso a Programas del Plan Nacional de Desarrollo.

51. Más bien, insisto, se puede apreciar que el objeto de la norma es que dicha decisión de destino de recursos públicos sea validada por el Poder Ejecutivo; lo cual directamente contradice nuestro Texto Constitucional bajo las razones apuntas.

Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 139/2019, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 8 de julio de 2022 a las 10:15 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 15, Tomo I, julio de 2022, página 617, con número de registro digital: 30773.