Voto particular concurrente num. 151/2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 02-09-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá |
| Fecha de publicación | 02 Septiembre 2022 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 17, Septiembre de 2022, Tomo I,273 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular y concurrente que formula el Ministro J.L.G.A.C. en la acción de inconstitucionalidad 151/2021.
Antecedentes
1. En la sesión celebrada el tres de febrero de dos mil veintidós, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 151/2021. En dicha acción, diversos diputados integrantes de la Sexagésima Quinta Legislatura del Congreso de la Unión demandaron la invalidez de diversas disposiciones de la Ley Federal de Revocación de Mandato (en adelante, "ley"), así como diversas omisiones legislativas.(1)
2. El estudio de fondo se subdividió en siete temas o cuestiones, enumerados de la "A" a la "G". Dado que en la cuestión "A", relativa a la pregunta que modifica la figura de la revocación de mandato, la acción se desestimó por no alcanzar la mayoría calificada que necesitaba, desarrollo las razones de mi disenso más adelante, en el voto particular. Por otro lado, voté junto con la mayoría en las cuestiones "B", "C" (separándome de los párrafos 146 y 147), "D", "E", "F" (separándome de los párrafos 266 y 286) y "G". Desarrollo, en el voto concurrente, las razones por las que me separé de los párrafos referidos, en las cuestiones "C" y "F", y ahondo en las razones de mi voto de la cuestión "D".
I. VOTO PARTICULAR, CON RELACIÓN A LA CUESTIÓN "A"
A. Sentido y razones de la mayoría
3. Este apartado abordó la cuestión de si los artículos 19, fracción V, 36, fracción IV, incisos a) y b), y 42 de la ley, vulneran los artículos 35, fracciones I y IX, y 83 de la Constitución Federal, al establecer una pregunta que modifica la figura de la revocación de mandato. La redacción de dicha pregunta es: "¿Estás de acuerdo en que a (nombre), presidente/a de los Estados Unidos Mexicanos, se le revoque el mandato por pérdida de la confianza o siga en la presidencia de la República hasta que termine su periodo?" Las opciones de respuesta que se da a la ciudadanía son: "a) que se le revoque el mandato por pérdida de la confianza" y "b) que siga en la presidencia de la República"
4. El proyecto original y la mayoría de las Ministras y Ministros consideraron que, al redactar la pregunta, el legislador excedió sus facultades y modificó la naturaleza del ejercicio participativo de revocación de mandato. Esto, dado que se transforma el ejercicio en uno de ratificación de la figura presidencial, en perjuicio del pluralismo político y los valores de la democracia representativa y directa. Así pues, el proyecto proponía la invalidez de la porción normativa "o siga en la presidencia de la República hasta que termine su periodo" y modificaba las opciones de respuesta a "sí" o "no".
B. Razones del disenso
5. El artículo 35 constitucional, tras su reforma de 20 de diciembre de 2019, estableció la figura de revocación de mandato, así como las características que el ejercicio debía tener. La fracción IX, apartado 8o. de dicho artículo confirió al Congreso de la Unión la facultad de emitir la ley reglamentaria en materia de revocación de mandato. Así que, tal como lo señalaron diversas Ministras y Ministros en sus intervenciones, se otorgó al legislador cierta libertad configurativa para establecer la pregunta de revocación de mandato. Claro está, siempre y cuando la misma se ajustara a los requisitos de la figura establecidos en la Constitución.
6. Para ello, vale la pena atender a lo señalado en el artículo tercero transitorio de la reforma de diciembre de 2019, que define dicho ejercicio de la siguiente manera:
"Tercero. Para efectos de la revocación de mandato a que hace referencia esta Constitución tanto a nivel federal como local, deberá entenderse como el instrumento de participación solicitado por la ciudadanía para determinar la conclusión anticipada en el desempeño del cargo a partir de la pérdida de la confianza."
7. Así pues, la finalidad del ejercicio es determinar, a solicitud de la ciudadanía, si determinado servidor público –en el caso de la pregunta que analizamos, el presidente de la República– deberá concluir anticipadamente el cargo por la pérdida de la confianza. Cabe señalar que, durante la discusión de la reforma constitucional, el Constituyente Permanente fue claro en que dicha figura no debería entenderse como un ejercicio de ratificación de mandato.
8. Por otro lado, el artículo 35, fracción IX, de la Constitución establece requisitos para la revocación de mandato del presidente de la República. Así pues, indica las circunstancias y el momento en el que el ejercicio de revocación deberá ser convocado. Señala que éste deberá ser realizado mediante votación, así como las características y el momento en que éste deberá llevarse a cabo. Establece, también, la participación requerida para que el ejercicio sea válido y la votación necesaria para que la revocación proceda. Se encarga de definir los roles del Instituto Nacional Electoral y de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Y, finalmente, establece restricciones fuertes al uso de recursos públicos durante el ejercicio y a la publicidad y propaganda permitida durante el ejercicio.
9. La Constitución, sin embargo, no establece requisitos o en cuanto a la pregunta que debe realizarse en el ejercicio. Me parece, entonces, que el legislador cuenta con una libertad configurativa para redactarla, siempre y cuando pueda considerarse que es una pregunta que atiende y no escapa del propósito de la revocación de mandato establecido en el artículo tercero transitorio, sin tornar el ejercicio en una ratificación de mandato. Además, no debe incumplir ninguna de las otras restricciones señaladas que la Constitución establece al ejercicio.
10. En ese sentido, la pregunta redactada por el legislador se inserta dentro de dicha libertad configurativa. El foco de la pregunta, a mi parecer, es claramente la revocación del mandato. Presentar como alternativa "o siga en la Presidencia de la República hasta que termine su periodo" es simplemente explicitar lo que significa votar en contra de la revocación del mandato. Más aún, la pregunta no transforma el ejercicio en uno de ratificación de mandato. Para que ello ocurriera, el ejercicio y su pregunta deberían configurarse de forma tal que la votación fuera necesaria para la continuación en el cargo, cosa que no se implica en la pregunta, mucho menos cuando ésta se ve de la mano de las campañas informativas del Instituto Nacional Electoral.
11. Me parece, pues, que tanto la redacción de la pregunta del legislador como la redacción modificada en el proyecto (en términos de "sí" y "no") son redacciones válidas para la figura de revocación de mandato establecida en la Constitución. Sin embargo, como no es nuestro papel decidir qué pregunta es más conveniente o clara para la ciudadanía, nos corresponde deferir al legislador. Por lo tanto, en este apartado voté por la constitucionalidad de las normas impugnadas.
II. VOTO CONCURRENTE, CON RELACIÓN A LA CUESTIÓN "C"
12. En la cuestión "C", resolvimos la constitucionalidad del uso de la expresión "pérdida de confianza", a pesar de que la ley no incluyera una definición para ella. Consideré, junto con la mayoría, que la naturaleza del mecanismo de revocación de mandato, como una variante invertida de la elección de representantes a partir de una petición popular, permite entender claramente que la pérdida de la confianza hacia un servidor público conlleva cualquier razón que, en la conciencia individual de cada ciudadano, implique una justificación suficiente para terminar anticipadamente el mandato de un servidor público.
13. Ahora bien, en la votación me separé de los párrafos 146 y 147 del proyecto, que corresponden a los párrafos 87 y 88 del engrose final. Estos párrafos señalan que el artículo 5 de la Ley Federal de Revocación de Mandato se limita a reproducir casi textualmente el contenido del tercer transitorio del decreto de reforma constitucional por el que se integró la figura de revocación de mandato a la Constitución. Y explica que esto imposibilita considerar inconstitucional dicha norma, pues únicamente reitera lo expresado en la Constitución. Además, el resto de las normas estudiadas en dicho apartado únicamente retoman la expresión "pérdida de confianza" en un alcance amplio que no exige su definición.
14. Me parece, sin embargo, que esta apreciación no es afortunada. La afirmación ignora, precisamente, el argumento de los accionantes: que el motivo de la inconstitucionalidad de las normas es que únicamente reiteran la expresión "pérdida de confianza", sin desarrollar su definición o supuestos específicos. Así pues, aunque estoy de acuerdo con el resto de los argumentos expresados en este apartado, me separé de estos, pues me parece que no atiende lo argumentado por los accionantes, sino que únicamente contradice su argumento sin dar razones para ello.
III. VOTO CONCURRENTE, CON RELACIÓN A LA CUESTIÓN "D"
15. En este apartado, se estudió la constitucionalidad de dos disposiciones que permitían la participación activa de los partidos políticos en diferentes momentos del proceso de revocación de mandato. Voté con la mayoría por declarar la inconstitucionalidad del último párrafo del artículo 32, que permitía a los partidos políticos promover la participación ciudadana en el proceso de revocación de mandato, y por reconocer la constitucionalidad del último párrafo del artículo 41, que permite a los partidos políticos nombrar un representante ante cada mesa directiva de casilla, así como un representante general.
16. En este voto, únicamente me gustaría profundizar y desarrollar en las razones señaladas en el engrose por las que, considero, la participación de los partidos políticos mediante representantes de casilla es constitucional.
17. Tal como lo señalé en mi participación, los partidos políticos, de acuerdo con el Texto Constitucional, son una organización de ciudadanas y ciudadanos que se afilian libre e individualmente entre ellos para perseguir objetivos afines. Es decir, estas organizaciones no se contraponen a la ciudadanía, por lo que no me parece que cualquier participación suya en el ejercicio desnaturaliza la revocación de mandato como mecanismo de democracia directa.
18. Más bien, hay que atender con atención a lo señalado por el artículo 35, fracción IX, constitucional, de la mano del proceso legislativo que llevó a su reforma. De esta lectura, advierto que lo que el Constituyente buscó impedir contundentemente fue que los partidos influyeran en la formación de la opinión de los ciudadanos respecto del proceso de revocación de mandato. Así pues, se les proscribió una serie de conductas con el objetivo de que estas entidades no pudieran instigar el comienzo de este proceso, ni influir en su resultado.
19. Por ello, la Constitución expresamente prohibió a los partidos políticos la utilización de recursos públicos para recolectar firmas, promocionar o emitir propaganda relacionada con la revocación de mandato. Asimismo, se les excluyó tajantemente de la difusión y promoción del citado mecanismo democrático.
20. Sin embargo, de este análisis no desprendo ninguna prohibición para que los partidos políticos, una vez formalizadas todas las etapas previas, participen en la integración de casillas y en las fases posteriores de escrutinio y cómputo de votos, como lo hacen en otros ejercicios democráticos, a título de observadores y, claro está, sin la posibilidad de influir en el voto.
21. La ausencia de prohibición o de facultad exclusiva de vigilancia a cargo del INE, aunada a la finalidad de los partidos como promotores de la participación de las y los ciudadanos en condiciones democráticas, me permiten concluir que es válido que el legislador previera su presencia en las mesas de casilla. De hecho, considero que los ciudadanos así afiliados suelen contar con experiencia en la vigilancia, denuncia e impugnación de irregularidades ante las autoridades electorales y que, justamente por ello, su participación en la integración de casillas podría ser un medio razonable para contribuir a la salvaguarda de la certeza y la legalidad del proceso de revocación de mandato.
22. Por lo anterior es que consideré que la participación de los partidos políticos mediante representantes de casillas, tal como se establece en el último párrafo del artículo 41, es constitucional.
IV. VOTO CONCURRENTE, CON RELACIÓN A LA CUESTIÓN "F"
23. En el apartado "F", voté junto con la mayoría en que existía una omisión legislativa en la Ley Federal de Revocación de Mandato por no establecer un régimen sancionatorio. Además, invalidamos el artículo 61 de la ley, por remitir a la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
24. A pesar de estar de acuerdo en el sentido del apartado, me separé de los párrafos 268 a 286 del proyecto, que corresponden a los párrafos 203 a 221 del engrose. En estos párrafos, se examinan las sanciones establecidas en la referida ley general y se concluye que éstas no pueden serle aplicables al proceso de revocación de mandato. El engrose argumenta que las sanciones específicas no son aplicables porque no hacen referencia a la figura de revocación de mandato.
25. Además, considera que, si bien, en principio las prohibiciones reiteradas en la Ley Federal de Revocación de Mandato podrían aplicarles las sanciones genéricas de la ley general, hay sanciones específicas para prohibiciones semejantes a los supuestos constitucionales, vinculados con los procesos electorales, que no podrían considerarse aplicables en los términos previstos.
26. Difiero de dicha conclusión, puesto que considero que el tribunal electoral tiene la capacidad, tal como el propio engrose lo reconoce en el párrafo 197, de identificar supuestos en los que se podrían aplicar directamente las prohibiciones constitucionales conforme al marco legal. Esto sería particularmente relevante mientras el Poder Legislativo subsana la omisión legislativa. En efecto, considero que el análisis pormenorizado de la legislación electoral corresponderá casuísticamente a ese órgano, sin que sea necesario un pronunciamiento por parte de este Tribunal Pleno en ese aspecto. Sobre todo, porque, desde mi perspectiva, basta con constatar la falta de actualización y adecuación para llegar a la conclusión de que es fundada la omisión alegada.
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1. Por un lado, el Pleno estudió la constitucionalidad de los siguientes preceptos: artículo 5, en la porción "a partir de la pérdida de la confianza"; artículo 11, párrafo tercero, fracción II, en la porción "por pérdida de la confianza"; artículo 13, párrafo primero, en la porción "En el ejercicio de su derecho político a participar directamente en la evaluación de la gestión del Ejecutivo Federal, las ciudadanas y los ciudadanos podrán llevar a cabo actos tendentes a recabar el apoyo ciudadano para la obtención de las firmas necesarias"; artículo 14, párrafo primero; artículo 19, fracción V, en las porciones "por pérdida de la confianza" y "o siga en la presidencia de la República hasta que termine su periodo"; artículo 32, párrafo cuarto; artículo 36, fracción IV, incisos a) y b); artículo 41, párrafo tercero; artículo 42; artículo 59; artículo 61; cuarto transitorio; y, quinto transitorio.
Por otro lado, estudió las siguientes omisiones legislativas: (i) de establecer mecanismos de impugnación para el proceso de revocación de mandato del presidente de la República; (ii) de establecer un régimen sancionatorio; y, (iii) de establecer la obligación de ministrar recursos al Instituto Nacional Electoral para la realización de la consulta relativa a la revocación de mandato.
Este voto se publicó el viernes 02 de septiembre de 2022 a las 10:11 horas en el Semanario Judicial de la Federación.