Voto particular concurrente num. 151/2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 02-09-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto concurrente y particular que formula el Ministro A.G.O.M. en relación con la acción de inconstitucionalidad 151/2021.

1. En sesión de tres de febrero de dos mil veintidós, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad citada al rubro, en la que se analizó la regularidad constitucional de diversas disposiciones normativas de la Ley Federal de Revocación de Mandato, publicada el catorce de septiembre de dos mil veintiuno en el Diario Oficial de la Federación.

2. El objetivo del presente voto es hacer las aclaraciones pertinentes en torno a mi posición sobre varios estudios de constitucionalidad. Para ello, seguiré la metodología empleada por la sentencia, dividiendo este documento en diferentes apartados.

I. POSICIONAMIENTO RESPECTO AL APARTADO "A"

3. En esta sección del fallo, se sometió a control de regularidad los artículos 19, fracción V, 36, fracción IV, incisos a) y b), y 42 de la referida Ley Federal de Revocación de Mandato. La pregunta central giró en torno a si era o no constitucional el texto de la pregunta, delimitada en estos preceptos, que debía hacerse a la ciudadanía en el proceso de revocación de mandato del presidente de la República. El texto de estas normas es el que sigue:

"Artículo 19. La convocatoria para el proceso de revocación de mandato deberá contener, al menos, lo siguiente: …

"V. La pregunta objeto del proceso, la cual deberá ser: ¿Estás de acuerdo en que a (nombre), presidente/a de los Estados Unidos Mexicanos, se le revoque el mandato por pérdida de la confianza o siga en la presidencia de la República hasta que termine su periodo?; …"

"Artículo 36. Para la emisión del voto en los procesos de revocación de mandato, el instituto diseñará la papeleta conforme al modelo y contenido que apruebe el Consejo General, debiendo contener los siguientes datos: …

"IV. Cuadros colocados simétricamente y en tamaño apropiado para facilitar su identificación por la ciudadanía al momento de emitir su voto en los siguientes términos:

"a) Que se le revoque el mandato por pérdida de la confianza.

"b) Que siga en la presidencia de la República; …"

"Artículo 42. En la jornada de revocación de mandato las y los ciudadanos acudirán ante las mesas directivas de casilla para expresar el sentido de su voluntad pronunciándose por alguna de las opciones señaladas en la fracción IV del artículo 36 de esta ley."

4. Por un lado, por mayoría de votos, se reconoció la validez del artículo 42 y, por otro lado, se determinó desestimar la propuesta de inconstitucionalidad de varias porciones normativas del resto de los preceptos al no alcanzarse la mayoría de votos exigida constitucionalmente.

5. Al respecto, la propuesta primigenia del Ministro ponente sostenía que el sistema conformado por la pregunta y sus dos opciones de respuesta, diseñado al efecto por el legislador ordinario, transformaba el ejercicio de revocación de mandato en uno de ratificación de la figura presidencial, en perjuicio del pluralismo político y los valores de la democracia representativa y directa. Fui de los que apoyaron esta conclusión de invalidez, aunque por razones diferenciadas a las planteadas por el Ministro ponente. En ese sentido, me gustaría hacer una explicación más exhaustiva sobre mi postura al margen de la decisión de desestimación.

6. En principio, comparto las premisas apuntadas por otros integrantes del Pleno consistente en que, de conformidad con una interpretación literal, sistemática y teleológica de varias normas de la Constitución General, se advierte que el Poder Constituyente fue explícito en la naturaleza de la revocación de mandato. En particular, que este mecanismo de participación ciudadana tiene como objeto, precisamente, la revocación de un cargo, sin poderse confundir con un proceso de ratificación, renovación o refrendo del mandato.

7. Sin embargo, como primer punto, quisiera aclarar que no coincido de ninguna forma que el análisis de la actual figura de revocación de mandato se pueda hacer bajo la lupa de antiguos precedentes de esta Suprema Corte, en los que se abordó la temática de la revocación de mandato. En concreto, lo fallado en la acción de inconstitucionalidad 63/2009 y sus acumuladas 64/2009 y 65/2009.

8. Las consideraciones de esos fallos no son coincidentes con las premisas que adoptó el Poder Reformador de la Constitución para instaurar nuestra vigente figura de revocación de mandato mediante reforma de veinte de diciembre de dos mil diecinueve. Esto, pues a diferencia de lo que ha ocurrido en otros procedimientos de reforma constitucional, en este caso tenemos un Poder Reformador que fue claro en los alcances y objetivos del proceso de revocación de mandato e, incluso, por lo que hace a la revocación de mandato del Ejecutivo Federal, implementó reglas y principios específicos.

9. En específico, en el artículo tercero transitorio de esta reforma constitucional se dijo que: "(p)ara efectos de la revocación de mandato a que hace referencia esta Constitución tanto a nivel federal como local, deberá entenderse como el instrumento de participación solicitado por la ciudadanía para determinar la conclusión anticipada en el desempeño del cargo a partir de la pérdida de la confianza". Y en relación con este contenido normativo, se aprecia que, en el dictamen de la Cámara revisora, se dijo explícitamente que debía erradicarse la idea que permeaba en el proyecto de origen y en ciertas intervenciones que tuvieron lugar sobre su discusión en la Cámara de Diputados, en torno a visualizar al ejercicio de revocación del mandato, como uno de ratificación. Por ello, se señaló en el dictamen que:

"En segundo lugar y con esa base, el INE habrá de convocar al proceso para que los ciudadanos y ciudadanas participen con su voto en la determinación de revocar el encargo al presidente de la República. Cabe hacer mención que en ningún caso podrá interpretarse el proceso de revocación de mandato como una posible consulta sobre la permanencia en el cargo o la ratificación del mismo. Se trata de una figura para reconocer el derecho de ciudadanos y ciudadanas a determinar si opta por la conclusión anticipada del mandato conferido."

10. Así, en atención al referido Texto Constitucional y a su historia legislativa, a diferencia de la labor que hacemos en otro tipo de casos en donde no contamos con estas instrucciones precisas del Constituyente, en el presente asunto no es necesario que este tribunal sea el que fije o aclare la postura constitucional imperante sobre la naturaleza y alcance del proceso de revocación de mandato. Esa discusión ya ocurrió en las Cámaras representativas y este tribunal cumple su función haciendo evidente lo que el Poder Reformador expresó de manera directa.

11. Ahora bien, en complemento a lo anterior, mi postura de inconstitucionalidad se basó también en dos aspectos relacionados, que derivan de la citada reforma constitucional y que estimo tienen un énfasis especial para sustentar la conclusión de invalidez: i) la naturaleza del derecho a la participación en la revocación de mandato como derecho humano y, consiguientemente, ii) el cuestionamiento sobre la deferencia o el grado de deferencia que un Tribunal Constitucional podría o debería dar al legislador para configurar legalmente los requisitos de un mecanismo de democracia directa; incluyendo la formulación de una pregunta y sus respuestas.

12. Por un lado, es evidente que la participación en la revocación de mandato es genuinamente un derecho humano con rango constitucional, al formar parte del derecho a participar en los asuntos públicos de manera directa; el cual tiene fundamento no sólo en la Constitución o en la Convención Americana, sino también en otros ordenamientos normativos de gran relevancia constitucional como la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Humanos Civiles y Políticos.

13. De esta manera, es un derecho de primer orden que fundamenta la democracia participativa y que goza de características muy particulares que deben ser salvaguardadas por este Tribunal Constitucional: tales como su interdependencia, su progresividad, su no discriminación, su necesaria interrelación con otros derechos como la libertad de expresión, la reunión y la asociación. Derecho cuyo ejercicio sólo puede ser regulado mediante criterios objetivos y razonables.

14. Atendiendo a ello, una reflexión que me surgió al momento de estudiar este asunto fue el cuestionamiento sobre el grado de contención judicial hacia la regulación legislativa a la que nos enfrentábamos; en las que, precisamente, se detallan las reglas que hacen efectivo el derecho a la participación directa de la ciudadanía.

15. Sobre este punto, desde hace varias décadas, se ha dado una interesante discusión en el derecho comparado sobre si los tribunales que ejercen un control judicial sobre los mecanismos de democracia directa deben ser o no particularmente deferentes con los productos legislativos que devienen de la participación directa y con la regulación legislativa que da pie a dicha participación. Dicen, no es lo mismo una ley que detalla contenidos normativos en cualquier materia, que una ley que regula mecanismos de participación ciudadana o el control judicial no de una ley, sino de los resultados de participación directa.(1)

16. Sobre esto, hay muchas posturas. Algunos pregonan que los Jueces deben hacer un control particularmente intenso de este tipo de actos/normas al estar precisamente involucrado el derecho político a la participación ciudadana. Otros creen que debe existir una mayor deferencia que con una ley ordinaria. Hay algunos que tienen una posición ecléctica.

17. En particular, se ha sostenido que no todo control judicial goza de las mismas características o intensidades. Por ejemplo, se ha dicho que el grado de deferencia judicial depende de varios factores como si se trata de un control previo o posterior, abstracto o concreto, o si lo que se está verificando es el resultado de la propia participación ciudadana directa o la regulación normativa que permite dicha participación.

18. En ese sentido, para efectos de mi posición en este asunto, si bien considero que no tenía que hacerse en el fallo una explicación exhaustiva de esta discusión, lo que si estimo provechoso aportar es la idea de que, dado que se trata de un control abstracto de una ley en la que se establecen las diferentes condiciones para que se ejerza el derecho a la participación ciudadana a la revocación de mandato, este tribunal debió ser particularmente cuidadoso con que estas normas legales sirvan precisamente para hacer efectivo este derecho político y salvaguardar las finalidades del Poder Reformador de la Constitución.

19. No estoy señalando que deba de aplicarse nuestra doctrina constitucional sobre escrutinio estricto ante categorías sospechosas. Claramente no nos encontramos en ese supuesto. Más bien, lo que considero es que la ley sometida a examen constitucional no se trata de cualquier legislación en la que debía darse una especial deferencia a las decisiones provenientes del legislador secundario o en la que exista un amplio grado de libertad configurativa.

20. Por el contrario, se trata de una legislación en la que se configuran las propias pautas de la participación ciudadana y, por ello, debe ser una legislación que: cimiente adecuadamente los principios de este mecanismo de democracia directa, salvaguarde correctamente el alcance de este derecho humano y no dé lugar a confusiones, indebidas interpretaciones de los actores políticos o posibilidades de restricción por parte de las autoridades.

21. Bajo estas premisas, las cuales son las que fundamentaron muchas de mis posiciones en este asunto, es que consideré que debía declararse la invalidez de ciertas porciones impugnadas de los citados artículos. Es evidente que, en una revocación de mandato, cuando una persona decide que no ha lugar a esa revocación, su pretensión es, al menos, que no devenga necesaria la terminación de ese encargo.

22. Sin embargo, el legislador no es el que debe mostrar en la norma las diferentes razones o motivaciones para efectos de que un ciudadano elija que el presidente de la República continúe o no en el cargo. Dado lo que expresamente dispuso el Poder Reformador de la Constitución sobre su pretensión al incluir la revocación de mandato, el objetivo debía ser claramente preguntar sólo si se quiere o no revocar el mandato. Y la respuesta es binaria: sí o no.

23. No hay que olvidar que las normas se manifiestan a través del lenguaje y, por ello, las palabras que utiliza el legislador no son casuales ni pueden tomarse a la ligera. Consecuentemente, toda vez que las opciones lingüísticas adoptadas por el legislador en las normas reclamadas podían generar algún tipo de confusión en el objetivo de la participación ciudadana pretendido por el Poder Constituyente y, entonces, afectar el acceso y efectividad de este derecho humano, es que considere que debían eliminarse de la ley.

24. No hay en este punto margen de libertad configurativa o deferencia amplia al legislador. Lo que hay es una necesidad apremiante de salvaguardar la pretensión del Poder Reformador y dejar claro el contenido normativo sobre la pregunta que fundamenta la revocación de mandato, sin adjetivos innecesarios o implicaciones subjetivas por parte del legislador.

II. POSICIONAMIENTO RESPECTO AL APARTADO "D"

25. En esta sección, se hace el examen de constitucionalidad de los artículos 32, párrafo cuarto, y 41, párrafo tercero, de la ley de revocación. En suma, se declaró la invalidez del primero, pero se reconoció la validez del segundo. Comparto estas conclusiones; sin embargo, tengo consideraciones diferenciadas y adicionales a las adoptadas en la sentencia.

26. En principio, aunque coincido con la inconstitucionalidad del artículo 32 reclamado, me separo de los párrafos 97 a 102 de la sentencia, en los que se hace alusión a lo fallado en las citadas acciones de inconstitucionalidad 63/2009 y sus acumuladas 64/2009 y 65/2009 y la 8/2010; esto, por las razones que ya apunté en párrafos previos de este documento. Asimismo, me separo de las consideraciones en las que se implica que la participación de los partidos políticos puede distorsionar el objeto de la revocación de mandato (párrafo 110 de la sentencia); como si lo ciudadano se diera en oposición a la vida de los partidos políticos.

27. Idealmente, no creo que la naturaleza de los partidos políticos y su intervención en los mecanismos de participación directa hagan más o menos ciudadano un proceso de revocación. Por el contrario, los partidos son unas de las vías en que los ciudadanos participan y dan a conocer sus visiones políticas.

28. No obstante, lo que hace diferente este caso es que el propio Poder Constituyente fue el que exigió un proceso de revocación de mandato en el que su "promoción" se entregara a un solo órgano del Estado. Esa es una decisión que debe ser respetada por esta Suprema Corte.

29. Es decir, este Tribunal Constitucional tiene la obligación de salvaguardar los derechos humanos y hacer siempre interpretaciones que permitan su mayor expansión y progresividad; sin embargo, también se debe atender a las diferentes finalidades que plantea la Constitución en torno a la interrelación de los derechos con otros bienes o principios constitucionalmente relevantes.

30. En el caso, es evidente que la revocación de mandato no se restringe al mero ejercicio de un derecho político; confluyen otros derechos humanos como la libertad de expresión, la libertad de reunión, la libertad de asociación. Así, la incidencia que tienen las personas y los partidos políticos en relación con estos derechos fundamentales, es lo que justificó que el Poder Reformador haya adoptado una instrucción constitucional diversa en cuanto a su participación en este ámbito de la revocación de mandato.

31. Insisto, la intención del Poder Reformador de la Constitución al instaurar la revocación de mandato fue que se tratara de un mecanismo de participación directa en el que se salvaguardara de manera imperiosa la objetividad e imparcialidad. Por ello, atribuyó facultades exclusivas de organización a un solo órgano; cuya propia naturaleza y garantías de protección aseguran esa imparcialidad y objetividad.

32. El que la norma constitucional que implementa este contenido no esté formulada en forma de regla en lenguaje prohibitivo respecto a los partidos políticos, no es una razón para considerar que dicha limitación constitucional no existe. A mi juicio, ésta se desprende directamente de la afirmación explícita de que corresponde en exclusiva al INE la promoción de este proceso.

33. Además, a mi parecer, la sentencia no está haciendo una interpretación amplia de una limitación constitucional al ejercicio de derechos fundamentales. Simplemente está haciendo evidente lo que pretendió el Poder Constituyente e, incluso, está interpretando de la manera más restrictiva posible dicha limitación.

34. Lo que genera la inconstitucionalidad del párrafo cuarto del artículo 32 es la imposibilidad de que los partidos políticos participen en la propaganda de la revocación de mandato. Imposibilidad que no es atemporal ni generalizada; lo que la hace acorde al contenido nuclear de los derechos involucrados y a los principios que los rigen.

35. Primero, porque se circunscribe a los partidos políticos y a los diversos entes gubernamentales, así como sólo a la etapa formal de duración del proceso de revocación de mandato. Y segundo, porque es lógico que todas las personas pueden seguirse expresando y reuniendo para debatir y opinar sobre la revocación de mandato; incluyendo los que integran una asociación política. La sentencia no dice lo contrario.

36. Más bien, lo único que no pueden realizar según la Constitución es utilizar la estructura partidista para fines de promoción ni adquirir de manera particular o asociativa tiempos en radio y televisión. Tampoco pueden hacer uso de su cargo público o funciones públicas para esa propaganda.

37. Por tanto, en suma, el Poder Constituyente ambicionó un debate robusto en torno al proceso de revocación. Sin embargo, no ambicionó que los recursos públicos, ni mucho menos las estructuras políticas financiadas con recursos públicos, se utilicen para apoyar una determinada postura a favor o en contra de la revocación. Se dio prevalencia a ciertos fines constitucionales que se consideraron especialmente imperiosos, los cuales son acordes a nuestras premisas constitucionales.

38. Ahora bien, por otro lado y como lo adelanté, también comparto la declaratoria de validez del párrafo tercero del artículo 41, el cual otorga a los partidos políticos con registro nacional la prerrogativa de contar con un representante general y con representantes en cada casilla.

39. Aunado a lo que menciona la sentencia, me gustaría aclarar en que, desde mi punto de vista, el hecho de permitir que los partidos participen en el proceso de revocación de mandato como coadyuvadores a través de representantes, no vuelve político o imparcial este mecanismo de participación directa.

40. A mi parecer, es el INE el que organiza. Los integrantes de las Mesas Directivas son ciudadanos. Por ende, el único efecto de las normas reclamadas es que los representantes de casilla coadyuven con la autoridad a que se cumplan las finalidades de este proceso. Claramente, como ocurre en los procesos electorales, no pueden influir en ese momento en las preferencias ciudadanas. Son meros espectadores y vigilantes.

41. Por ello, a diferencia de lo que ocurre con la otra norma sujeta a examen constitucional en este apartado, el que la Constitución afirme que el INE es el órgano encargado de organizar de manera directa el proceso de revocación de mandato del presidente de la República, no lleva a interpretar una prohibición generalizada a los partidos políticos para coadyuvar en dicho proceso. La organización sigue siendo del INE. Es una facultad exclusiva. Los partidos políticos no organizarán dicho proceso; únicamente participarían como vigilantes del mismo. 42. Además, el que sea el Congreso el que atribuya esta prerrogativa en una legislación secundaria no la hace inconstitucional. Por el contrario, es una forma en que los partidos políticos y sus integrantes pueden ejercer las prerrogativas y derechos fundamentales que les corresponden en relación con un mecanismo de participación de democracia directa.

43. No hay que olvidar que la limitación a prerrogativas de asociación de los ciudadanos (como derecho humano) deben interpretarse de la manera más favorablemente posible, a fin de maximizar su alcance; y, en este caso, contrario a lo que ocurre con la otra norma que se analiza en este apartado, el Poder Reformador de la Constitución no previó una limitación constitucional para los partidos políticos en este ámbito de actuación.

III. POSICIONAMIENTO RESPECTO AL APARTADO "G"

44. Finalmente, en esta apartado de la sentencia, se califica como infundado el octavo concepto de invalidez formulado por la parte actora de la acción de inconstitucionalidad, en el que se cuestionaba la validez de los artículos cuarto y quinto transitorios de la Ley Federal de Revocación de Mandato, por el vicio aducido de actualizar una omisión legislativa. El contenido de los preceptos legales combatidos es el siguiente:

"Cuarto. El instituto deberá garantizar la realización de la consulta establecida en el transitorio cuarto del decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2019, por lo que hará los ajustes presupuestales que fueren necesarios."

"Quinto. Las erogaciones que se generen con motivo de la entrada en vigor del presente decreto serán cubiertas con los presupuestos asignados y subsecuentes."

45. La mayoría de los integrantes de este Pleno desestimó el planteamiento y reconoció la validez de los preceptos combatidos al estimar que no existe una omisión legislativa de regular lo relativo al presupuesto del Instituto Nacional Electoral.

46. Como sustento de esta determinación, en la sentencia se parte de la premisa de que "si bien el Constituyente Permanente emitió un mandato al Congreso de la Unión para emitir la ley reglamentaria en materia de revocación de mandato, lo cierto es que no existe un mandato expreso para regular lo relativo a la suficiencia presupuestaria.". Con independencia de lo anterior, en la sentencia se señala que en los artículos transitorios de la reforma constitucional se contienen directrices suficientes para que el referido instituto disponga de recursos propios para la realización de sus funciones. Finalmente, en el desarrollo de estas consideraciones se cita el precedente de la controversia constitucional 203/2020, resuelta por la Primera Sala en la sesión de nueve de junio de dos mil veintiuno.

47. No comparto estas consideraciones por dos razones principales, que ahora procedo a desarrollar brevemente.

48. En primer lugar, considero que el precedente citado de la Primera Sala no es aplicable en la especie porque en aquel caso la pregunta era distinta a la que ahora se nos plantea. Es cierto que dicho precedente versó sobre los alcances de una figura constitucional análoga a la revocación de mandato, como es la consulta popular. Es decir, ambos asuntos trataron sobre dos mecanismos constitucionales de participación democrática directa.

49. Sin embargo, en aquella ocasión, la pregunta no era determinar los alcances del mandato constitucional que ordenaba al Poder Legislativo reglamentar la figura de la consulta popular, sino la muy distinta de si, en la aplicación de la ley relativa, el Congreso de la Unión, al momento de emitir la convocatoria para una consulta popular, debía asignar presupuesto para erogar la organización respectiva. La respuesta de la Sala fue negativa, pues se determinó que, como acto individualizado, el decreto ahí impugnado debía limitarse a realizar la convocatoria respetiva sin incluir cuestiones distintas.

50. En cambio, en el presente caso la pregunta no se dirige contra un decreto que aplica la ley, sino que se plantea para cuestionar los alcances del deber legislativo de reglamentar la figura de la revocación de mandato; en otras palabras, determinar si dentro del mandato contenido en la Constitución –identificado y reconocido en los apartados anteriores– dirigido al legislativo para que se reglamente y desarrolle la figura de la revocación de mandato, se debe incluir alguna relacionada con su previsión presupuestal.

51. En segundo lugar, tampoco comparto en sus méritos el tratamiento de la sentencia porque consideró que cambió la metodología de escrutinio utilizado en los apartados anteriores: en lugar de emprender la exploración del alcance del mandato genérico impuesto al legislador para reglamentar la figura de la revocación de mandato (para determinar si la previsión del presupuesto es un presupuesto tan relevante de dicha figura, que necesariamente requiera una reglamentaria secundaria), aquí exigimos un mandato legislativo expresamente delimitado a la cuestión presupuestal.

52. En otras palabras, para la sentencia sólo podría concluirse que existe una omisión legislativa en materia de presupuesto, si existiera una disposición que se refiriera a esta cuestión expresamente. Como de la lectura de los preceptos constitucionales relevantes no se desprende una formulación literal en ese sentido, en consecuencia, se concluye que es inexistente.

53. Este no es el estándar que este Pleno utilizó en los apartados previamente, en los cuales encontramos que había una violación constitucional. En ellos concluimos que existía una omisión legislativa relativa, consistente en la obligación de reglamentar los medios de impugnación procedentes en materia de revocación de mandato y la de reglamentar el régimen de responsabilidades de los servidores públicos, sin imponernos esa carga tan exigente.

54. El estándar que utilizamos en aquellos dos apartados consistió en la necesidad de evaluar dos aspectos: 1) en primer lugar, la existencia del mandato genérico de reglamentación de la figura de revocación de mandato y 2) la existencia de contenidos normativos –que no necesariamente específicos–, que contuvieran obligaciones, derechos o competencias cuya eficacia requiriera de un desarrollo legislativo. En otras palabras, todo lo que exigimos en los apartados anteriores fue constatar que la figura de la revocación de mandato se liga con determinados presupuestos, cuya aplicación requiriera una reglamentación secundaria.

55. Así, respecto de los medios de impugnación, este Pleno se limitó a constatar que la norma constitucional estableciera el derecho de los afectados de acceder a los medios de impugnación y la competencia del tribunal electoral para resolverlos. De ahí concluimos que su eficacia requería de un desarrollo legislativo, pues la falta de reglas claras impediría conocer cuál de ellos sería procedente y bajo qué condiciones. Por tanto, concluimos que dentro del mandato legislativo genérico de reglamentar la figura debía incluirse la de reglamentar los medios de impugnación.

56. Lo mismo resolvimos respecto del sistema de responsabilidades en materia de revocación del mandato. Constatamos que en la Constitución existían una serie de prohibiciones de conductas sobre los partidos políticos, servidores públicos y particulares, que debían respetar en materia de promoción, utilización de recursos públicos y contratación de propaganda y de ahí concluimos que, para darle eficacia, era necesario que el legislador reglamentara de manera específica las reglas de responsabilidad administrativa. Por tanto, concluimos que dentro del mandato genérico de reglamentación legislativa debía incluirse la de regular un sistema de responsabilidades.

57. Aquí, la Constitución igualmente establece que, para la implementación de la revocación de mandato, el Instituto Nacional Electoral debe aplicar su presupuesto, sin embargo, no le indica en qué condiciones y conforme a qué reglas; empero, a diferencia de los otros apartados, aquí no se concluye que existe una omisión legislativa relativa.

58. En suma, en ninguno de los dos apartados, este Pleno exigió la formulación literal de un mandato legislativo distinto al genérico, que fuera expreso en el deber de legislar sobre algún tema de la figura de la revocación de mandato.(2) No obstante en este apartado de la sentencia, en contraste con los anteriores, sí se exige la existencia de una mandato legislativo expreso para advertir la existencia del respectivo deber.

59. Como no encuentro una razón justificante para modificar la metodología utilizada, para resolver este punto, en mi opinión, este Pleno debió abordar este punto respondiendo a la pregunta: ¿la obtención y aplicación de recursos públicos es un presupuesto esencial de la figura de la revocación de mandato, cuya eficacia requiera de una reglamentación secundaria? A saber, ¿existe un deber constitucional relativo a la necesidad de otorgar recursos públicos para dar eficacia a un derecho humano y a una figura esencial en los mecanismos de participación ciudadana? En mi opinión la respuesta que este Pleno debió dar es positiva.

60. En la norma constitucional existe, como en los otros apartados, una norma sustantiva, cuya eficacia requiere de un desarrollo adjetivo. Esto es así, pues el artículo quinto transitorio de la reforma constitucional establece que las atribuciones conferidas al Instituto Nacional Electoral en materia de consultas populares y revocación de mandato, se cubrirán con base en la disponibilidad presupuestaria para el presente ejercicio y subsecuente, pero no establece sus condiciones de aplicación; es decir, no prevé las reglas adjetivas para hacerlo eficaz. Los deberes constitucionales, dependiendo el caso concreto, no derivan sólo de mandatos formulados en formas de regla, sino que pueden ser desprendidos de normas que, para su efectividad, requieren necesariamente un desarrollo legislativo. Si no se aceptara esta postura, ese tipo de contenidos constitucionales perderían su efectividad.

61. Sobre este punto, en la sentencia se argumenta que aun cuando existiera dicha obligación de legislar, lo relevante es que las normas impugnadas ya establecen suficientes elementos para dirigir la conducta del Instituto Nacional Electoral; esto, pues establecen que éste debe realizar los ajustes presupuestales que fueren necesarios y reitera la disposición constitucional, en el sentido de que las erogaciones que se generan en la materia deberán ser cubiertas con los presupuestos asignados y subsecuentes. No comparto esta apreciación: la sentencia falla en explicar cómo se aplican esas supuestas directivas autosuficientes. En mi opinión, es evidente que esas disposiciones constitucionales no responden a la pregunta del "¿cómo?".

62. Por su parte, mi disenso con esta parte de la sentencia también se basa en dos razones adicionales: por un lado, las normas impugnadas de la Ley de Revocación de Mandato que aluden a esta temática sólo reiteran las reglas sustantivas de la Constitución, pero no las desarrolla. Si en los apartados anteriores, la ley impugnada se hubiera limitado a reproducir el texto de la Constitución, igualmente hubiéramos concluido que ello era inconstitucional, ya que el mandato de reglamentar no se puede colmar con la reproducción del Texto Constitucional, sino que requiere del desarrollo y diseño de normas que señalen el cómo de la aplicación de la figura de revocación de mandato.

63. Por otro lado, en mi opinión, la mayoría de los integrantes le restaron valor al argumento de la parte actora, al considerar que la financiación de la puesta en marcha de la revocación de mandato no se debería resolver en la ley reglamentaria, sino en el presupuesto de egresos; argumentación que encuentro insuficiente, pues lo relevante es que la aprobación de ese presupuesto de egresos no se encuentra disciplinado por reglas legislativas de asignación, aplicación, dirección y ejecución de ese gasto público.

64. En suma, dentro del mandato legislativo de reglamentar la figura de la revocación de mandato, debe incluirse la obligación precisa de incluir las reglas de disposición presupuestaria. Insisto, aplicando la misma metodología utilizada en los apartados anteriores.

65. Por tanto, respetuosamente, no comparto la decisión de la mayoría de los integrantes de este Pleno: mi posición es en el sentido de que el legislador tiene la obligación de establecer reglas generales, abstractas e impersonales, adjetivas en su naturaleza, que determinen las condiciones de aplicación de la regla constitucional que ordena la disponibilidad presupuestal. Como en las disposiciones impugnadas de la ley federal no se contiene ese desarrollo legislativo, entonces, igual que en los otros apartados, se debió de calificar como fundado el concepto de invalidez de la parte actora.

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1. Un excelente estudio sobre esta discusión puede encontrarse en: L.R., D., "Justicia constitucional y referéndum. El control judicial de las normas aprobadas por los ciudadanos", Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2020.

2. Nuestra doctrina constitucional ha dicho que los deberes legislativos surgen cuando exista un mandato preciso de legislar; sin embargo, eso no debe confundirse con expreso. Se puede interpretar claramente la existencia de una obligación, aunque la misma no se formule de manera expresa o en forma de regla.

Este voto se publicó el viernes 02 de septiembre de 2022 a las 10:11 horas en el Semanario Judicial de la Federación.