Voto particular y concurrente num. 69/2019 Y SUS ACUMULADAS 71/2019 Y 75/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 19-08-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto particular y concurrente que formula el señor M.J.L.G.A.C. en la acción de inconstitucionalidad 69/2019 y acumuladas 71/2019 y 75/2019.

1. En sesión pública ordinaria celebrada a distancia el primero de marzo de dos mil veintiuno, el Tribunal Pleno resolvió invalidar, por un lado, y reconocer la validez, por otro lado, de diversas disposiciones de la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de Nuevo León, publicada en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el siete de junio de dos mil diecinueve.

2. Compartí el sentido de la propuesta en su mayoría, sin embargo, en el considerando octavo, me separé de la declaratoria de invalidez del tema 1, relativo a la "Adición de supuestos que constituirán faltas administrativas graves y que califican a las mismas como ‘hechos de corrupción’", por lo que mi voto es particular en este punto.

3. Asimismo, en dicho considerando, me manifesté a favor y por la invalidez de diversos preceptos, y únicamente me aparté de algunas consideraciones en los temas 3 "Obligación impuesta a particulares contratados por el Estado para presentar declaraciones de situación patrimonial, de intereses y fiscal"; 7 "Incorporación de las faltas de ‘corrupción de servidores públicos’ y ‘chantaje’"; 9 "Variación de la descripción de la infracción de ‘colusión’"; 16 "Variación de sanciones a particulares como la ‘suspensión de actividades’", la ‘disolución de sociedades sancionadas’ y la adición de la ‘inhabilitación definitiva’"; y, 20 "Modificación de la regla de ‘ampliación del plazo para atender requerimientos durante la investigación’"; por lo que mi voto es concurrente en esta parte.

4. En el mismo considerando, estuve a favor de los reconocimientos de validez de los preceptos analizados en los temas 18 "Condicionamiento de la confidencialidad de los denunciantes de faltas administrativas"; y, 21 "Establecimiento de un ‘recurso contra la abstención de investigar’", no obstante, me separé de algunas consideraciones en este último tema, por lo que mi voto en este apartado también es concurrente.

I. Razones de la mayoría

5. El Pleno invalidó diversos artículos de la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de Nuevo León, analizadas en el considerando octavo, en sus temas 1 "Adición de supuestos que constituirán faltas administrativas graves y que califican a las mismas como ‘hechos de corrupción’"; 2 "Alteración del sistema de competencias en cuanto a la ‘autoridad resolutora’"; 3 "Obligación impuesta a particulares contratados por el Estado para presentar declaraciones de situación patrimonial, de intereses y fiscal"; 4 "Variación de la definición de falta grave e incorporación en ella de los particulares; 5 "Variación de las ‘reglas de sanción a personas morales’"; 6 "Imposición como sanción administrativa de la ‘inhabilitación definitiva’"; 7 "Incorporación de las faltas de ‘corrupción de servidores públicos’ y ‘chantaje’"; 8 "Variación de la descripción de la infracción de ‘participación ilícita en procedimientos administrativos’"; 9 "Variación de la descripción de la infracción de ‘colusión’"; 10 "Aumento del plazo para la ‘caducidad de la instancia’"; 11 "Cambio del criterio de ‘compatibilidad de sanciones’"; 12 "Variación de la sanción de ‘inhabilitación temporal a servidores públicos’"; 13 "Incremento de la ‘sanción económica a personas físicas de dos a tres tantos de los beneficios obtenidos’"; 14 "Establecimiento de la sanción de ‘inhabilitación temporal a particulares’"; 15 "Incremento de la ‘sanción económica a personas morales de dos a tres tantos de los beneficios obtenidos’"; 16 "Variación de sanciones a particulares como la ‘suspensión de actividades’, la ‘disolución de sociedades sancionadas’ y la adición de la ‘inhabilitación definitiva’"; 17 "Adición de la ‘sanción de inhabilitación temporal para socios accionistas, representantes legales o personas que ejerzan control sobre ellas’"; 19 "Inclusión de la ‘vista al Ministerio Público en caso de denuncias temerarias o notoriamente improcedentes’"; 20 "Modificación de la regla de ‘ampliación del plazo para atender requerimientos durante la investigación’"; 22 "Inclusión de la ‘Suspensión de plazo cuando se acuerden diligencias para mejor proveer’ e ‘irrecurribilidad del auto respectivo’"; y, 23 "Ampliación del ‘plazo para acordar la suspensión de la ejecución de la resolución solicitada por el recurrente’"; esencialmente, por considerar que la ley local no se ajustaba a los parámetros que establecía la ley general.

6. Por otro lado, en el mismo considerando octavo, se reconoció la validez de los artículos analizados en los temas 18 "Condicionamiento de la confidencialidad de los denunciantes de faltas administrativas"; y, 21 "Establecimiento de un ‘recurso contra la abstención de investigar’", pues se estimó esencialmente que no se contradecía lo dispuesto en la ley general.

II. Razones del disenso

A) Respecto al considerando octavo, tema 1, relativo a la "Adición de supuestos que constituirán faltas administrativas graves y que califican a las mismas como ‘hechos de corrupción’".

7. En este tema, diferí de la declaración de invalidez de las porciones analizadas que contienen la frase "hechos de corrupción". Considero que, si bien es cierto que el Congreso Local determinó que ciertas faltas administrativas graves o faltas de particulares caerían dentro del término "hechos de corrupción", dicho cambio terminológico no afecta en realidad la competencia de los órganos investigadores y sancionadores, ni genera una distorsión en cuanto al contenido de las faltas administrativas o su forma de sanción.

8. Esto es, ciertamente el legislador local consideró que las faltas administrativas graves como peculado, cohecho, desvío de recursos públicos, utilización indebida de información y abuso de funciones; así como las faltas de particulares, consistentes en soborno, tráfico de influencias, contratación indebida de ex servidores públicos y colusión, serían nombradas "hechos de corrupción"; pero objetivamente, y más allá del nombre que se les dio, no observo que dicha terminología realmente genere un impacto que distorsione de forma alguna el sistema o provoque algún desajuste. En consecuencia, considero que se debe de reconocer la validez.

9. Asimismo, a mi parecer, las porciones normativas de los artículos 1 y 4, fracción III, que se refieren a los particulares en situación especial, no debían ser invalidadas y, en todo caso, merecerían un análisis diferenciado al de "hecho de corrupción", pues aquellas sí están reguladas, principalmente, en el artículo 73 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas.(1)

10. Por lo anterior, es que voté en contra del tema 1 y por el reconocimiento de validez de las porciones analizadas.

B) Respecto al considerando octavo, temas 3 "Obligación impuesta a particulares contratados por el Estado para presentar declaraciones de situación patrimonial, de intereses y fiscal"; 7 "Incorporación de las faltas de ‘corrupción de servidores públicos’ y ‘chantaje’"; 9 "Variación de la descripción de la infracción de ‘colusión’"; 16 "Variación de sanciones a particulares como la ‘suspensión de actividades’, la ‘disolución de sociedades sancionadas’ y la adición de la ‘inhabilitación definitiva’"; 20 "Modificación de la regla de ‘ampliación del plazo para atender requerimientos durante la investigación’"; y, 21 "Establecimiento de un ‘recurso contra la abstención de investigar’".

Tema 3: "Obligación impuesta a particulares contratados por el Estado para presentar declaraciones de situación patrimonial, de intereses y fiscal".

11. En este tópico, si bien estuve a favor en su sentido, me gustaría precisar algunas razones adicionales.

12. Desde mi perspectiva, la razón por la que el sistema impugnado en los artículos identificados en este tema es inconstitucional, es porque distorsiona el funcionamiento del Sistema Nacional Anticorrupción.

13. Lo anterior, dado que la presentación de declaraciones de situación patrimonial, de intereses y fiscal, se inscribe dentro de la Plataforma Digital Nacional de este sistema.

14. Asimismo, resulta importante que los formatos para este tipo de declaraciones en todos los órdenes de gobierno deben ser determinados y aprobados por el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, conforme al artículo tercero transitorio de la Ley General de Responsabilidades Administrativas,(2) por lo que no cabe la posibilidad de establecer elementos adicionales que distorsionen la homologación, en este caso aplicable, del Sistema Nacional Anticorrupción.

Tema 7: "Incorporación de las faltas de ‘corrupción de servidores públicos’ y ‘chantaje’".

15. En el presente tema estuve a favor de la invalidez del artículo 66 párrafos segundo y tercero de la Ley impugnada,(3) sin embargo, me aparté de las razones que motivaron la inconstitucionalidad de su segundo párrafo.

16. Ello, pues no estimo que la falta administrativa de "corrupción de servidores públicos" fuera adicional, sino que, bajo mi perspectiva, comprende un supuesto específico dentro de los incluidos en el primer párrafo para la falta de soborno.

17. Sin embargo, considero que prever el mismo supuesto bajo dos faltas administrativas denominadas de diversa manera, contraviene los principios de legalidad y seguridad jurídica, por lo que debía invalidarse.

Tema 9: "Variación de la descripción de la infracción de ‘colusión’".

18. En el presente apartado voté a favor de la declaración de invalidez; sin embargo, difiero que el párrafo cuarto del artículo 70 de la ley local(4) constituyera una variación en la definición de colusión. Bajo mi apreciación, este párrafo sancionaba un universo de conductas distintas: el incumplimiento de servicios y contratos convenidos con algún ente público.

19. En ese sentido, estimo que este precepto es inconstitucional por una contravención diversa a los principios de legalidad y seguridad jurídica, a saber, al no cumplir con las exigencias del principio de taxatividad. Lo anterior, pues la indeterminación con la que estaba redactada la falta administrativa podía desembocar en la arbitrariedad en su aplicación.

Tema 16: "Variación de sanciones a particulares como la ‘suspensión de actividades’, la ‘disolución de sociedades sancionadas’ y la adición de la ‘inhabilitación definitiva’".

20. En este tema, si bien me manifesté a favor de las declaraciones de invalidez en general, no comparto la invalidez total del artículo 81, fracción II, inciso d), de la ley impugnada,(5) sino que, a mi parecer, sólo debía invalidarse la porción normativa "por un periodo que no será menor de un año ni mayor de cinco años", pues considero que para permitir la operación del sistema de sanciones se debía mantener en la ley local la suspensión de actividades, en el entendido de que para el parámetro de su aplicación debía estarse a lo previsto directamente en la ley general, tal como fue considerado en el tema 15.

21. En el caso del artículo 227, último párrafo, de la ley impugnada,(6) estuve a favor de su invalidez, pero por razones distintas. No me parece que esta porción esté variando las sanciones que pueden imponerse a los particulares; sino que prevé un supuesto para evitar que las sociedades que en su caso hayan sido sancionadas con suspensión o disolución, no pretendan hacer un fraude a la ley y eludir sus sanciones simplemente cambiando y registrando una nueva sociedad.

22. Sin embargo, considero que la medida no es razonable y se constituye como pena trascendente a los socios, que podría representar una intromisión injustificada en su libertad de comercio y de trabajo. Además, la ley general establece la independencia de las sanciones que se pueden imponer a las personas morales, por un lado, de aquellas que se pueden imponer a las personas físicas que actúen a nombre de éstas.

Tema 20: "Modificación de la regla de ‘ampliación del plazo para atender requerimientos durante la investigación’".

23. En este tópico voté a favor, sin embargo, considero necesario adicionar algunos razonamientos, pues derivado de la invalidez decretada sobre los plazos que deben tener las ampliaciones, me parece que se debe hacer mención, como en otros apartados (temas 6, 11, 13, 15 y, específicamente, en los temas 10 y 23), de la aplicación directa de la ley general, ya que el texto que subsiste sigue contemplando tales ampliaciones, pero no su duración máxima.

Tema 21: "Establecimiento de un ‘recurso contra la abstención de investigar’".

24. En este apartado si bien coincidí con el reconocimiento de validez del precepto impugnado, me separo de la afirmación del párrafo 186 relativa a que la ley general presenta un vacío en cuanto a cómo y ante quién se debe presentar un recurso cuando se refiera a la abstención del inicio del procedimiento o de abstención de imposición de sanciones, pues de una lectura conjunta de los artículos 102 a 110 de la ley general,(7) es claro que aplican las mismas disposiciones para impugnar, tanto la calificación como la abstención.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 12 de octubre de 2021.

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1. "Artículo 73. Se consideran faltas de particulares en situación especial, aquéllas realizadas por candidatos a cargos de elección popular, miembros de equipos de campaña electoral o de transición entre administraciones del sector público, y líderes de sindicatos del sector público, que impliquen exigir, solicitar, aceptar, recibir o pretender recibir alguno de los beneficios a que se refiere el artículo 52 de esta ley, ya sea para sí, para su campaña electoral o para alguna de las personas a las que se refiere el citado artículo, a cambio de otorgar u ofrecer una ventaja indebida en el futuro en caso de obtener el carácter de servidor público.

"A los particulares que se encuentren en situación especial conforme al presente capítulo, incluidos los directivos y empleados de los sindicatos, podrán ser sancionados cuando incurran en las conductas a que se refiere el capítulo anterior."

2. "Tercero. La Ley General de Responsabilidades Administrativas entrará en vigor al año siguiente de la entrada en vigor del presente decreto. ...

"Una vez en vigor la Ley General de Responsabilidades Administrativas y hasta en tanto el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción determina los formatos para la presentación de las declaraciones patrimonial y de intereses, los servidores públicos de todos los órdenes de gobierno presentarán sus declaraciones en los formatos que a la entrada en vigor de la referida ley general, se utilicen en el ámbito federal. ..."

3. "Artículo 66. Incurrirá en soborno el particular que prometa, ofrezca o entregue cualquier beneficio indebido a que se refiere el artículo 52 de esta ley a uno o varios servidores públicos, directamente o a través de terceros, a cambio de que dichos servidores públicos realicen o se abstengan de realizar un acto relacionado con sus funciones o con las de otro servidor público, o bien, abusen de su influencia real o supuesta, con el propósito de obtener o mantener, para sí mismo o para un tercero, un beneficio o ventaja, con independencia de la aceptación o recepción del beneficio o del resultado obtenido.

"Asimismo, incurrirá en corrupción de servidores públicos, el particular que, para alcanzar sus objetivos, proponga cualquier beneficio a favor del servidor público o cualquiera de las personas que señala el artículo 52 del presente ordenamiento, para que dicho particular alcance su objetivo.

"Incurrirá en chantaje el particular o particulares que, conociendo la comisión de un delito o falta administrativa por parte de un servidor público, se aprovechare de esta situación para obtener ventaja indebida, en su beneficio o de las personas a que se refiere el artículo 52 de esta ley."

4. "Artículo 70. Incurrirá en colusión el particular que ejecute con uno o más sujetos particulares, en materia de contrataciones públicas, acciones que impliquen o tengan por objeto o efecto obtener un beneficio o ventaja indebidos en las contrataciones públicas de carácter estatal o municipal. ...

"Asimismo, se sancionará administrativamente a las personas físicas o morales que incumplan un servicio o contrato convenido con algún ente público, lo anterior con independencia a las sanciones civiles o penales que se deriven por la comisión del hecho que se imputa. ..."

5. "Artículo 81. Las sanciones administrativas que deban imponerse por faltas de particulares por comisión de alguna de las conductas previstas en los capítulos II, III y IV del título tercero de esta ley, consistirán en: ...

"II. Tratándose de personas morales: ...

"d) La suspensión de actividades, por un periodo que no será menor de un año ni mayor de cinco años, la cual consistirá en detener, diferir o privar temporalmente a los particulares de sus actividades comerciales, económicas, contractuales o de negocios por estar vinculados a faltas administrativas graves o hechos de corrupción previstos en esta ley; ..."

6. "Artículo 227. Cuando el particular tenga carácter de persona moral, sin perjuicio de lo establecido en el artículo que antecede, el tribunal girará oficio por el que comunicará la sentencia respectiva, así como los puntos resolutivos de ésta para su cumplimiento, de conformidad con las siguientes reglas: "...

"En caso de que las autoridades encargadas de realizar las inscripciones de sociedades, reciban una solicitud de una nueva sociedad cuyo objeto y características sean similares a la sociedad que se haya suspendido o disuelto y que uno o varios de sus socios sean quienes integraban alguna de las sociedades señaladas en las fracciones I y II de este artículo, deberán notificarlo de inmediato al tribunal, a fin de que éste autorice o rechace la inscripción de la sociedad de que se trate."

7. "Artículo 102. La calificación de los hechos como faltas administrativas no graves que realicen las autoridades investigadoras, será notificada al denunciante, cuando este fuere identificable. Además de establecer la calificación que se le haya dado a la presunta falta, la notificación también contendrá de manera expresa la forma en que el notificado podrá acceder al expediente de presunta responsabilidad administrativa.

"La calificación y la abstención a que se refiere el artículo 101, podrán ser impugnadas, en su caso, por el denunciante, mediante el recurso de inconformidad conforme al presente capítulo. La presentación del recurso tendrá como efecto que no se inicie el procedimiento de responsabilidad administrativa hasta en tanto este sea resuelto."

"Artículo 103. El plazo para la presentación del recurso será de cinco días hábiles, contados a partir de la notificación de la resolución impugnada."

"Artículo 104. El escrito de impugnación deberá presentarse ante la autoridad investigadora que hubiere hecho la calificación de la falta administrativa como no grave, debiendo expresar los motivos por los que se estime indebida dicha calificación ...

"Interpuesto el recurso, la autoridad investigadora deberá correr traslado, adjuntando el expediente integrado y un informe en el que justifique la calificación impugnada, a la Sala Especializada en materia de Responsabilidades Administrativas que corresponda."

"Artículo 105. En caso de que el escrito por el que se interponga el recurso de inconformidad fuera obscuro o irregular, la Sala Especializada en materia de Responsabilidades Administrativas requerirá al promovente para que subsane las deficiencias o realice las aclaraciones que corresponda, para lo cual le concederán un término de cinco días hábiles. De no subsanar las deficiencias o aclaraciones en el plazo antes señalado el recurso se tendrá por no presentado."

"Artículo 106. En caso de que la Sala Especializada en materia de responsabilidades administrativas tenga por subsanadas las deficiencias o por aclarado el escrito por el que se interponga el recurso de inconformidad; o bien, cuando el escrito cumpla con los requisitos señalados en el artículo 109 de esta ley, admitirán dicho recurso y darán vista al presunto infractor para que en el término de cinco días hábiles manifieste lo que a su derecho convenga." "Artículo 107. Una vez subsanadas las deficiencias o aclaraciones o si no existieren, la Sala Especializada en materia de Responsabilidades Administrativas resolverá el recurso de inconformidad en un plazo no mayor a treinta días hábiles."

"Artículo 108. El recurso será resuelto tomando en consideración la investigación que conste en el expediente de presunta responsabilidad administrativa y los elementos que aporten el denunciante o el presunto infractor. Contra la resolución que se dicte no procederá recurso alguno."

"Artículo 109. El escrito por el cual se interponga el recurso de inconformidad deberá contener los siguientes requisitos:

"I.N. y domicilio del recurrente;

"II. La fecha en que se le notificó la calificación en términos de este capítulo;

"III. Las razones y fundamentos por los que, a juicio del recurrente, la calificación del acto es indebida; y,

"IV. Firma autógrafa del recurrente. La omisión de este requisito dará lugar a que no se tenga por presentado el recurso, por lo que en este caso no será aplicable lo dispuesto en el artículo 105 de esta ley.

"Asimismo, el recurrente acompañará su escrito con las pruebas que estime pertinentes para sostener las razones y fundamentos expresados en el recurso de inconformidad. La satisfacción de este requisito no será necesaria si los argumentos contra la calificación de los hechos versan sólo sobre aspectos de derecho."

"Artículo 110. La resolución del recurso consistirá en:

"I. Confirmar la calificación o abstención, o

"II. Dejar sin efectos la calificación o abstención, para lo cual la autoridad encargada para resolver el recurso, estará facultada para recalificar el acto u omisión; o bien ordenar se inicie el procedimiento correspondiente."

Este voto se publicó el viernes 19 de agosto de 2022 a las 10:27 horas en el Semanario Judicial de la Federación.