Voto particular y concurrente num. 32/2015 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 03-09-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

Voto concurrente y particular que formula el Ministro A.G.O.M. en relación con la controversia constitucional 32/2015.

1. En sesión de diecisiete de septiembre de dos mil diecinueve, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional citada al rubro, promovida por el Municipio de Boca del Río, del Estado de Veracruz. El tema central era el análisis de constitucionalidad de diversas disposiciones de la Ley Número 561 de Tránsito y Seguridad Vial para el Estad de Veracruz, a fin de delimitar los alcances de materias como transporte, tránsito y seguridad vial y la idoneidad o no de los límites establecidos a los Municipios para tal efecto en dicha legislación.

2. El presente documento tiene como objetivo explicar mi posición particular en varios apartados de la sentencia. Consecuentemente, seguiré la estructura adoptada en el fallo.

I. Posicionamiento en torno al sub-apartado C.1., primera parte

3. En esta sección del sub-apartado C.1. se declaró la validez de los artículos 3, fracciones VIII, X, XXV, XXXII y XLIV, y 110 de la citada ley de tránsito y seguridad vial.(1) Apoyé dicha conclusión y sus consideraciones, salvo por lo que hace a una porción normativa. A diferencia de la postura de la sentencia, opté por votar por la inconstitucionalidad de la porción normativa que dice "y su equivalente en los Ayuntamientos del Estado" de la fracción XXV del artículo 3 de la ley de tránsito (votación que reiteré cuando en la sentencia se vuelve a analizar este artículo en el sub-apartado C.2.).

4. Por un lado, como se adelantó, se está de acuerdo con la sentencia en cuanto a la declaratoria de validez de las fracciones VIII, X, XXXII y XLIV del artículo 3. Ello, pues en éstas únicamente se definen conceptos como dirección, director, Seguridad Vial y Vía Pública, las cuales no inciden en el ámbito de atribuciones del Municipio en materia de tránsito. Sin embargo; se está en contra de la declaratoria de validez de la totalidad de la fracción XXV del artículo 3.

5. En esta disposición se señala que son policías viales aquellos integrantes de las instituciones policiales, adscritos a la Secretaría de Seguridad Pública, y su equivalente en los Ayuntamientos, que tendrán como facultades realizar las funciones de control, supervisión y vigilancia ciudadana, mantener la seguridad y brindar el apoyo vial, prevenir la comisión de delitos y aplicar las sanciones correspondientes.

6. En esa tónica, se estima que más bien resulta inconstitucional la citada porción normativa "y su equivalente en los Ayuntamientos del Estado", pues con ella se obliga a los Municipios a que ciertos servidores públicos, además de encargarse de la verificación del tránsito, tengan facultades de control de seguridad pública. Esta delimitación excede el ámbito de actuación del Estado para efectos de establecer quiénes son las autoridades en materia de tránsito.

7. Ello no deja en estado de incertidumbre sobre quiénes son las autoridades municipales encargadas de aplicar las reglas de tránsito. Por el contrario, el artículo 18, en su fracción IV, prevé expresamente que son autoridades en materia de tránsito "los servidores públicos dependientes del Ayuntamiento, que ordenen o ejecuten actos administrativos con el fin de conservar el orden, preservar la tranquilidad pública y cuidar que se cumplan las disposiciones de esta ley y el reglamento correspondiente".

II. Posicionamiento en torno al sub-apartado C.1., segunda parte

8. En la segunda sección del sub-apartado C.1. de la sentencia se estudió la regularidad constitucional de diversas normas; entre ellas, los incisos c), d) y e) de la fracción I del artículo 8 de la ley impugnada.(2) Voté por la constitucionalidad de estos incisos, pero condicionando mi voto a una interpretación conforme, siguiendo lo fallado en la controversia constitucional 19/2008 en normas de contenido similar.

9. En suma, si bien es cierto que en estos incisos no se otorga explícitamente una participación efectiva al Municipio en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial, lo cual sería contrario a la Constitución Federal, ello puede solventarse con una interpretación conforme.

10. Lo primero que debe destacarse es que tal como se establece en el artículo 115, fracción V, inciso h), los Municipios tienen la facultad de "intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial".

11. En la controversia constitucional 19/2008 (la cual es el precedente más importante en materia de tránsito y transporte), interpretando dicha norma, se afirmó que aun cuando los Estados son los que tienen la competencia genérica para regular el transporte, el texto constitucional es explícito en que se debe dar una participación a los Municipios en la formulación y aplicación de los programas de transporte público de personas y esta participación debe ser real y efectiva. Situación que llevó, en ese caso, a hacer una interpretación conforme de las normas impugnadas de esa entidad federativa, para efecto de concluir que resultaban constitucionales, siempre y cuando se interpretaran en el sentido de obligar a una intervención efectiva por parte de los Municipios en la formulación de programas de transporte público de personas.

12. Dicho lo anterior, por un lado, en relación con el citado inciso c), se advierte que lo que regula es la facultad para promover, ante la autoridad competente, la construcción de ciclovías y cierre de vialidades para destinarlas al uso peatonal. En esa lógica, se estima que la porción normativa que dice "autoridad competente", puede interpretarse en el sentido de que se refiere a la entidad municipal y no a cualquier otro órgano estatal. Interpretación que permite validar el contenido normativo, ya que de esta manera no se incide en la esfera competencial municipal al ser una facultad potestativa que consiste sólo en "promover". El Municipio es el que detenta al final de cuentas la facultad decisoria.

13. Por otro lado, se estima que los incisos d) y e) de la fracción I del artículo 8 justamente pueden superar un juicio de regularidad constitucional a partir de una interpretación conforme, atendiendo a las mismas consideraciones expuestas en el precedente.

14. Así, en el inciso d) prevé una facultad genérica para establecer e idear programas que beneficien el acceso en el transporte público de personas y el acceso en las vialidades de niños, personas con discapacidad, adultos mayores y mujeres embarazadas. De esta norma debe entenderse que la facultad para establecer estos programas debe hacerse de la mano y con participación efectiva del Municipio por lo que hace al transporte público de personas.

15. Misma consideración aplica para el inciso e), que detalla que en coordinación con otras dependencias, deben instrumentarse de manera permanente programas y campañas de educación vial y cortesía urbana que ayuden a mejorar la cultura vial, así como las condiciones en que se presta el servicio de transporte en todas sus modalidades. Justo la coordinación con el Municipio debe hacerse de manera efectiva y real en lo que corresponde al transporte público de personas.

III. Posicionamiento en torno al sub-apartado C.1., tercera parte

16. En la tercera sección del sub-apartado C.1. de la sentencia se analiza la regularidad constitucional de los artículos 8, fracción II, inciso b), 92 y 101 a 108 de la ley impugnada. Voté por la validez de los artículos 8, fracción II, inciso b), 101, 103, 105 y 106, fracciones IV, VI y VII,(3) ya que no comparto las premisas cobre las cuales parte el fallo.

17. A mi parecer, de acuerdo a lo que explica la propia resolución sobre la materia de tránsito y transporte, las reglas sobre estacionamientos públicos (que son diferentes a las reglas para estacionarse en la vía pública) no son un aspecto que le competa en exclusiva a los Municipios. Por el contrario, el Estado puede establecer previsiones generales para efectos de homologar el servicio de estacionamiento público en toda la entidad federativa. Se insiste, no puede confundirse la regulación de los estacionamientos públicos con las reglas relativas a cómo estacionarse en la vía pública (estas últimas sí son de competencia municipal).

18. En particular, respecto al inciso b) de la fracción II del artículo 8, en el que se establece la facultad que tiene el secretario para proponer al gobernador las tarifas de los estacionamientos públicos, en contraposición a lo expuesto en la sentencia, considero que debe distinguirse entre las reglas relativas al estacionamiento en la vía pública y la regulación de los estacionamientos públicos. El primero es un ámbito que le corresponde a los Municipios al incidir de manera directa en la operación del servicio de tránsito.

19. Sin embargo, el régimen relativo a los estacionamientos públicos no se relaciona únicamente con la operación u organización del tránsito. Los estacionamientos públicos son servicios privados que se ejecuten en el interior de un bien inmueble, por lo que confluyen incluso aspectos civiles y mercantiles. Lo que lleva a la necesidad de ser homologado en todo el Estado. Es decir, si bien es cierto que regular el estacionamiento público genera algún tipo de incidencia en el tránsito de vehículos, ello no implica necesariamente que deba reservarse como competencia municipal. Por el contrario, al ser un ámbito en el que confluyen diferentes aspectos de tránsito y civiles, guarda sentido que exista la necesidad de establecer reglas relativas para toda la entidad federativa.

IV.P. en torno al sub-apartado C.1., quinta parte

20. En la quinta sección del sub-apartado C.1. de la sentencia se declara la validez de los artículos 73 y 74 de la ley impugnada,(4) en el que se prevén reglas relativas a la prueba de alcoholemia. En suma, más que por el conjunto de razonamientos expuestos en el fallo, en atención a la propia explicación que se hace en la sentencia de tránsito y transporte, se estima que no hay una invasión a las competencias del Municipio actor, ya que es un ámbito en materia de tránsito en el que puede inmiscuirse el Estado; precisamente al tenerse como finalidad establecer reglas generales para la seguridad de las personas y su circulación dentro del Estado.

V.P. en torno al sub-apartado C.1., sexta parte

21. En la sexta sección del sub-apartado C.1. de la sentencia, se reconoce la validez de los artículos 8, fracción II, incisos h) y k), 12, fracciones III y VIII, 111, 112, 113 y 114 de la ley que nos ocupa. Voté parcialmente a favor de esta sección, pues estoy de acuerdo con la validez de los artículos 8, fracción II, inciso h) y 12, fracción III (pero con consideraciones distintas a las de la sentencia). Sin embargo; considero que son inconstitucionales los artículos 8, fracción II, inciso k), 12, fracción VIII, 111, 112, 113 y 114 de la Ley de Tránsito del Estado de Veracruz.

22. En principio, por lo que hace a los preceptos cuya validez comparto, debe destacarse que en éstos se establecen las facultades al secretario y al director, respectivamente, para autorizar el uso de torretas y para proponer programas en materia de tránsito y seguridad vía relativo a los peatones, conductores, operarios y pasajeros del transporte particular y público y al resto de los usuarios de las vías públicas. A mi juicio, en este ámbito no existe exclusividad de facultad normativa por parte del Municipio. Los Estados pueden establecer reglas para implementar aspectos generales sobre el tránsito y la seguridad vial; especialmente tratándose del transporte público. Así, el mero hecho de reconocer facultades a la autoridad estatal para autorizar el uso de torretas o para proponer programas no incide en la organización y operación de la materia de tránsito por parte del ente municipal.

23. No obstante lo anterior, como lo adelanté, debió haberse declarado la inconstitucionalidad de los artículos 8, fracción II, inciso k), 12, fracción VIII, 111, 112, 113 y 114 de la Ley de Tránsito del Estado de Veracruz. Lo que se regula en estas disposiciones es la organización y operación de los servicios auxiliares de seguridad vial, tales como el arrastre de vehículos, su depósito, quiénes son las autoridades que lo llevan a cabo y si puede concederse una autorización a particulares para llevar a cabo tal servicio.

24. Bajo esa lógica, a mi juicio, tales preceptos van más allá de establecer reglas generales en materia de tránsito, ya que la autoridad estatal se arroga la satisfacción de servicios auxiliares que realmente corresponde ejecutar a los Municipios, al ser parte de la organización y operación del tránsito.

25. Dicho de otra manera, como se aprecia del contenido de estas normas, los servicios auxiliares a la seguridad vial consisten, entre otros, en la prestación del arrastre y salvamento de vehículos y el depósito de los mismos en corralones. A mi parecer, este tipo de servicios son inherentes a la administración y operación del servicio de tránsito de un Municipio: son actividades íntimamente relacionadas con la ejecución de las facultades de organización, planeación y operación que detentan los Municipios en materia de tránsito, como es vigilar que se lleve a cabo adecuadamente la circulación de los vehículos en las vías públicas municipales y se sancione a los que infrinjan las reglas establecidas para ello.

VI. Posicionamiento en torno al sub-apartado D

26. Por último, voté en contra de hacer una declaratoria de validez genérica del artículo 92 de la ley impugnada, pues en realidad es incongruente con lo fallado en la sección tercera del sub-apartado C.1., en donde se declaró la invalidez de disposiciones normativas de párrafos de ese artículo 92.(5) En este sub-apartado D tendría que haberse reflejado lo expuesto anteriormente.

27. Bajo esa tónica, como se evidencia en la referida sección del fallo, son inconstitucionales las porciones normativas de los párrafos primero y segundo (y también del tercero) que permiten a la dirección inmiscuirse en decisiones que le corresponden en exclusiva a los Ayuntamientos. A saber, lo relativo a las reglas sobre dónde deben estacionarse los vehículos en la vía pública corresponde únicamente a los Municipios al formar parte de la materia de tránsito. Así, es incorrecto que la ley permita a la dirección estatal apoyar o coadyuvar con el Municipio en torno a este aspecto.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 16 de julio de 2021.

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1. "Artículo 3. Para los efectos de esta ley, se entenderá por:

"…

"VIII. Dirección: La Dirección General de Tránsito y Seguridad Vial, dependiente de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado;

"…

"X.D.: El director general de Tránsito y Seguridad Vial;

"…

"XXV. Policía Vial: El personal operativo, integrante de las instituciones policiales, adscritos a la Secretaría de Seguridad Pública, y su equivalente en los Ayuntamientos del Estado, que se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos, facultado para realizar las funciones de control, supervisión y vigilancia ciudadana, mantener la seguridad y brindar el apoyo vial, así como prevenir la comisión de delitos por parte de conductores, operadores del servicio de transporte público, peatones propietarios de semovientes, y para aplicar las sanciones previstas por infracciones a esta ley, su reglamento Y demás disposiciones aplicables y, en su caso, poner a disposición de la autoridad competente a quienes detengan en flagrancia;

"…

"XXXII. Seguridad vial: El objetivo de la coordinación para la prevención y vigilancia de las vialidades competencia del Estado, con la finalidad de evitar accidentes viales o la minimización de sus efectos, especialmente para la vida, la salud y bienes de las personas, fomentando la responsabilidad de los usuarios de la vía pública conforme a las normas reguladoras del tránsito, lo que incluye el uso de tecnologías apropiadas para dicho fin, así como la prevención de delitos en las vialidades;

"…

"XLIV. Vía pública: Las carreteras, puentes, brechas y caminos vecinales, las avenidas, bulevares, calles, callejones, calzadas y banquetas, plazas, paseos, zonas peatonales, pasos a desnivel y andadores comprendidos dentro de los límites del Estado."

"Artículo 110. Son servicios auxiliares de la seguridad vial los siguientes:

"I. Vehículos de carga especializada para el arrastre y salvamento de vehículos;

"II. Depósito de vehículos; y,

"III. En general, los que auxilien y complementen la seguridad vial."

2. "Artículo 8. El secretario, además de las que le confiere la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, tendrá en materia de tránsito y seguridad vial las atribuciones siguientes:

"I. De carácter delegable:

"...

"c) Promover, ante la autoridad competente, la construcción de ciclovías y el cierre de vialidades para destinarlas al uso peatonal;

"...

"d) Establecer programas, así como llevar a cabo todas las acciones necesarias, destinadas a niños, niñas y adolescentes, escolares, personas con discapacidad, adultos mayores y mujeres embarazadas, para que les sea fácil, seguro y cómodo el acceso al transporte público de pasajeros y el desplazamiento en las vialidades, a través de rampas, elevadores, exclusividad de espacios, y cualquier adecuación que resulte idónea, coordinando la instalación de infraestructura, equipamiento y señalamientos que se requieran para cumplir con lo anterior;

"e) Instrumentar de manera permanente, en coordinación con otras dependencias, programas y campañas de educación vial y cortesía urbana, que ayuden a mejorar la cultura vial, así como las condiciones en que se presta el servicio de transporte en todas sus modalidades en el Estado, fomentar la prevención de accidentes a través de la concientización y cultura urbana en los veracruzanos; y expedir los acuerdos, manuales y lineamientos para los programas en materia de educación vial."

3. "Artículo 8. El secretario, además de las que le confiere la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, tendrá en materia de tránsito y seguridad vial las atribuciones siguientes: ...

"II. De carácter no delegable:

"...

"b) Proponer, al gobernador del Estado, las tarifas de los estacionamientos públicos, tomando en cuenta el salario mínimo vigente en la zona de que se trate, así como la oferta y demanda del servicio."

"Artículo 101. Corresponde a la dirección llevar a cabo el registro de estacionamientos y la emisión de los lineamientos y manuales técnicos para regular su operación, de conformidad con lo establecido en este ordenamiento y demás disposiciones jurídicas aplicables.

"El secretario podrá otorgar autorizaciones para el establecimiento de estacionamientos en predios particulares, a solicitud de sus propietarios, de acuerdo con las disposiciones municipales, esta ley y el reglamento.

"Aquellos estacionamientos privados que den un servicio complementario, podrán operar como públicos, con apego a la reglamentación respectiva."

"Artículo 103. La secretaría, en coordinación con los Ayuntamientos, promoverá la operación de estacionamientos, privilegiando su ubicación en zonas cercanas a las terminales del servicio público de transporte de pasajeros."

"Artículo 105. Las condiciones que hicieron posible obtener la autorización para la prestación del servicio de estacionamiento no podrán ser modificadas por el particular, sin previo consentimiento por escrito de la autoridad que se la otorgó. Las autorizaciones no son transferibles a terceros.

"Artículo 106. Los prestadores del servicio de estacionamiento tendrán las obligaciones siguientes: "…

"IV. Reservar, como mínimo, el veinte por ciento del cupo del estacionamiento a vehículos pensionados por mes;

"VI. Contar con seguro de cobertura amplia para garantizar a los usuarios el pago de los daños parciales, pérdida total o robo del vehículo;

"VII. Entregar a los usuarios el recibo que acredite el ingreso de su vehículo, en el que se señale, con reloj marcador, la hora de entrada y salida, el número de placas de circulación y los datos del seguro a que se refiere la fracción anterior."

4. "Artículo 73. La dirección instalará de manera aleatoria, en las vías públicas de competencia estatal, puestos de revisión para detectar la presencia de alcohol en aire espirado en los conductores de unidades vehiculares, tanto del servicio particular como del transporte público, mediante la aplicación de una prueba con alcoholímetro y confirmando el resultado por un médico en los casos en que ésta resulte positiva, la cual deberá determinarse en proporción.

"Si la presencia excede el límite permitido de 0.4 (cero punto cuatro) miligramos por litro en la sangre, el infractor se hará acreedor a una multa de sesenta a cien salarios mínimos vigentes en la capital del Estado, a cuyo importe se sumarán los conceptos generados por el arrastre y los días que el vehículo permanezca en el depósito para vehículos. Lo anterior, sin perjuicio de la aplicación de las demás sanciones previstas en otras disposiciones normativas aplicables.

"Los conductores del transporte público que infrinjan lo dispuesto en este artículo serán remitidos a la autoridad competente."

"Artículo 74. Para determinar que se han sobrepasado los límites permitidos de alcohol, se considerarán como medios de prueba el control o test de alcoholemia (BAC) o la prueba respiratoria practicada por la autoridad.

"El procedimiento y protocolos de actuación de las pruebas sobre mínimo y máximo de alcohol, así como para imposición de las sanciones correspondientes, se establecerán en el reglamento de la presente ley."

5. "Artículo 92. Los Ayuntamientos, con apoyo de la dirección, señalarán los lugares de la vía pública en donde se podrán estacionar vehículos, indicando qué tipo de vehículos y el tiempo de estacionamiento en su caso.

"En caso de que el Ayuntamiento autorice el uso de parquímetros en áreas determinadas de la vía pública, para sujetar a medición de tiempo y al pago de una cuota el estacionamiento de vehículos, dará aviso a la dirección, con la finalidad de que ésta apoye la instalación de señalamientos y otros implementos necesarios para su óptimo funcionamiento.

"Cuando se estacionen vehículos donde se encuentren instalados parquímetros o cualquier otro sistema que mida el tiempo de estacionamiento en la vía pública, la dirección se apegará al procedimiento que para ese fin establezcan los ordenamientos municipales y el reglamento.

"A falta de señalamiento, los conductores se estacionarán en los lugares en donde exista acotamiento suficiente, sin entorpecer la circulación de otros vehículos, ni los accesos, rampas o lugares exclusivos para personas con discapacidad o mujeres embarazadas, paradas, ni otro elemento de la infraestructura vial al servicio de los demás usuarios."

Este voto se publicó el viernes 03 de septiembre de 2021 a las 10:12 horas en el Semanario Judicial de la Federación.