Voto particular, concurrente y aclaratorio num. 219/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-06-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto particular, concurrente y aclaratorio que formula la M.A.M.R.F. en la acción de inconstitucionalidad 219/2020.

En la sesión celebrada el tres de mayo de dos mil veintidós, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió una acción de inconstitucionalidad planteada por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), en la que alegó la inconstitucionalidad de distintos artículos de la Ley de Archivos para el Estado de San Luis Potosí, publicada en el Periódico Oficial de esa entidad el diecinueve de junio de dos mil veinte, así como la existencia de diversas omisiones legislativas.

Para comprender el trasfondo de este asunto es necesario tomar en cuenta que el siete de febrero de dos mil catorce fue publicada en el Diario Oficial de la Federación una trascendental reforma en materia de transparencia, acceso a la información pública, protección de datos personales y archivos. En lo que aquí interesa, esta reforma adicionó al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la fracción XXIX-T, a través de la cual se facultó al Congreso de la Unión para expedir la Ley General de Archivos, en los siguientes términos:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"XXIX-T. Para expedir la ley general que establezca la organización y administración homogénea de los archivos de la Federación, de las entidades federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, y determine las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos."

En cumplimiento de este precepto, el Congreso de la Unión expidió la Ley General de Archivos, misma que se publicó el quince de junio de dos mil dieciocho en el Diario Oficial de la Federación. Como se desprende del Texto Constitucional, esta ley tiene dos objetivos: i) establecer la organización y administración homogénea de los archivos de la Federación, de las entidades federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México; y, ii) determinar las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos.

En relación con las bases para la organización y funcionamiento de los sistemas de archivos resultan de gran relevancia para las entidades federativas los artículos 70 y 71 de la ley general.(1)

El artículo 70 dispone que cada entidad federativa contará con su propio Sistema Local de Archivos, el cual se define como "el conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos, normas, instancias, instrumentos, procedimientos y servicios tendientes a cumplir con los fines de la organización y conservación homogénea de los archivos de los sujetos obligados dentro de su jurisdicción."

Por su parte, el artículo 71 establece una base institucional mínima con la que deben contar los sistemas estatales de archivos, al disponer que éstos se conformarán por: i) un Consejo Local de Archivos, que será el órgano coordinador del sistema y en los cuales deberán tener participación los Municipios o las Alcaldías en el caso de la Ciudad de México; y, ii) un Archivo General Estatal, que será la instancia especializada en materia de archivos y que estará a cargo de un director general con el rango de subsecretario, titular de la Unidad Administrativa o su equivalente. A partir de este marco institucional mínimo, el último párrafo del mismo precepto dispone que todas las entidades federativas, en sus respectivas leyes locales de archivos, "desarrollarán la integración, atribuciones y funcionamiento de los Sistemas Locales equivalentes a las que esta ley otorga al sistema nacional."

En cumplimiento del artículo cuarto transitorio de la ley general,(2) el Poder Legislativo del Estado de San Luis Potosí expidió una nueva ley de archivos con el propósito de adecuarse al nuevo marco constitucional y de la ley general, misma que fue impugnada por el INAI en la presente acción de inconstitucionalidad. Los conceptos de invalidez planteados por el INAI se centraron en cuestionar aspectos relativos a la integración, atribuciones y funcionamiento de distintos componentes del Sistema Local de Archivos de San Luis Potosí. En este contexto, la principal cuestión a resolver fue determinar si el legislador de San Luis Potosí había establecido en su ley local un sistema de archivos equivalente al sistema previsto en la ley general para todo el país.

Sobre el mandato de equivalencia de los sistemas locales con el nacional, conviene resaltar lo señalado al resolverse la acción de inconstitucionalidad 101/2019, el tres de mayo de dos mil veintiuno. En ella el Tribunal Pleno sostuvo que lo más respetuoso con el marco competencial era entender que este mandato tiene un carácter funcional. Es decir, que "se considera que el diseño a nivel local es equivalente al federal, siempre y cuando, las diferencias del primero no sean tales que entorpezcan, dificulten o imposibiliten el funcionamiento del sistema nacional, ni su debida coordinación con los sistemas locales, a fin de lograr una administración homogénea de los archivos en los distintos órdenes de gobierno."(3)

Con base en este parámetro de regularidad el Tribunal Pleno se avocó a analizar los conceptos de invalidez planteados por el INAI en contra de la Ley de Archivos de San Luis Potosí, para lo cual la resolución los dividió en once temas.

De ellos, no estuve de acuerdo en la decisión adoptada por la mayoría en el tema 4 del proyecto sometido a votación (tema 3 en el engrose), respecto de la regulación atinente al Registro de Archivos del Estado de San Luis Potosí. Al respecto, desarrollo un voto particular en el presente documento.

En el tema 1, en el que se aborda el parámetro de regularidad, así como en el tema 8 del proyecto (correspondiente al tema 7 del engrose), concerniente a las atribuciones de diversos organismos que integran el Sistema Local de Archivos, y en el tema 10 del proyecto (tema 9 del engrose), concerniente a algunas disposiciones que regulan los archivos privados de interés público, en específico en la parte en que se invalidaron diversas porciones normativas que hacían referencia al Consejo Estatal de Archivos, si bien estuve de acuerdo con el sentido y, en general, con las consideraciones que sustentan la decisión adoptada por la mayoría, lo hice con algunas razones adicionales y diferenciadas que desarrollo en un voto aclaratorio y uno concurrente.

I. VOTO PARTICULAR

Registro Estatal de Archivos (tema 3)

En ejercicio de sus facultades para establecer el Sistema Local de Archivos, el legislador de San Luis Potosí decidió que dicho sistema contara con un Registro Estatal de Archivos, cuyo objeto sería, de acuerdo con el artículo 76 de la Ley de Archivos Local, obtener y concentrar información sobre los sistemas institucionales y de los archivos privados de interés público, así como difundir el patrimonio documental resguardado en sus archivos y cuya administración estaría a cargo del Sistema Estatal de Archivos. La existencia de este registro quedó prevista en los numerales 4, fracción XLI; 11, fracción IV; y del 76 al 79 de la Ley de Archivos de San Luis Potosí.(4)

La mayoría del Tribunal Pleno decidió que es inconstitucional la existencia de un registro estatal, pues duplica funciones y es contraria al propósito perseguido con la creación del Registro Nacional de Archivos, que fue evitar que la información archivística se encuentre dispersa.(5) Razón por la cual se invalidaron los preceptos impugnados en relación con este tema.

Respetuosamente, no comparto la determinación anterior. Ni del parámetro de regularidad constitucional aplicable al diseño institucional de los Sistemas Estatales de Archivos, ni de la revisión de los artículos 78 a 81 de la Ley General de Archivos (que establecen el Registro Nacional de Archivos a cargo del Archivo General de la Nación) se desprende que este registro necesariamente deba ser único, ni que las entidades federativas carezcan de atribuciones para crear su propio registro estatal.

Contrario a lo que sugiere la resolución,(6) considero que los Estados sí pueden crear un registro estatal, aunque no sea una de las figuras contempladas en el artículo 71 de la ley general. Desde mi perspectiva, las figuras señaladas expresamente en ese precepto (Consejo Estatal Local de Archivos y Archivo General del Estado) deben interpretarse como un mínimo institucional que la ley local debe prever, pues el mandato constitucional contenido en el numeral 73, fracción XXIX-T, se refiere a que la ley general sólo establecerá las bases para la organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos. A partir de esas bases, como lo dispone el último párrafo del artículo 71 de la ley general, las entidades federativas cuentan con libertad configurativa para desarrollar la integración, atribuciones y funcionamiento de los sistemas locales, debiendo solamente guardar equivalencia, comunicación e integración con el sistema nacional.

De esta manera, la Legislatura de San Luis Potosí actuó dentro de su esfera competencial delimitada por el marco constitucional y de la ley general en materia de archivos. Máxime que la forma en cómo reguló al registro estatal no entorpece, dificulta ni imposibilita el funcionamiento del registro nacional, sino que, por el contrario, estableció en la ley local las previsiones necesarias para que ambos registros coexistieran y funcionaran en forma armónica; guardando, además, un diseño equivalente con el registro nacional.

Además, de la ley general no advierto algún impedimento para que las entidades federativas puedan contar con su propio registro estatal, ni tampoco que la existencia del registro estatal de San Luis Potosí afectara de alguna manera el funcionamiento del registro nacional, pues la ley archivística local claramente establecía en su artículo 11, fracción IV, el deber de los sujetos obligados locales de inscribir los archivos a su cargo tanto en el registro estatal como en el nacional, lo cual revela que el registro estatal no representa un obstáculo para el funcionamiento y la operatividad del registro nacional, por el contrario, se trata de una coordinación efectiva, atendiendo a la realidad social del Estado de San Luis Potosí. Más aun, el numeral 79 de la ley local dispone que la plataforma digital a través de la cual operará el registro estatal deberá prever la interoperabilidad con el registro nacional y considerar las disposiciones que, para tal efecto, emita el Consejo Nacional de Archivos.

Al respecto, debe recordarse que el Pleno sostuvo, en la acción de inconstitucionalidad 101/2019 (y que se reitera en la presente resolución), que el criterio más respetuoso de la distribución competencial era interpretar en términos funcionales el mandato de equivalencia del último párrafo del artículo 71 de la ley general, de tal manera que sólo resultarán inválidas aquellas normas locales que obstaculicen o impidan el adecuado funcionamiento del sistema nacional; supuesto que en este punto no se actualiza. Por lo que, si las normas invalidadas no tenían el efecto de obstaculizar o impedir el adecuado funcionamiento del registro nacional, no encuentro razón constitucional para declarar su invalidez.

II. VOTO CONCURRENTE

Parámetro de regularidad (tema 1)

En el proyecto sometido a consideración del Tribunal Pleno, el cual fue aprobado por mayoría de diez votos,(7) se indicó que la materia de archivos es de carácter concurrente, por lo que el análisis de la regularidad constitucional de las Leyes de Archivos Locales debe realizarse atendiendo a lo dispuesto en la Constitución Política del País y en la Ley General de Archivos, y deben ser consistentes con las bases, principios y procedimientos previstos en esos ordenamientos, mediante los cuales se busca garantizar la organización y administración homogénea de los archivos en los distintos órdenes de gobierno, así como la necesaria equivalencia que debe existir en cuanto la organización y funcionamiento de los Sistemas Locales de Archivos, con respecto al Sistema Nacional de Archivos.

Concuerdo parcialmente con lo anterior debido a que, desde mi perspectiva, el parámetro de regularidad que debe ser tomado en consideración al analizar casos como el que ahora se plantea, es exclusivamente el contenido en el artículo 73, XXIX-T, de la Constitución Política del País, el cual retoma dos mandatos: i) expedir la ley general que establezca la organización y administración homogénea de los archivos; y, ii) determinar las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos.

Si bien es cierto que la reforma constitucional condiciona a los Congresos Locales a legislar de conformidad con las bases, principios y procedimientos establecidos en la Constitución Política del País y la Ley General de Archivos, en atención a la finalidad de crear una normativa homogénea y coordinada en todo el país, lo cierto es que la ley general en materia archivística no niega la libertad configurativa de las entidades federativas al regular su Sistema Local de Archivos, ni se puede determinar que derivado del régimen de concurrencia en materia de archivos, los Congresos Locales solamente hayan sido facultados para armonizar y adecuar sus legislaciones de manera congruente y no contradictoria con la ley general.

La equivalencia establecida implica que el diseño local debe ser equivalente en el sentido funcional, mientras que no entorpezca, dificulte o imposible el funcionamiento del sistema nacional. Además, a través de la ley general no se distribuyen competencias, sino que se establece un marco de respeto, principio que es retomado por el artículo 64 del citado ordenamiento normativo,(8) del que deriva el mandato consistente en que las entidades deben regular sus sistemas locales de forma equivalente al sistema nacional.

En atención a lo anterior, no comparto las afirmaciones que se hacen en este apartado en el sentido de que las leyes generales distribuyen competencias entre la Federación y las entidades.

Facultades del Consejo Estatal de Archivos (tema 9)

En este apartado se determinó por unanimidad de votos(9) declarar la invalidez de los artículos 73, 75, 87 y 89,(10) en sus porciones normativas "Consejo Estatal de Archivos" de la ley local en materia archivística, por considerar que las facultades establecidas para el Consejo Estatal de Archivos en realidad deberían corresponder a la Comisión Estatal de Garantía de Acceso a la Información Pública del Estado de San Luis Potosí, pues éste es el organismo competente y homólogo al Archivo General de la Nación previsto en la legislación local.

Concuerdo con que de la estructura normativa de la legislación estatal, el organismo homólogo al Archivo General de la Nación es la CEGAIP; de ahí que si bien en precedentes he sostenido un criterio abierto en cuanto a respetar la configuración establecida por las Legislaturas Locales en cuanto a los órganos involucrados, esto siempre lo he condicionado a que el sistema local funcione en términos equivalentes al nacional, y en el presente caso, los organismos y distribución de funciones realizada en la legislación local no resulta equivalente al sistema nacional.

III. VOTO ACLARATORIO

Normativa atinente a las atribuciones del Sistema Estatal de Archivos del Estado de San Luis Potosí (SEDA), de la Comisión Estatal de Garantía de Acceso a la Información Pública del Estado de San Luis Potosí (CEGAIP), del Archivo Histórico del Estado "Lic. A.R.C. y del Sistema Estatal de Archivos (tema 7)

Al analizar este tema, el Pleno concluyó que debía declararse la invalidez de los artículos 34, 87, 88 y 92, en las porciones normativas que señalaban "Archivo Histórico del Estado Lic. A.R.C."; 90, 91, 93 y 94, en sus porciones "SEDA"; y 4, fracción XLIII, 64, 65 y 66 en las porciones que referían "por conducto del SEDA", todos de la Ley de Archivos del Estado de San Luis Potosí.(11) Ello, debido a que la ley local en materia de archivos confiere atribuciones al SEDA y al Archivo Histórico del Estado "Lic. A.R.C., que de acuerdo con la ley general, deberían corresponder al archivo general y a los órganos internos de control homólogos de la entidad, y en el Estado de San Luis Potosí, la CEGAIP es el órgano equivalente al archivo general.

En relación con este tema, considero conveniente aclarar que si bien anteriormente he sostenido que, desde mi perspectiva, las normas en materia de archivos deben considerarse válidas siempre que el sistema local funcione en términos equivalentes al nacional, con independencia de los órganos involucrados, lo cierto es que en el presente caso los artículos 34, 64, 65, 66, 67, 76, 78, 79, 87, 88, 90, 91, 92, 93 y 94 de la ley de archivos impugnada otorgan al SEDA y al Archivo Histórico del Estado atribuciones que de acuerdo con la ley general deberían corresponder directamente al órgano equivalente al archivo general, y en el caso, ninguno de esos dos órganos son equivalentes al archivo general, pues como bien se indica en el proyecto, el órgano equivalente en este caso es el CEGAIP.

De ahí que coincidí con el resto de Ministras y Ministros al considerar que los preceptos aquí analizados debían declararse inválidos por no cumplir con el mandato de equivalencia que rige en la materia de archivos.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 30 de enero de 2023.

______________

1. "Artículo 70. Cada entidad federativa contará con un sistema local, el cual será el conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos, normas, instancias, instrumentos, procedimientos y servicios tendientes a cumplir con los fines de la organización y conservación homogénea de los archivos de los sujetos obligados dentro de su jurisdicción."

"Artículo 71. Las leyes de las entidades federativas regularán los sistemas locales, los cuales contarán con un consejo local, como órgano de coordinación.

"Asimismo, se deberá prever la creación de un archivo general como la entidad especializada en materia de archivos. Su titular deberá tener nivel de subsecretario, titular de unidad administrativa o su equivalente.

"En los consejos locales participarán los Municipios y las Alcaldías de la Ciudad de México, según corresponda, en los términos de la legislación de cada entidad federativa.

"El cumplimiento de las atribuciones de los consejos locales estará a cargo de los archivos generales o las entidades especializadas en materia de archivos a nivel local, según corresponda.

"Las leyes de las entidades federativas desarrollarán la integración, atribuciones y funcionamiento de los sistemas locales equivalentes a las que esta ley otorga al sistema nacional."

2. "Cuarto. En un plazo de un año, a partir de la entrada en vigor de la presente ley, las Legislaturas de cada entidad federativa, deberán armonizar sus ordenamientos relacionados con la presente ley."

3. Párrafo 83 de ese engrose.

4. "Artículo 4. Para los efectos de esta ley se entenderá por:

"XLI. Registro estatal: al Registro de Archivos del Estado de San Luis Potosí; "

"Artículo 11. Los sujetos obligados deberán:

"IV. Inscribir en el registro estatal y en el registro nacional, de acuerdo con las disposiciones que se emitan en la materia, la existencia y ubicación de archivos bajo su resguardo; "

"Artículo 76. El sistema estatal contará con el registro estatal, cuyo objeto es obtener y concentrar información sobre los sistemas institucionales y de los archivos privados de interés público, así como difundir el patrimonio documental resguardado en sus archivos, el cual será administrado por el SEDA."

"Artículo 77. La inscripción al registro estatal es obligatoria para los sujetos obligados quienes deberán actualizar anualmente la información requerida en dicho registro, de conformidad con las disposiciones que para tal efecto emita el Consejo Estatal de Archivos y, en su caso, el consejo nacional, en términos de lo dispuesto por la normativa aplicable."

"Artículo 78. El registro estatal será administrado por el SEDA, su organización y funcionamiento será conforme las disposiciones que emita el propio Consejo Estatal de Archivos."

"Artículo 79. Para la operación del registro estatal, el SEDA pondrá a disposición de los sujetos obligados y de los particulares, propietarios o poseedores de archivos privados de interés público, una aplicación informática que les permita registrar y mantener actualizada la información, la cual deberá prever la interoperabilidad con el registro nacional y considerar las disposiciones que para tal efecto emita el consejo nacional.

"La información del registro estatal será de acceso público y de consulta gratuita, disponible a través del portal electrónico de la CEGAIP. "

5. Decisión adoptada por mayoría de nueve votos de las señoras Ministras Esquivel Mossa, O.A. y P.H. (ponente) y de los señores M.G.O.M., G.A.C., A.M., P.R., L.P. y presidente Z.L. de L.. Con voto en contra del señor M.P.D. y de la suscrita.

6. Especialmente en los párrafos ciento veintisiete a ciento veintinueve del engrose.

7. Votaron a favor de la propuesta las Ministras Esquivel Mossa, O.A., P.H. y la suscrita, y los Ministros G.O.M., G.A.C., A.M., P.R., L.P. y P.D.. El Ministro presidente Z.L. de L. votó en contra.

8. "Artículo 64. El sistema nacional es un conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos, normas, instancias, instrumentos, procedimientos y servicios tendientes a cumplir con los fines de la organización y administración homogénea de los archivos de los sujetos obligados.

"Las instancias del sistema nacional observarán lo dispuesto en las resoluciones y acuerdos generales que emita el consejo nacional.

"El sistema nacional y los sistemas locales se coordinarán en un marco de respeto de las atribuciones de la Federación, las entidades federativas, los Municipios, así como las Alcaldías de la Ciudad de México."

9. Votaron a favor de la invalidez las Ministras Esquivel Mossa, O.A., P.H. y la suscrita, y los Ministros G.O.M., G.A.C., A.M., P.R., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

10. "Artículo 73. Las personas físicas y morales, propietarios o poseedores de documentos o archivos considerados de interés público, deberán garantizar su conservación, preservación y acceso, en términos de la ley general, esta ley y demás disposiciones aplicables. Asimismo, los particulares podrán solicitar al Consejo Estatal de Archivos asistencia técnica en materia de gestión documental y administración de archivos.

"Se consideran de interés público los documentos o archivos cuyo contenido resulte de importancia o de relevancia para el conocimiento de la historia estatal y nacional, considerando los elementos característicos del patrimonio documental de la Nación.

"El Consejo Estatal de Archivos, convendrá con los particulares o con quien legalmente los represente, las bases, los procedimientos, condicionantes y garantías para realizar una versión facsimilar o digital de los documentos o archivos de interés público que se encuentren en posesión de particulares."

"Artículo 75. En los casos de enajenación por venta de un acervo o archivos privados de interés público, propiedad de un particular, el particular que pretenda trasladar el dominio deberá notificar por escrito al Consejo Estatal de Archivos, para que éste manifieste en un plazo de veinte días hábiles su interés de adquirirlo, en cuyo caso contará con un derecho preferente respecto de los demás compradores. La omisión en la notificación por parte del particular será causa de nulidad de la operación de traslado de dominio y podrá expropiarse el acervo o documento objeto de la misma en términos de la normatividad aplicable."

"Artículo 87. El Archivo Histórico del Estado Lic. A.R.C. podrá recibir documentos de archivo de los sujetos obligados en comodato para su estabilización."

"Artículo 89. En términos del artículo 92 de la Ley General de Archivos, para el caso de que los archivos privados de interés público sean objeto de expropiación, el Consejo Estatal de Archivos designará un representante para que forme parte del consejo nacional que deba emitir una opinión técnica sobre la procedencia de la expropiación."

11. Votaron a favor de la invalidez las Ministras Esquivel Mossa, O.A., P.H. y la suscrita, y los Ministros G.O.M., G.A.C., A.M., P.R., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..