Voto minoritario o de minoría num. 130/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 06-08-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministros Norma Lucía Piña Hernández y Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Emisor | Pleno |
| Fecha de publicación | 06 Agosto 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 4, Agosto de 2021, Tomo II, 1313 |
Voto de minoría que formulan la M.N.L.P.H. y el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 130/2017, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
En sesiones públicas celebradas el trece y catorce de enero de dos mil veinte, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación discutió y resolvió la acción de inconstitucionalidad 130/2017, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (en adelante CNDH), en la cual se analizó, entre otros temas, la constitucionalidad del artículo 12, párrafo segundo, de la Ley de Víctimas para el Estado de Coahuila de Zaragoza.(1)
Sobre el particular, una mayoría de Ministras y Ministros estimó que dicha disposición normativa, al prever que "La gravedad del daño sufrido por las víctimas determinará la necesidad de asistir a la víctima en la prestación de servicios y en la implementación de acciones dentro de las instituciones encargadas de brindarles atención y tratamiento", no limita el acceso de éstas a los derechos que les otorga la ley ni constituye una medida regresiva respecto de estos últimos.
Lo anterior, por un lado, porque el referido artículo no niega la atención de las víctimas dependiendo de la gravedad del daño sufrido (no grave), sino que simplemente establece una prelación en su tratamiento para casos que requieran atención inmediata. Y por el otro, porque si bien se estableció que de acuerdo a la gravedad del daño ocasionado a las víctimas se determinarían las medidas que las autoridades correspondientes adoptarían, no se restringieron sus derechos, pues éstos siguen protegidos y reconocidos en la Ley de Víctimas Local.
Quienes suscribimos el presente voto disentimos de tales argumentos y consideraciones. A nuestro juicio, contrario a lo que se establece en la sentencia, la porción normativa impugnada por la CNDH resulta contraria a lo establecido en la Ley General de Víctimas y constituye, además, una medida regresiva respecto de los derechos de las víctimas.
En este sentido, a fin de explicar nuestra postura sobre el tema, a continuación desarrollaremos cada uno de los puntos por los que estimamos que el artículo 12, segundo párrafo, de la Ley de Víctimas para el Estado de Coahuila de Zaragoza, es inconstitucional.
I. El artículo impugnado es contrario a la Ley General de Víctimas
Como se adelantó, del análisis de la porción normativa combatida advertimos que la misma es incompatible con los principios y bases contenidos en la Ley General de Víctimas. Razón suficiente, a nuestro juicio, para haber declarado su invalidez total.
Para alcanzar esta conclusión, en primer lugar, es necesario recordar que esta Suprema Corte de Justicia ya ha sostenido que la Ley General de Víctimas constituye parámetro de validez constitucional de las normas locales y políticas públicas que emitan y desarrollen las entidades federativas en materia de atención a víctimas.
En efecto, en la controversia constitucional 97/2017,(2) este Alto Tribunal estableció que, en términos del artículo 73, fracción XXIX-X, constitucional,(3) la atención a víctimas es una materia concurrente en la que la participación de las entidades federativas debe hacerse en términos de la Ley General de Víctimas. En ese sentido, a partir del análisis de dicha ley se concluyó que, salvo lo relativo a la definición y ordenación de los postulados generales y la estructuración propia del Sistema Nacional de Atención a Víctimas que corresponde a la Federación, no existe un ámbito competencial que le esté vedado a las entidades federativas en esta materia.
Sin embargo, el Tribunal Pleno también precisó que, no obstante dicha concurrencia, del artículo 1o. de la Ley General de Víctimas se advierte que la misma es obligatoria para todas las autoridades de los distintos niveles de gobierno, por lo que las normas y políticas llevadas a cabo por éstos deben ser acordes con todas las previsiones de dicha ley general, "puesto que de lo contrario resultarán inconstitucionales" (énfasis añadido).
Así pues, partiendo de que la Ley General de Víctimas constituye parámetro de validez constitucional de normas locales en materia de víctimas, como la aquí analizada, quienes suscribimos este voto advertimos que el problema del precepto no es que impida a las víctimas de violaciones no graves acceder en general a todos los derechos que les otorga la ley –como asume la sentencia– sino que impide a las víctimas acceder a medidas de atención inmediata cuando el daño sufrido no sea grave o no derive de una violación grave, a pesar de que la Ley General de Víctimas no prevé esta limitación. En efecto, el artículo 28 de este último ordenamiento establece lo siguiente:
Título tercero
Capítulo I
Medidas de ayuda inmediata
"Artículo 28. La gravedad del daño sufrido por las víctimas será el eje que determinará prioridad en su asistencia, en la prestación de servicios y en la implementación de acciones dentro de las instituciones encargadas de brindarles atención y tratamiento. ..."
Como se advierte de la transcripción anterior, a diferencia de lo dispuesto en la ley local,(4) la Ley General de Víctimas no establece que la gravedad del daño sufrido por las víctimas "determinará la necesidad de asistir a la víctima", sino que deberá servir como "eje que determinará prioridad en su asistencia". En este sentido, es claro que el precepto impugnado distorsiona este principio de la ley general, pues en lugar de establecer que la gravedad de los daños es un criterio para priorizar la atención a víctimas, lo utiliza como un baremo para determinar la necesidad y consecuentemente la procedencia de la asistencia; excluyendo entonces de atención inmediata a víctimas de delitos no graves.
Por lo demás, es importante destacar que la reforma al artículo estudiado no es inocua. Del texto previo a su modificación se observa que el precepto impugnado era acorde a la ley general en la materia, pues tomaba en cuenta la gravedad de los daños para determinar la prioridad en su asistencia y no la necesidad o procedencia de la atención inmediata:
"Artículo 12. La gravedad del daño sufrido por las víctimas será el eje que determinará la prioridad en su asistencia, en la prestación de servicios y en la implementación de acciones dentro de las instituciones encargadas de brindarles atención y tratamiento. ..."
Consecuentemente, resulta evidente que la intención del legislador fue precisamente distorsionar algo que con claridad se había respetado antes de la reforma. Un intento, desde nuestro punto de vista, poco simulado para excluir a las víctimas de violaciones no graves de uno de los principios que rigen y garantizan los derechos de las víctimas.
II. El artículo impugnado es contrario al principio de progresividad
Adicionalmente, quienes suscribimos este voto estimamos que, contrario a lo sostenido en la sentencia, el artículo 12, párrafo segundo, de la Ley de Víctimas para el Estado de Coahuila de Zaragoza es igualmente inconstitucional a la luz del principio de progresividad.
Como sostuvo la Primera Sala en el amparo en revisión 566/2015, el mandato de no regresividad supone que una vez alcanzado un determinado nivel de satisfacción de los derechos "el Estado está obligado a no dar marcha atrás, de modo que las prestaciones concretas otorgadas en un momento determinado constituyen el nuevo estándar mínimo a partir del cual debe seguirse avanzando hacia la satisfacción plena de tales derechos".(5) En este sentido, se ha entendido que para determinar si una medida viola el mandato de no regresividad debe evaluarse: 1) si la medida impugnada es regresiva a la luz de un derecho fundamental;(6) y 2) en caso afirmativo, si dicha regresión está justificada a la luz de un test de proporcionalidad.(7)
Ahora bien, como se mencionó en el primer apartado, en este caso la reforma al artículo 12, párrafo segundo, de la ley impugnada acotó el acceso a atención inmediata a casos de víctimas de delitos y violaciones graves a derechos humanos, siendo que antes de la reforma el acceso a tal prerrogativa no se limitaba por el tipo de violaciones sufridas –únicamente se establecía un criterio para determinar la prioridad de la asistencia, mas no un impedimento de atención inmediata para víctimas de delitos no graves–. Por tanto, es claro que la norma prevé una medida regresiva respecto de la regulación anterior en torno a los derechos de las víctimas.
Además, estimamos que tal medida regresiva no está justificada a la luz del test de proporcionalidad, pues no se advierte que la misma persiga algún fin legítimo. Como se estableció previamente, de un análisis comparativo del artículo impugnado antes y después de la reforma se desprende claramente que la intención del legislador fue excluir del principio de atención inmediata a las víctimas de violaciones y delitos no graves; lo cual, por sí mismo, en sentido alguno puede considerarse como un fin constitucionalmente válido.
Por tanto, toda vez que la norma impugnada no supera el test de proporcionalidad, resulta contraria al mandato de no regresividad y, por ende, inconstitucional.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 23 de diciembre de 2020.
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1. "Artículo 12. ...
"La gravedad del daño sufrido por las víctimas determinará la necesidad de asistir a la víctima en la prestación de servicios y en la implementación de acciones dentro de las instituciones encargadas de brindarles atención y tratamiento."
2. Controversia constitucional 97/2017, resuelta el diez de septiembre de dos mil nueve, aprobada por unanimidad de diez votos en relación con este punto.
3. "Artículo 73 de la Constitución Federal. El Congreso tiene facultad: ...
"XXIX-X. Para expedir la ley general que establezca la concurrencia de la Federación, las entidades federativas, los Municipios y, en su caso, las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de derechos de las víctimas."
4. "Artículo 12. La atención inmediata es aquella brindada a una persona con la finalidad de preservar el mínimo estado de bienestar físico, psíquico, jurídico, familiar, y cualquier otro que afecte su esfera personal, y cuya ausencia al momento de ser solicitada pone en riesgo cualquiera de los estados de bienestar señalados en este párrafo.
"La gravedad del daño sufrido por las víctimas determinará la necesidad de asistir a la víctima en la prestación de servicios y en la implementación de acciones dentro de las instituciones encargadas de brindarles atención y tratamiento. ..."
5. Amparo en revisión 566/2015, resuelto el quince de febrero de dos mil diecisiete, aprobado por mayoría de 3 votos, página 33.
6. Para ello, en el amparo en revisión 566/2015 se distinguió entre dos tipos de regresividad: la de resultados y la normativa. La regresividad de resultados existe cuando los resultados de una política pública empeoran la satisfacción de un derecho social. En cambio, en el segundo caso existirá regresividad cuando una norma posterior suprima, limite o restrinja los derechos o beneficios que se habían otorgado anteriormente al amparo del derecho social.
7. Lo que significa que la misma debe perseguir un fin constitucionalmente válido, además de idónea, necesaria y proporcional en sentido estricto.
Este voto se publicó el viernes 06 de agosto de 2021 a las 10:14 horas en el Semanario Judicial de la Federación.