Voto concurrente num. 98/2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 06-10-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá |
| Fecha de publicación | 06 Octubre 2023 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 30, Octubre de 2023, Tomo I,637 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente del Ministro J.L.G.A.C. en la acción de inconstitucionalidad 98/2021.
I. Antecedentes
1. En la sesión de veintitrés de marzo de dos mil veintitrés, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad citada al rubro, promovida por la Comisión Nacional de Derechos Humanos en contra de diversas porciones normativas del "Decreto por el que se expide la Ley de la Fiscalía General de la República, se abroga la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de distintos ordenamientos legales.",(1) publicado el veinte de mayo de dos mil veintiuno en el Diario Oficial de la Federación.
2. Las cuestiones jurídicas que se resolvieron fueron las siguientes: Tema 1. ¿El requisito de "no encontrarse sujeto a proceso penal" para ingresar al servicio profesional de carrera de la Fiscalía General de la República vulnera el principio de presunción de inocencia? Tema 2. ¿El requisito de "no haber sido condenado por delito doloso que amerite pena de prisión por más de un año" para acceder al cargo de titular del órgano interno de control de la fiscalía vulnera el principio de igualdad y no discriminación? Tema 3. ¿El régimen de responsabilidades administrativas del personal del servicio profesional de carrera de la fiscalía vulnera los principios de seguridad jurídica e igualdad? Tema 4. ¿Las medidas disciplinarias para personas agentes de la Policía Federal y analistas vulneran la garantía de audiencia? Tema 5. ¿Las leyes que establecen las funciones de la fiscalía en relación con diversos sistemas nacionales, mecanismos o comisiones, vulneran los principios de seguridad jurídica y legalidad?
II. Razones de la mayoría
3. Mi voto está motivado específicamente por lo resuelto en el tema 3, por lo que únicamente me referiré a éste.
4. El tema 3 se calificó como fundado el concepto de invalidez de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en contra de los artículos 71 a 79 de la Ley de la Fiscalía General de la República que prevén un régimen de responsabilidades administrativas para el personal de dicho órgano.
5. Para ello, se estableció el parámetro de regularidad constitucional en materia de responsabilidades administrativas, donde con fundamento en los artículos 102, apartado A, 108 y 109, fracción III, de la Constitución Federal se sostuvo que el Constituyente estableció un régimen general y homogéneo de responsabilidades para los servidores públicos, entre los que se contemplan los adscritos a la Fiscalía General de la República, con la única excepción para los miembros del Poder Judicial de la Federación, quienes se ciñen a un régimen distinto.
6. Asimismo, se sostuvo que en cumplimiento de lo ordenado en el artículo 73, fracción XXIX-V, constitucional, se emitió en julio de dos mil dieciséis la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
7. Posteriormente, se señaló que el veinte de mayo de dos mil veintiuno se publicó la Ley de la Fiscalía General de la República, en cuya exposición de motivos se destacó la necesidad de establecer procedimientos relativos al incumplimiento de funciones por parte de los servidores públicos de dicho órgano.
8. Por lo anterior, se concluye que, si bien el Congreso está facultado para establecer un régimen complementario y no paralelo de responsabilidades administrativas para el personal de la fiscalía, lo cierto es que el parámetro constitucional lo conforman los artículos 108, 109, fracción III y 73, fracción XXIX-V, constitucionales, en relación con la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
9. Esto es, existe una dualidad de atribuciones concedidas al Congreso de la Unión para legislar en forma general en materia de responsabilidades administrativas, y de manera complementaria para las personas servidoras públicas de la fiscalía, advirtiendo que deben respetarse directrices constitucionales concretas, entre las que destaca que la ley deberá establecer faltas graves y no graves, pues de dicha clasificación se sigue un tratamiento diferenciado para el procedimiento.
10. Se sostuvo que el mismo Congreso de la Unión, en el artículo 70 de la Ley de la Fiscalía General de la República, estableció que la persona titular y las personas servidoras públicas de la fiscalía serían sujetas a la Ley General de Responsabilidades Administrativas, remisión que se reitera en diversas disposiciones de la misma ley.
11. Se consideró que para armonizar el régimen de responsabilidades administrativas de las personas servidoras públicas de la fiscalía, el Congreso de la Unión no puede determinar un régimen especial o de excepción, sino un régimen complementario, siempre y cuando éste no hubiera sido desarrollado ya por la ley general y no se contraponga a su contenido, sobre todo en aspectos como la clasificación de las faltas, las sanciones y los procedimientos ya determinados en la ley general.
12. Finalmente, se señaló que del artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional no se advierte que el Constituyente estableciera un régimen especial ni diferenciado de responsabilidades administrativas específico, sino tan solo un régimen laboral especial para los trabajadores de ciertas entidades gubernamentales.
13. Al analizar el caso concreto, se observó que el artículo 71 impugnado remite a las "obligaciones" previstas en los diversos 47 y 48 de la ley de la fiscalía, a las cuales considera "infracciones" de manera similar a las "faltas no graves" de los servidores públicos previstas en el numeral 49, fracción I, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
14. Es cierto como afirma la Comisión promovente que las normas impugnadas no precisan si las infracciones son graves o no; sin embargo, el artículo 75 en relación con el 47 y el diverso 77 en relación con los numerales 72, 73 y 74 de la ley de la fiscalía pueden ser interpretados en el sentido de que las infracciones se consideran como "no graves" y son sancionadas por el órgano interno de control.
15. No obstante, incluso bajo esa interpretación, se concluye que la ley de la fiscalía cataloga de manera distinta algunas faltas, lo que trastoca la Ley General de Responsabilidades Administrativas y por consiguiente la Constitución Federal.
16. Se argumenta que las fracciones IX, X y XI del artículo 47 de la ley impugnada prevén conductas cuyo incumplimiento, según lo ordenado en la ley general, deberían de constituir faltas "graves", como lo son el abuso de funciones, el cohecho y el desvío de recursos respectivamente, por lo que el artículo 71 impugnado vulnera el parámetro constitucional.
17. Otra contradicción está en que el artículo 72, fracción III, impugnado impone la suspensión del empleo, cargo o comisión "hasta por noventa días" sin goce de sueldo, mientras que el diverso 75, fracción II, de la ley general prevé un plazo menor de suspensión de "uno a treinta días naturales" por faltas no graves.
18. El artículo 74 impugnado se contrapone con el diverso 76, párrafo segundo, de la ley general, porque sanciona con multa la reincidencia y la define como la misma conducta u otra cometida dentro del plazo de cinco años a partir de la resolución ejecutoriada, mientras que en la ley general la reincidencia por faltas no graves no prevé plazo, se actualiza sólo ante faltas de la misma naturaleza y no prevé la multa.
19. El artículo 77 impugnado tampoco respeta el procedimiento previsto en la ley general, ya que no prevé la calificación de la conducta cuando se concluye la investigación, no distingue entre las autoridades investigadoras y resolutoras, y reduce el periodo de alegatos.
20. En suma, se considera que el sistema normativo previsto en los artículos 71 a 79 de la Ley de la Fiscalía General de la República vulnera el diverso 73 constitucional y la ley general, por lo que se declaró su invalidez.
III. Razones de la concurrencia
21. En general estoy a favor del sentido de la sentencia, únicamente quiero precisar algunas cuestiones relacionadas con el tema 3, donde se estudió el régimen de responsabilidades administrativas del personal de la Fiscalía General de la República.
22. Desde ahora adelanto que, en mi perspectiva, las normas impugnadas efectivamente eran inválidas, ya que, por un lado, el personal de la rama administrativa sólo puede ser sujeto de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, y por otro porque el personal de la rama sustantiva sólo puede ser sujeto de un régimen de conductas infractoras especializado que, por lo demás, queda sujeto al procedimiento, sanciones y autoridades competentes de la ley general.
23. Para explicar mi conclusión, desdoblaré mi exposición en la naturaleza jurídica de los artículos impugnados (A), el parámetro constitucional aplicable (B) y el estudio del caso concreto (C).
A. Naturaleza jurídica de las normas impugnadas
24. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos impugnó los artículos 71 a 79 de la Ley de la Fiscalía General de la República, pues consideró que dichas normas se apartaban de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, con lo que contrariaban la misma ley general y en consecuencia la Constitución Federal, en detrimento de los principios de legalidad y seguridad jurídica.
25. Del análisis de los artículos en cuestión, considero que estos regulaban dos regímenes sancionadores distintos, uno dirigido al personal que conformaba la rama administrativa y otro enfocado al personal de la rama sustantiva de la Fiscalía General de la República.
26. En el caso de la rama administrativa, el artículo 75 impugnado remitía expresamente al diverso 47 de la ley impugnada, el cual establece un catálogo de conductas infractoras. Sin embargo, este régimen sólo ampliaba el catálogo de faltas en que este personal puede incurrir, pues para todo lo demás, el propio artículo remitía a la competencia y al procedimiento previsto en la ley general. Esto es, la ley de la fiscalía ampliaba el catálogo de faltas administrativas de la ley general para el personal de la rama administrativa.
27. Por su parte, la ley de la fiscalía establecía también un régimen para el personal de la rama sustantiva; sin embargo, este régimen no sólo establecía faltas específicas, sino también un procedimiento y sanciones para el mencionado personal, tal como se observa en el artículo 77 en relación con los diversos 72, 73 y 74 impugnados.
B. Parámetro de regularidad constitucional
28. En mi opinión, los artículos 102, 108 y 109 de la Constitución Federal habilitan al Congreso de la Unión para que pueda desarrollar un régimen complementario pero no contradictorio de la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
29. En efecto, los artículos 108 y 109 establecen que los servidores públicos de la Fiscalía General de la República (en tanto órgano constitucional autónomo) son sujetos del régimen de responsabilidades administrativas que se desarrolla en la ley general.
30. Por su parte, el artículo 102 señala que tanto el fiscal como los agentes son responsables de toda falta, omisión o violación a la ley en que incurran con motivo de sus funciones.
31. A mi juicio, de una interpretación sistémica de estas disposiciones se sigue que por regla general todos los servidores públicos de la fiscalía son sujetos de la ley general, y que excepcionalmente sólo el fiscal y los agentes (relacionados directamente con la función de procuración de justicia) son sujetos del régimen complementario de responsabilidades administrativas especializado.
32. No obstante, en tanto parte de un mismo sistema de responsabilidades administrativas, y con el fin de no generar distorsiones contrarias al Texto Constitucional, este régimen complementario del fiscal y los agentes sólo puede desarrollar faltas, infracciones, deberes u obligaciones (cualquiera que sea la denominación elegida por el legislador) específicas de la materia y que no incidan en las que ya están previstas en la ley general.
33. Este régimen complementario debe ser especialmente cuidadoso en la calificación de las conductas infractoras entre graves o no graves, pues conforme a la ley general ello determina las autoridades competentes, el procedimiento y las sanciones según una y otra falta.
C.A. del caso concreto
34. A partir de lo anterior, coincido en la invalidez del sistema normativo impugnado pues, entre otras razones, establecía un catálogo de faltas para el personal de la rama administrativa de la fiscalía, esto es, establecía un régimen especializado para un personal distinto a los agentes y al fiscal, los únicos que, de acuerdo con mi lectura constitucional, pueden ser sujetos del régimen especializado.
35. En cuanto al personal de la rama sustantiva, las normas impugnadas no sólo omitían clasificar entre graves y no graves las faltas especializadas para el personal de la rama sustantiva (y algunas incluso alteraban las que ya están previstas en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, tal como mostró la sentencia), sino que además dicho régimen establecía autoridades competentes, procedimientos y sanciones que se apartaban de la ley general.
36. Conforme al parámetro que considero aplicable, debe recordarse que si bien el personal de la rama sustantiva puede ser sujeto del régimen complementario, este régimen únicamente puede prever conductas infractoras claramente clasificadas según su gravedad, pues esto determina el resto del procedimiento, el cual sí debe ajustarse en su totalidad al previsto en la ley general.
37. Por estas razones, coincido en la invalidez del sistema normativo impugnado, aunque lo hago por consideraciones diversas a las de la sentencia.
38. Respetuosamente.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 27 de septiembre de 2023.
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1. Se impugnaron diversas porciones de la Ley de la Fiscalía General de la República, la Ley para la Protección de Personas Defensoras de los Derechos Humanos y Periodistas, la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos, la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas.
Este voto se publicó el viernes 06 de octubre de 2023 a las 10:16 horas en el Semanario Judicial de la Federación.