Voto concurrente num. 90/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 22-09-2023 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)
| Juez | Ministra Norma Lucía Piña Hernández |
| Fecha de publicación | 22 Septiembre 2023 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 29, Septiembre de 2023, Tomo II,1324 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula la Ministra Norma Lucía P.H. en la controversia constitucional 90/2020 resuelta por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de veintinueve de noviembre de dos mil veintidós.
Resolución del Tribunal Pleno. La mayoría del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación reconoció la validez del "Acuerdo por el que se dispone de la Fuerza Armada permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria", emitido por el Presidente de la República, publicado en el Diario Oficial de la Federación el once de mayo de dos mil veinte.
Lo anterior, al resultar infundados los tres conceptos de invalidez formulados por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, consistentes en: I. Que se trata de una norma general que invade la competencia legislativa del Congreso de la Unión para regular, mediante la ley, el uso de las Fuerzas Armadas, en funciones de seguridad pública; II. Que el uso de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública, en los términos del acuerdo impugnado, representa una restricción a los derechos humanos que no satisface las exigencias convencionales; y III. Porque el acuerdo impugnado no satisface los requisitos materiales previstos en el artículo quinto transitorio de la reforma constitucional para el uso de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública: que sea de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria.
Si bien comparto el sentido de la sentencia, no comparto la mayoría de sus consideraciones, en esencia, porque únicamente el primer concepto de invalidez es susceptible de análisis en esta controversia constitucional. Asimismo, no comparto la interpretación del artículo 129 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se establece en la sentencia.
Voto concurrente
I.A. del concepto de invalidez, respecto de la invasión de la competencia legislativa de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión para regular, mediante la ley, el uso de las Fuerzas Armadas, en funciones de seguridad pública
En principio, en controversia constitucional, sólo son susceptibles de análisis violaciones a la esfera de competencias y garantías institucionales de los órganos originarios del Estado directamente establecidas en la Constitución, así como desde la reciente reforma constitucional a derechos humanos estrechamente vinculados con éstas.
En el caso, considero que sólo en el primer concepto de invalidez se planteó un genuino argumento de transgresión a una esfera competencial tutelada por la Constitución, es decir, que el Acuerdo impugnado usurpa la competencia legislativa del Congreso de la Unión para regular el uso de las Fuerzas Armadas en materia de seguridad pública; no así los otros dos, en los que se plantea la invalidez sustantiva del Acuerdo que se refieren a violaciones de legalidad ordinaria, lo que a mi juicio, no puede ser materia de una controversia constitucional tal y como está diseñado, precisamente, este medio de impugnación.
Precisado esto, coincido con el sentido de la sentencia respecto de lo infundado de la transgresión a las competencias legislativas del Congreso de la Unión, porque el acuerdo impugnado no es un acto materialmente legislativo, como consideró la mayoría, sino una orden del Ejecutivo tendente a la aplicación de la ley en la esfera administrativa; en este caso, se trata de una orden ejecutiva (un acto formal y materialmente legislativo) emitida con base en la habilitación constitucional de usar las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública, mientras se desarrolla la capacidad institucional de la Guardia Nacional, dentro del plazo de cinco años.
Por tanto, al no tratarse de un acto legislativo que regule el uso de la fuerza, sino de un acto ejecutivo de uso directo de la misma, considero que no se vulnera la competencia constitucional del Congreso de la Unión para regular el uso de la fuerza, facultad que, por cierto, fue ejercida al emitir la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza.
En este sentido, estimo que esta conclusión, desde mi punto de vista y de manera respetuosa, resultaba suficiente para declarar infundada la controversia constitucional, sin que fuera posible ni necesario jurídicamente examinar los méritos sustantivos del Acuerdo impugnado, por tratarse de aspectos ajenos a la materia susceptible de análisis en este medio de control constitucional.
II. Interpretación del artículo 129 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, desarrollada en la acción de inconstitucionalidad 1/96
Por otra parte, no comparto la interpretación del artículo 129 constitucional,(1) que se retoma en la sentencia, en la que, en esencia, se interpretó que dicho precepto establece que en tiempos de paz los militares no pueden dedicarse sino a labores que tengan exacta conexión con la disciplina militar, pero ello se estableció en dicho precedente, no es un obstáculo para que, excepcionalmente, participen en labores de seguridad pública, a solicitud de las autoridades civiles y bajo su mando, si esas situaciones de inseguridad pública son graves y se requiere a los militares para atenderlas con mayor eficacia y evitar que se agraven.
También se citan dos precedentes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en que se ha condenado a México: el caso C.G. y M.F. Vs. México y caso A.E. y otros Vs. México, en los que la Corte Interamericana sostuvo, básicamente, que aunque las Fuerzas Armadas no tienen la función de atender la seguridad pública, si ante la gravedad de la inseguridad pública el Estado las usa, entonces debe limitarse al máximo y responder a criterios de estricta excepcionalidad para enfrentar situaciones de criminalidad o violencia interna, dado que el entrenamiento que reciben las fuerzas militares está dirigido a derrotar al enemigo y no a la protección y control de civiles, entrenamiento que es propio de los entes policiales, y que el empleo de las Fuerzas Armadas debe atender a criterios de estricta proporcionalidad, excepcionalidad y debida diligencia en la salvaguarda de las garantías convencionales, dado que el régimen propio de las fuerzas militares no se concilia con las funciones propias de las autoridades civiles.
Interpretación que no comparto, ya que, me parece, no sólo es contraria al tenor literal de esa norma constitucional, sino también a su interpretación histórica y a una lectura sistemática de la propia Constitución, de la que advierto, las funciones de seguridad pública son de la competencia exclusiva de las autoridades civiles, y que a las Fuerzas Armadas les corresponde una tarea claramente distinta, la seguridad nacional, tanto frente a amenazas internas como externas.
Desde mi punto de vista, la función constitucional de las Fuerzas Armadas es la defensa nacional, exterior e interior del país. La defensa nacional tiene como objetivo salvaguardar la existencia e integridad del Estado y de las instituciones democráticas.
Por su parte, la seguridad pública, en términos del artículo 21 constitucional, está encomendada exclusivamente a las instituciones civiles y tiene como función la tutela de los bienes de las personas (vida, integridad, patrimonio, etcétera), y el orden público.
En este sentido, considero fundamental optar por un entendimiento estricto y diferenciado de la seguridad nacional y de la seguridad pública, pues se trata de bienes constitucionales perfectamente diferenciados: mientras la seguridad nacional tiene como objeto de tutela la existencia e integridad del Estado mismo y de sus instituciones democráticas, la seguridad pública tiene como objeto de tutela los bienes de las personas, como la vida, la integridad o la propiedad, y el orden público.
Este entendimiento estricto y diferenciado de esos objetivos constitucionales no implica, naturalmente, negar que puede haber casos de penumbra, es decir, casos en que sea difícil calificar si se trata de una amenaza de seguridad pública o de seguridad nacional interior.
Tampoco implica desconocer, por supuesto, que un problema ordinario de seguridad pública, eventualmente, puede cobrar tal magnitud que escale a una situación de seguridad nacional interior. Sin embargo, esto sólo refuerza, en mi opinión, la posibilidad de distinguir con claridad, en la generalidad de los casos, entre las cuestiones de seguridad nacional, interior o exterior, y las de seguridad pública.
Ahora bien, el régimen constitucional de las Fuerzas Armadas (por razones históricas) es muy claro y restrictivo, como se cita en la propia acción de inconstitucionalidad 1/96. El artículo 129 constitucional, originalmente introducido en la Constitución de 1857, se concibió como una solución tajante para apartar a las Fuerzas Armadas de la vida y del gobierno civil de la República, y concentrarlas en las funciones estrictamente conectadas con la disciplina militar, es decir, con la creación y el mantenimiento de las capacidades militares, con la vigilancia e inteligencia militar permanentes, con la investigación y desarrollo de tecnologías militares y, en general, con las actividades directamente conectadas con su objeto constitucional: la defensa nacional, exterior e interior.
En este sentido, considero que la interpretación del artículo 129 debe ser estricta: los militares, en tiempos de paz, sólo pueden dedicarse a las actividades estrictamente militares, a la disciplina militar en los términos precisados, y no puede encomendárseles la responsabilidad de ninguna actividad civil, específicamente de la seguridad pública.
Y por tiempos de paz debe entenderse, desde mi óptica: que no hay una declaratoria de guerra por el Congreso de la Unión en términos del artículo 73, fracción XII, constitucional,(2) ni una situación de seguridad interior que amerite que el Ejecutivo disponga de la milicia para hacerle frente con fundamento en el artículo 89, fracción VI, constitucional,(3) como podrían ser aquellas situaciones que aunque originalmente iniciaron como un problema de seguridad pública, han escalado al grado de poner en riesgo la existencia e integridad del Estado o de las instituciones democráticas, ya sea que requieran de una suspensión de garantías en términos del artículo 29 constitucional, o no.
En todo caso, desde un punto de vista constitucional, si se genera una situación de seguridad interior, el Ejecutivo está facultado e incluso obligado a usar a las Fuerzas Armadas para la defensa nacional, declare o no una suspensión de garantías, y su actuación está sujeta tanto a control político (juicio político) como jurisdiccional (a través del derecho penal y del control de sus actos en los medios de control constitucional, por lo menos).
Por lo tanto, yo me apartaré expresamente de la interpretación que una anterior integración de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación efectuó del artículo 129 constitucional en la acción de inconstitucionalidad 1/96, que se retoma en la presente sentencia.
Conforme al artículo 129 constitucional, las Fuerzas Armadas no están facultadas constitucionalmente, en ningún caso, para participar en tareas de seguridad pública.
La única excepción es el propio artículo 5o. transitorio de la reforma constitucional de marzo de dos mil diecinueve, que habilita temporalmente al Ejecutivo usar las Fuerzas Armadas para tareas distintas de las que tienen encomendadas por la Constitución, es decir, para participar en labores de seguridad pública de manera excepcional, mientras se consolida la Guardia Nacional como institución policial civil a cargo de la seguridad pública.
Por estas razones, consideré necesario formular este voto.
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1. "Artículo 129. En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar. Solamente habrá C.M. fijas y permanentes en los castillos, fortalezas y almacenes que dependan inmediatamente del Gobierno de la Unión; o en los campamentos, cuarteles o depósitos que, fuera de las poblaciones, estableciere para la estación de las tropas."
2. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"
"XII. Para declarar la guerra, en vista de los datos que le presente el Ejecutivo.
""
3. "Artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente, son las siguientes:
"
"VI. Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación. "
Este voto se publicó el viernes 22 de septiembre de 2023 a las 10:31 horas en el Semanario Judicial de la Federación.