Voto concurrente num. 9/2022 Y SUS ACUMULADAS 13/2022, 14/2022, 18/2022 Y 22/2022 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 19-05-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto concurrente que formula la señora M.Y.E.M. en la acción de inconstitucionalidad 9/2022 y sus acumuladas 13/2022, 14/2022, 18/2022 y 22/2022.

En sesión de veinticinco de octubre de dos mil veintidós, el Tribunal Pleno resolvió la acción de inconstitucionalidad 9/2022 y sus acumuladas 13/2022, 14/2022, 18/2022 y 22/2022, promovidas por la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Puebla y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

En relación con el tema VI.1 de dicho asunto, relativo a la "Contribución por la prestación del servicio de alumbrado público", me manifesté a favor del reconocimiento de validez de las diversas disposiciones de leyes de ingresos municipales reclamadas del Estado de Puebla para el ejercicio fiscal 2022; sin embargo, formulo el presente voto concurrente para expresar las razones por las cuales considero que este caso es sustancialmente distinto a los sistemas analizados en la diversa acción de inconstitucionalidad 10/2021, relativa a leyes de ingresos municipales del Estado de Querétaro, así como en la acción 44/2022 y sus acumuladas 45/2022 y 48/2022, relacionada con leyes de ingresos municipales del Estado de Oaxaca, donde la mayoría de los integrantes del Pleno sostuvieron la validez de ambos mecanismos de cálculo del derecho de alumbrado público sobre la base del costo total del servicio, pero con la diferencia de que en ninguno de esos asuntos, se precisaba en la ley respectiva lo que le correspondía pagar a cada contribuyente, dejando al arbitrio de la autoridad administrativa la cuantificación del tributo con la agravante de que en la segunda de dichas acciones Oaxaca se introduce un elemento de imposible valoración, como es el grado de beneficio directo o indirecto, que recibía cada inmueble a partir de la cercanía con las luminarias.

En efecto, en esta acción de inconstitucionalidad 9/2022 y sus acumuladas 13/2022, 14/2022, 18/2022 y 22/2022, se analizaron normas que establecían un sistema para el cobro del derecho relativo al servicio de alumbrado público en diversos Municipios del Estado de Puebla, preceptos que contenían una estructura similar, por lo que, a manera de ejemplo, podemos tener en cuenta el relativo a la Ley de Ingresos del Municipio de Zapotitlán, que fue materia de impugnación en dicho asunto:

Ver preceptos 1

Como se observa, las normas que fueron analizadas en materia de derechos por alumbrado público municipal contienen cada uno de los elementos necesarios para el cobro del derecho de alumbrado público en cada Municipio, tomando como base el gasto total anual que le fue generado en el ejercicio fiscal inmediato anterior, con motivo, precisamente, de la prestación del servicio que realiza en su propio territorio. Lo anterior, a la luz de erogaciones concretas, como son: I) El pago a la empresa suministradora de energía eléctrica de las redes de alumbrado público del Municipio; II) Los gastos de ampliación, instalación, reparación, limpieza y mantenimiento del alumbrado público y luminarias para su prestación; III) Los gastos de depreciación de las luminarias calculado como el costo promedio entre su vida útil por el total de luminarias; y, IV) Los gastos de administración y operación del servicio de alumbrado público, incluyendo la nómina del personal del Municipio encargada de dichas funciones.

Gastos que, en todo caso, se actualizan a valor presente conforme a un factor que se obtiene dividiendo el índice de precios del Genérico Electricidad del Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes de noviembre del año anterior, al mes de noviembre más reciente.

En ese sentido, como ha reconocido este Alto Tribunal en sus precedentes, en la medida en que el alumbrado público se trata de un servicio con carácter de universal dirigido a los habitantes y transeúntes del ente municipal, el sistema previsto por el legislador poblano busca distribuir el gasto de manera proporcional entre todos los beneficiarios, teniendo en cuenta el costo que le generó al Ayuntamiento su prestación en el ejercicio fiscal anterior. De ahí, que cada Municipio determine su cuota mensual por el pago del servicio público, pues ello se hace depender de las propias erogaciones que haya efectuado para su prestación.

El precedente en donde se ha sustentado tal validez deriva de lo resuelto por este Alto Tribunal en la acción 15/2007, el veinticinco de junio de dos mil siete, donde se reconoció la validez del artículo 13 de la Ley de Ingresos del Municipio de Guerrero, Estado de Coahuila, para el ejercicio fiscal de 2007, y se consideró que, no obstante la circunstancia de que difícilmente pueda apreciarse la existencia de un servicio individualizado en un destinatario concreto y más bien el alumbrado público es un servicio de carácter universal dirigido a los habitantes del Municipio, al quedar fijada la base imponible para calcular la contribución de mérito conforme al costo global generado por la prestación del servicio otorgado por el ente público, resultaba claro que dicho precepto sí establecía un derecho y no un impuesto, pues de una interpretación conforme con el Texto Constitucional debía dividirse dicho costo entre el número de usuarios registrados ante la Comisión Federal de Electricidad y ese importe sería cobrado por ésta, en cada recibo expedido; de ahí que la base del tributo se encontraba relacionada con un hecho imponible que sí respondía a la actividad del ente público, a saber, la prestación del servicio señalado.

Ahora bien, en el precedente derivado de la acción de inconstitucionalidad 10/2021, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, resuelta en sesión de treinta de agosto de dos mil veintiuno, se analizaron nueve preceptos contenidos en leyes de ingresos municipales del Estado de Querétaro. Los primeros ocho artículos son del tenor siguiente:

Ver artículos

De estos artículos se desprende, en esencia, que regulan dos aspectos:

1. Que el derecho de alumbrado público se determine conforme a la Ley de Hacienda de los Municipios de Querétaro, es decir, conforme al sistema diseñado en esa ley; y

2. Que la recaudación del derecho se lleve a cabo mediante la firma de un convenio con la Comisión Federal de Electricidad (CFE), es decir, en estos Municipios el pago de esa contribución no se realiza directamente en las oficinas de los Ayuntamientos, sino mediante el cargo respectivo en los recibos de consumo de energía eléctrica que expida la CFE a sus usuarios, tal como lo autoriza el artículo 116 de dicha ley de hacienda, al establecer: "Los Ayuntamientos están facultados para determinar la forma del cobro de este derecho, siendo de manera directa, previéndose en la correspondiente Ley de Ingresos o mediante el convenio que establezcan con la Comisión Federal de Electricidad."

Es por esa remisión a la Ley de Hacienda de los Municipios de Querétaro, que el análisis de los elementos de la contribución debe centrarse en lo que dispone esa ley en su artículo 117,(1) del cual se advierte que los derechos de alumbrado público atienden a elementos ajenos a este servicio, tales como: 1) La superficie del terreno; 2) La superficie de la construcción; 3) El uso o destino del predio; y, 4) El valor catastral del inmueble.

Debido a lo anterior, considero que conforme a los recientes precedentes del Tribunal Pleno, la invalidez de las ocho normas, deriva no por violación al principio de legalidad, sino por infringir el principio de proporcionalidad en materia de derechos, ya que como esas ocho leyes de ingresos no regularon los elementos de los derechos de alumbrado público, el artículo 117 de la Ley de Hacienda de los Municipios de Querétaro adquiere aplicación para regular el procedimiento de liquidación previsto en este precepto, por lo que desde mi punto de vista, sí hay certidumbre en la forma como se determinará el gravamen, aunque al diseñar el sistema el legislador local adoptó un procedimiento que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado inconstitucional, consistente en graduar el monto de los derechos a partir de la dimensión de los inmuebles, de sus construcciones, de su destino, e inclusive, de su valor catastral, elementos todos ajenos al costo que le cuesta al ente municipal prestar el servicio de alumbrado público.

En la referida acción 10/2021, también se analizó el artículo 26 de la Ley de Ingresos del Municipio de El Marqués, Estado de Querétaro, cuya estructura es la siguiente:

Ver artículo

De este precepto también observo que se viola el principio de proporcionalidad tributaria, ya que su párrafo expresamente establece que en la determinación del derecho de alumbrado público se observará lo dispuesto en la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Querétaro, de manera que en este caso la norma también incurre en el mismo vicio que las referidas ocho disposiciones antes comentadas.

En cuanto al sistema de cobro de los derechos de alumbrado público, en este caso la norma prevé un sistema dual y optativo en el que los contribuyentes pueden elegir entre pagar directamente el tributo en las oficinas del Ayuntamiento determinado conforme al sistema previsto en la Ley de Hacienda Municipal, o bien, aceptar un cargo que se haga en los recibos de la CFE, hasta por un monto máximo del 8 % del consumo, pero tampoco precisa cuál será el mecanismo para graduar ese porcentaje hasta su punto máximo, de manera que también genera incertidumbre en los contribuyentes sobre la cantidad que finalmente deberán pagar, con dos agravantes.

La primera, porque esta opción (fracción VII, párrafos segundo y tercero) invade la esfera de atribuciones de la Federación, ya que al adoptar como base de los derechos de alumbrado público el consumo de energía eléctrica, ello implica un impuesto sobre ese energético, materia que está reservada para el Congreso de la Unión, en términos del artículo 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a), de la Constitución Federal; y la segunda, porque el hecho de que la fracción XI, establezca un derecho adicional, sobre la misma base del derecho que se pague por el servicio de alumbrado público, ello constituye una contribución sobre el pago de otra, lo cual resulta violatorio del principio de proporcionalidad tributaria previsto en el artículo 31, fracción IV, constitucional.

Finalmente, considero necesario explicar las diferencias del asunto que motiva este voto, con las normas que fueron analizadas en la diversa acción 44/2022 y sus acumuladas 45/2022 y 48/2022, promovidas por el Poder Ejecutivo Federal y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de dieciocho de octubre de dos mil veintidós. En dicho asunto, se analizaron dos categorías de preceptos:

Ver preceptos 2

Las normas de la primera categoría simplemente establecen que el pago de los derechos por alumbrado público: "se recauda de conformidad con lo establecido en el capítulo I del título tercero de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Oaxaca", lo cual resulta inconstitucional, toda vez que tal ordenamiento prevé en su artículo 41 que la base de este derecho consiste en el importe del consumo de energía eléctrica, aplicando tasas del 8 % para las tarifas clasificadas por la CFE como "01, 1A, 1B, 1C, 02, 03 y 07" y 4 % para las tarifas "OM, HM, HS y HT"; todo lo cual se traduce en un impuesto a la energía eléctrica e invade, por consecuencia, las facultades del Congreso de la Unión, como ha observado esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en sus precedentes.

Por su parte, las normas de la segunda categoría prevén que los derechos por alumbrado público se enterarán a la CFE, con un límite del 8 % del consumo de energía eléctrica, para las tarifas "01, 1a, 1b, 1c, 02, 03, y 07" y 4 % para las tarifas "OM, HM, HS y HT"; con lo cual prácticamente también se impone una contribución por el consumo de energía eléctrica con la consecuente invasión de las atribuciones de la Federación.

No obstante, en ese precedente se analizó un caso especial, el relativo al Municipio de la Heroica Ciudad de Juchitán de Zaragoza, cuyos preceptos disponen:

Ver preceptos 3

La Ley de Ingresos del Municipio de la Heroica Ciudad de Juchitán de Zaragoza, a diferencia de los demás ordenamientos citados, establece todo un sistema de recaudación de los derechos por alumbrado público en sus artículos 109 al 113.

De dicho sistema, en mi opinión, resulta inconstitucional todo el artículo 112, porque si bien interpretado dicho precepto dentro de ese sistema, se advierte que, en este peculiar caso, el legislador no gravó el consumo de electricidad, porque adoptó como base de los derechos de alumbrado público el costo total del sostenimiento del servicio, lo cierto que al momento de regular el prorrateo entre los contribuyentes, se utilizaron en el artículo 110 los elementos "beneficio directo" y "beneficio indirecto" para determinar lo que les corresponde pagar a cada uno.

Al respecto, debemos recordar que en la resolución de la acción de inconstitucionalidad 185/2021, el once de octubre de dos mil veintidós, relativa a preceptos contenidos en leyes de ingresos del Estado de Tlaxcala, se determinó que del servicio de alumbrado público se benefician no sólo los dueños de predios, comercios, negocios, empresas industriales o comerciales, sino también los peatones y los conductores de los vehículos, sobre quienes no se impone este derecho, porque se trata de sujetos indeterminados; de lo que se sigue que este servicio es indivisible, por lo que precisar en qué grado se beneficia cada individuo resulta muy complicado.

En ese contexto, el sistema que ahí se analizó para el cálculo de los derechos por alumbrado público clasifica a los contribuyentes beneficiados en forma "directa" e "indirectamente", y para ello incluye a todas las personas que tengan contrato con la CFE, de manera que basta con tener el servicio de energía eléctrica para automáticamente ser beneficiario del alumbrado público, aunque no haya luminarias en las proximidades del inmueble.

Por otro lado, la clasificación del tipo de beneficio, "directo" o "indirecto", bajo esa normativa, depende del tipo de contrato que tenga el usuario de energía eléctrica, al señalar el último párrafo del artículo 110 que: "La clasificación de los contribuyentes será acorde a lo que establece la Comisión Federal de Electricidad de acuerdo al tipo de servicio contratado"; con lo cual se hace depender el supuesto "beneficio" del tipo de tarifa de suministro eléctrico que deban pagar los contribuyentes, elemento totalmente ajeno al "beneficio" supuestamente recibido, de ahí la invalidez de todo el artículo 112 referido.

Atento a estas diferencias, es que me pronuncié en esta acción de inconstitucionalidad 9/2022 y acumuladas 13/2022, 14/2022, 18/2022 y 22/2022 por el reconocimiento de validez de las diversas disposiciones de las leyes de ingresos municipales reclamadas del Estado de Puebla, para el ejercicio 2022, pero con este voto concurrente, pues se trata de un caso distinto a los sistemas analizados en las acción de inconstitucionalidad 10/2021, de Leyes de Ingresos Municipales del Estado de Querétaro; y la diversa 44/2022 y acumuladas 45/2022 y 48/2022, relativa a Leyes de Ingresos Municipales del Estado de Oaxaca.

Nota: Las sentencia relativas a las acciones de inconstitucionalidad 15/2007, 10/2021 y 185/2021 citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, octubre de 2007, página 2252; en el Semanario Judicial de la Federación de los viernes 17 de junio de 2022 a las 10:23 horas y 24 de febrero de 2023 a las 10:26 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libros 14, Tomo II, junio de 2022, página 1099 y 22, Tomo I, febrero de 2023, página 630, con números de registro digital: 20461, 30720 y 31292, respectivamente.

________________

1."Artículo 117. Para el caso que la Ley de Ingresos del Municipio sea omisa o el Ayuntamiento así lo acuerde, la dependencia encargada de las finanzas públicas correspondiente, establecerá la liquidación del importe de este derecho conforme a lo siguiente:

"El derecho será calculado a cada propietario o poseedor de predios, de acuerdo a la superficie del terreno, superficie de la construcción, uso o destino del predio y valor catastral del inmueble para lo cual se definen los siguientes conceptos:

"a) Coeficiente expresado en días de salario mínimo de la zona, por metro cuadrado, aplicado por predio a la superficie del terreno.

"b) Coeficiente expresado en días de salario mínimo de la zona, por metro cuadrado, aplicado por predio a la superficie construida.

"c) Coeficiente expresado en un número que se aplicará por predio sobre la base del valor catastral del mismo para aquellos inmuebles que tengan una superficie construida mayor al cinco por ciento de la superficie del terreno.

"d) Coeficiente expresado en un número que se aplicará por predio sobre la base el (sic) valor catastral del mismo para aquellos inmuebles en donde se realicen actividades industriales, comerciales o de servicios. Se excluyen de este cargo a aquellos predios de uso mixto habitacional comercial o habitacional artesanal cuyo avalúo catastral no exceda el equivalente a 6000 días de salario mínimo de la zona.

"La base del derecho por servicio de alumbrado público será el resultado de sumar el coeficiente A por el número de metros cuadrados del terreno, más el coeficiente B multiplicado por el número de metros cuadrados de superficie construida, más el coeficiente C multiplicado por el valor catastral del inmueble; cuando se trate de inmuebles de uso industrial, comercial o de servicios, se sumará adicionalmente el coeficiente D multiplicado por el valor catastral del inmueble, resultando la cantidad anual a pagar, pudiendo cobrar en forma mensual, bimestral o anual.

"Se define el valor de los coeficientes así:

"COEFICIENTE VALOR DEL COEFICIENTE

"EXPRESADO EN VSMGZ

"A 0.2

"B 0.15

"C 0.0001

"D 0.0035"

2. Leyes de Ingresos de los Municipios de Asunción Ocotlán, S.M.Y., San Antonino el Alto, San Luis Amatlán, Mixistlán de la Reforma, S.P.T., S.P.H., San Agustín Amatengo, S.J.J.M., San Mateo Río Hondo, Santo Domingo Tonalá, Santiago Minas, S.I.Y., San José del Progreso, Santa Ana del Valle, S.M.T., S.J., S.N., S.P.J., Constancia del Rosario, S.A.D., Santa María Tataltepec, S.P.M., San Miguel del Río, S.C.Q., S.M.T., San Lucas Camotlán, S.F.S., V. de Tamazulápam del Progreso, S.F.J. de D., S.M.B., Sitio de Xitlapehua, F. de T., San Andrés Sinaxtla, S.N.H., A.C., M.T., Santa Inés del Monte, S.M.A., Santo Domingo Chihuitán, S.J.M., todos del Estado de Oaxaca, para el ejercicio fiscal de 2022.

3. Leyes de Ingresos de los Municipios de M.R.A., S.N., S.H., Cuilapám de Guerrero, Santa Cruz Amilpas, Santo Domingo Ingenio, Teotitlán de F.M., Santo Domingo de Morelos, San Andrés Zautla, Santo Domingo Petapa, Tlacolula de Matamoros, C. de B.J., Yaxe, S.M.S., Natividad, San Sebastián Coatlán, San Martín Toxpalán, San Jacinto Amilpas, H.V.T. de S. y Luna, S.L.C., M.J., Santo Domingo Armenta, Santa Catarina lxtepeji, Santo Domingo Albarradas, Z.L., todos del Estado de Oaxaca, para el ejercicio fiscal de 2022.

Este voto se publicó el viernes 19 de mayo de 2023 a las 10:24 horas en el Semanario Judicial de la Federación.