Voto concurrente num. 87/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 13-10-2023 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)
| Juez | Ministra Norma Lucía Piña Hernández |
| Fecha de publicación | 13 Octubre 2023 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 30, Octubre de 2023, Tomo I,1182 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula la Ministra presidenta N.L.P.H., en la controversia constitucional 87/2020, resuelta por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de veinticinco de mayo de dos mil veintitrés.
El Tribunal Pleno resolvió la controversia constitucional aludida al rubro, promovida por el Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán de O., contra el Poder Ejecutivo Federal, en la que demandó la invalidez del "Acuerdo por el que se dispone de la Fuerza Armada permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria", pues considera que el P. de la República invadió la competencia reservada, convencional y constitucional del Congreso de la Unión para regular la seguridad pública en el país bajo el entendimiento del principio de división de poderes y desconocimiento del principio de salvaguarda federal.
Lo anterior, esencialmente, bajo los argumentos de que se viola el principio de división de poderes, la garantía de salvaguarda federal contenida en el artículo 119 de la Constitución General, debido a que invade la competencia estatal al no ceñirse a los principios de extraordinariedad, regulación, fiscalización, subordinación y complementariedad que limitan la esfera competencial del presidente en materia de seguridad pública; el acuerdo cuestionado invadió las facultades del Poder Legislativo Federal, así como se emitió en contravención al procedimiento de suspensión de garantías del numeral 29 constitucional. De igual forma, alegó que el acuerdo impugnado desconoce la diferencia entre los conceptos de Seguridad Nacional y Seguridad Pública.
En los apartados I y IV, relativos a la competencia y oportunidad, se resolvió que el Pleno de este Alto Tribunal es competente para conocer de la controversia constitucional en tanto y que la demanda respectiva se presentó de manera oportuna. Para resolver en ese sentido, en lo que aquí interesa, la mayoría de Ministras y Ministros partió de la premisa de que el acuerdo impugnado, al tener las características de generalidad, abstracción e impersonalidad, constituye una norma general emitida por el P. de la República.
Por su parte, en el apartado VIII de la sentencia aprobada, se analizó el fondo del asunto y se resolvió que era procedente pero infundada la controversia constitucional, por lo que se reconoció la validez del acuerdo impugnado.
Al respecto, la mayoría de Ministras y Ministros retomó las consideraciones expuestas en la diversa controversia constitucional 90/2020, resuelta por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de veintinueve de noviembre de dos mil veintidós en cuanto a la naturaleza del acuerdo impugnado y los aspectos que son susceptibles de análisis en una controversia constitucional, así como respecto a la interpretación del marco constitucional y de excepción sobre la intervención de las fuerzas armadas, a fin de desestimar las violaciones sustantivas de legalidad alegadas por el Poder Ejecutivo Local accionante.
Asimismo, desestimó los conceptos de invalidez relativos a la invasión de facultades estatales en materia de seguridad pública, sustancialmente, bajo el argumento de que el P. de la República con el acuerdo impugnado se circunscribió a materializar de manera general, abstracta e impersonal lo expresamente señalado en el artículo quinto transitorio de la reforma constitucional en materia de Guardia Nacional, de manera que no se aprecia que ello subordine a la entidad federativa o implique una dependencia de esta respecto al Ejecutivo Federal, ya que su contenido no incide en el ámbito interno del Ejecutivo Local, no le impide tomar decisiones o que actúe de manera autónoma, ni concreta una intromisión porque la entidad federativa queda en plena libertad de prestar el servicio de seguridad pública en términos del 21, noveno párrafo, de la Constitución Federal.
Razones del voto concurrente.
Como lo manifesté en la sesión en que se discutió este asunto, si bien comparto la validez del acuerdo impugnado, respetuosamente no coincido con la argumentación desarrollada en los apartados destacados de la sentencia, de acuerdo con lo siguiente:
En congruencia con el posicionamiento que sostuve ante el Tribunal Pleno en la sesión en que se discutió la controversia constitucional 90/2020, y que desarrollé en el voto concurrente que formulé en ese asunto, no coincido con los aspectos que se precisan:
1. La naturaleza jurídica del acuerdo impugnado. Desde mi punto de vista, el "Acuerdo por el que se dispone de la Fuerza Armada permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria" no constituye una norma general, sino un acto formal y materialmente administrativo, porque lo emitió el Titular del Poder Ejecutivo Federal, y es meramente ejecutivo al implicar una resolución, orden o decisión para una facultad en concreto, en tanto que se trata de la ejecución de lo dispuesto en el artículo quinto transitorio de la reforma constitucional en materia de Guardia Nacional, dirigido de manera expresa y particular a los secretarios de Seguridad y Protección Ciudadana, Defensa Nacional, y M..
2. Los aspectos que son susceptibles de analizarse en una controversia constitucional. A mi juicio, en este tipo de mecanismos de control constitucional no es factible analizar violaciones sustantivas de legalidad, dado que su materia se circunscribe al análisis de violaciones a la esfera de competencias y garantías institucionales de los órganos originarios del Estado directamente establecidos en la Constitución, así como desde la reciente reforma constitucional a derechos humanos estrechamente vinculados con la competencia, es decir, con el planteamiento de invasión de competencias.
3. La interpretación del marco constitucional y de excepcionalidad sobre la intervención de las fuerzas armadas. A mi parecer, de una interpretación histórica y de una lectura sistemática de la Constitución, es fundamental optar por un entendimiento estricto y diferenciado de la seguridad nacional y de la seguridad pública; la primera, en términos del artículo 129 constitucional corresponde a las fuerzas armadas; mientras que la otra, en términos del diverso 21 constitucional, es de competencia exclusiva de las autoridades civiles. La única excepción es el propio artículo quinto transitorio de la reforma constitucional de marzo de dos mil diecinueve que habilita temporalmente al Ejecutivo a usar a las fuerzas armadas para tareas distintas de las que tiene encomendadas por la Constitución, es decir, para labores de seguridad pública de manera excepcional y temporal mientras se consolida la Guardia Nacional como institución policial civil a cargo de la seguridad pública.
En ese sentido, considero que en este asunto debieron declararse ineficaces todos los conceptos de invalidez relativos a las violaciones sustantivas de legalidad alegadas por la entidad federativa accionante, al no ser susceptibles de analizarse en una controversia constitucional. Además, si bien coincido con la sentencia en que el diverso concepto de invalidez consistente en la trasgresión de competencias respecto de la coordinación en materia de seguridad pública deviene infundado; no comparto las consideraciones bajo las que se arriba a tal conclusión.
Lo anterior, en razón de que, a mi consideración, lo infundado de dicho planteamiento deriva de que conforme al artículo segundo del acuerdo impugnado las funciones que, en apoyo a las tareas de seguridad pública, desempeñe la fuerza armada permanente serán conforme a las atribuciones que prevén las fracciones I, II, IX, X, XIII, XIV, XV, XVI, XXV, XXVII, XXVIII y XXXIV del artículo 9 de la Ley de la Guardia Nacional.
De manera que si se considera que, en términos del artículo 21 constitucional, la Guardia Nacional es una institución policial de carácter civil que pertenece a la Federación, así como que en términos del numeral 5 de la Ley de la Guardia Nacional, su objetivo es realizar la función de seguridad pública a cargo de la Federación y, en su caso, conforme a los convenios que se celebren, colaborar temporalmente en las tareas de seguridad pública que corresponden a las entidades federativas o a los Municipios.
Entonces, las tareas de apoyo que las fuerzas armadas permanentes realicen en materia de seguridad pública a partir de la facultad concedida al P. de la República, en los términos del artículo quinto transitorio de la reforma constitucional en materia de Guardia Nacional, están delimitadas al ámbito federal y, hasta que exista un convenio de colaboración con un Estado o Municipio, no podrá asistir a otros órdenes de gobierno en estas tareas de seguridad.
En función de lo anterior, el acuerdo controvertido no inobserva la competencia concurrente en materia de seguridad pública ni tampoco vulnera la autonomía del Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán de O. en esta materia, pues la colaboración que pueda darse queda sujeta al marco legal de los convenios de colaboración respectivos; de ahí que la participación de las fuerzas armadas permanentes en tareas de seguridad pública a nivel estatal o municipal no se dará en forma automática a partir de la emisión del acuerdo impugnado, sino que, para ello, deben existir los convenios correspondientes.
Por las razones expuestas, aun cuando comparto el sentido de los apartados I, IV y VIII de la sentencia, respetuosamente, me aparto de la línea argumentativa en que la mayoría de Ministras y Ministros integrantes de este Alto Tribunal los sustentaron.
Nota: La sentencia relativa a la controversia constitucional 90/2020 citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 22 de septiembre de 2023 a las 10:31 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 29, Tomo I, septiembre de 2023, página 1173, con número de registro digital: 31782.
Este voto se publicó el viernes 13 de octubre de 2023 a las 10:23 horas en el Semanario Judicial de la Federación.