Voto concurrente num. 83/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-06-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 83/2019, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

En sesión pública celebrada el quince de octubre de dos mil veinte, el Pleno de la Suprema Corte resolvió la acción de inconstitucionalidad 83/2019, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), en la que se impugnaron los artículos 28, fracción X, y 154, fracción I, de la Ley del Notariado para el Estado de Quintana Roo.

Presento este voto concurrente toda vez que, si bien estuve de acuerdo con el sentido del considerando quinto relativo al estudio de fondo cuya votación fue dividida en dos partes, lo hice por razones y a partir de una metodología distinta. En ese orden de ideas, abordaré a continuación cada votación por separado, así como el criterio de la mayoría y las razones de mi disenso.

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I. QUINTO.Estudio de fondo. Primera parte.

i. Criterio de la mayoría

En este primer apartado, el Tribunal Pleno declaró la invalidez del artículo 28, fracción X, en la porción normativa "ni estar bajo proceso penal" como requisito para ser aspirante al ejercicio del notariado, así como la porción normativa del artículo 154, fracción I, que establecía como causa de suspensión de un notario en funciones el "Haberse dictado auto de vinculación a proceso en su contra por delito doloso y mientras no se pronuncie sentencia definitiva".(1) Ello, al considerar que dichos preceptos eran violatorios del principio de presunción de inocencia en su vertiente de regla de trato.

Para tal efecto, la mayoría retomó las consideraciones de precedentes recientes en los que el Pleno ha sostenido que ciertos requisitos para ocupar o acceder a determinados cargos públicos constituyen una violación al principio de presunción de inocencia. En específico, se retomó la acción de inconstitucionalidad 73/2018,(2) en la que el Pleno sostuvo que el requisito consistente en "no estar sujeto a procedimiento" (penal o administrativo) para ocupar el cargo de fiscal local viola la presunción de inocencia en su vertiente de regla de trato, ya que impide a las personas acceder a dicho puesto "no obstante que aún no se ha decidido en sentencia firme sobre su posible responsabilidad". Dicho criterio fue reiterado en la acción de inconstitucionalidad 111/2019,(3) en donde se declaró inconstitucional el requisito de "no estar sujeto a proceso penal" para ocupar diversos cargos en una fiscalía local.

La mayoría considero que tales consideraciones eran igualmente aplicables al artículo 28, fracción X, en su porción "ni estar bajo proceso penal", así como a la fracción I, del artículo 154, que menciona "Haberse dictado auto de vinculación a proceso en su contra por delito doloso y mientras no se pronuncie sentencia definitiva", por lo que se declaró su invalidez al considerar que resultaban violatorios al principio de presunción de inocencia.

ii. Razones del disenso

Si bien me pronuncié a favor de la invalidez de las normas señaladas en este apartado, con respecto al artículo 154, fracción I,(4) consideré necesario precisar que dicha porción normativa no establecía un requisito de "acceso a la función notarial, sino una "causa de suspensión" de notarios que ya se encuentran en funciones, por lo que las consideraciones de los precedentes no le resultan exactamente aplicables.

Como referí, coincido con la mayoría en que el precepto es inconstitucional por violar el derecho a la presunción de inocencia. No obstante, me parece importante aclarar que dicho criterio de ninguna manera prejuzga sobre la posibilidad de que las y los notarios que enfrentan un proceso penal puedan ser suspendidos en el ejercicio de sus funciones, cuando ello derive de la imposición de una "medida cautelar" dictada por un Juez penal, conforme al artículo 19 de la Constitución Federal y el Código Nacional de Procedimientos Penales.(5)

En efecto, no debe perderse de vista que tanto la Constitución General en su artículo 19, como el Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP) en su artículo 155, contemplan la posibilidad de que los Jueces impongan medidas cautelares diversas a la prisión preventiva a las personas imputadas, con la finalidad de evitar que éstas se sustraigan de la acción de la justicia o afecten la investigación; las cuales pueden consistir en la "suspensión temporal en el ejercicio de una actividad profesional o laboral", entre otras.

Con todo, debe aclararse que la validez de dichas medidas está sujeta en todo momento a que se cumplan los fines y condiciones que prevé el artículo 19 de la Constitución. Esto es, debe tratarse de una medida impuesta por un Juez en el caso concreto, derivado de una solicitud efectuada por el Ministerio Público y siempre que se demuestre que ello es necesario para garantizar alguno de los fines del artículo 19 constitucional (es decir, siempre que sea necesario para garantizar la comparecencia del imputado en el juicio, el desarrollo de la investigación o la protección de la víctima, de los testigos o de la comunidad). En ningún caso una persona puede ser sujeta a una medida cautelar si no se acreditan dichos extremos.

En efecto, tras la reforma constitucional de 2008, nuestra Constitución optó por un sistema procesal penal más garantista y respetuoso de la presunción de inocencia, conforme al cual deben limitarse al máximo las externalidades negativas que puede tener en la vida de las personas el enfrentar un proceso penal. Este principio quedó recogido en el artículo 156 del CNPP,(6) el cual establece que: (i) al imponer una o varias medidas cautelares, el Juez de Control de aplicar el "criterio de mínima intervención según las circunstancias particulares de cada persona"; (ii) al evaluar la idoneidad y proporcionalidad de la medida, el Juez debe tomar en consideración "el análisis de evaluación de riesgo realizado por el personal especializado en la materia"; y, (iii) en todo caso, el juzgador "deberá justificar las razones por las que la medida cautelar impuesta es la que resulta menos lesiva para el imputado".

En ese orden de ideas, me parecía importante aclarar que lo que resulta contrario a la presunción de inocencia es que a una persona se le suspenda de su profesión o empleo por el solo hecho de estar sujeta a proceso penal, sin que ello derive de una medida cautelar debidamente justificada. En tales casos, al no estar dirigida a la consecución de alguno de los fines del artículo 19 constitucional, la suspensión carece de cualquier justificación constitucional y, por el contrario, implica adelantar una pena, prejuzgando así sobre la culpabilidad de la persona a pesar de que no se ha acreditado debidamente su responsabilidad mediante una sentencia condenatoria firme.

De acuerdo con lo anterior, en el presente caso coincidí con el Pleno en que el artículo 154, fracción I, de la Ley del Notariado de Quintana Roo era inconstitucional, precisamente porque no condicionaba la suspensión del notario en el ejercicio de sus funciones a la existencia de una "medida cautelar" impuesta por un Juez penal en un caso concreto, sino que la imponía por el solo hecho de que se hubiere dictado auto de vinculación a proceso en su contra por la comisión de delito doloso.

En otras palabras, el supuesto de "suspensión" previsto en la norma impugnada no se vinculaba con ninguno de los supuestos del artículo 19 constitucional, los cuales, como se dijo, son los únicos que justifican la imposición de una medida cautelar de este tipo. Por esta razón, coincidí con la mayoría en que la norma impugnada prejuzgaba sobre la responsabilidad penal del imputado y adelantaba la eventual imposición de una sanción penal, lo cual resulta violatorio del principio de presunción de inocencia en su vertiente de regla de trato extraprocesal.

II. QUINTO.Estudio de fondo. Segunda parte.

i. Criterio de la mayoría

En este apartado la mayoría declaró la invalidez de las porciones normativas "no haya sido condenado por delito doloso" y "ni haya sido sentenciado en materia civil en juicio de carácter patrimonial", contenidas en el artículo 28, fracción X, de la ley impugnada,(7) que se establecían como requisitos para aspirar al ejercicio del notariado, al considerar que ambas porciones vulneraban el derecho de igualdad y no discriminación reconocido en el último párrafo del artículo 1o. de la Constitución General.(8)

En ese sentido, el Tribunal Pleno consideró que la fracción X del artículo 28 impugnado, en cuanto establecía como requisito para el aspirante al ejercicio del notariado "no haber sido condenado por delito doloso", resultaba en exceso general, ya que comprendía cualquier delito doloso, aun cuando éste no guardara relación con la función notarial, además de que no se acotaba la gravedad del delito, la pena impuesta, el grado de culpabilidad o incluso la temporalidad en que hubiera sido sentenciado.

Asimismo, el Pleno consideró que la restante porción normativa del artículo 28, fracción X, que establecía como requisito "ni haber sido sentenciado en materia civil en juicio de carácter patrimonial", resultaba de igual forma general e imprecisa, dado que las personas que fueron parte en un juicio civil de carácter patrimonial, incluso con sentencia favorable, no podrían ser aspirantes al ejercicio del notariado en el Estado de Quintana Roo.

De esta manera, la mayoría consideró que ambas porciones normativas resultaban inválidas por vulnerar el derecho de igualdad, ya que para poder acceder al empleo establecían exigencias de orden moral, en el sentido de que el aspirante al ejercicio del notariado no debe haber incurrido en alguna conducta que la ley considera jurídicamente reprochable, sin que esto tuviera una justificación objetiva en el desempeño de sus funciones.

ii. Razones del disenso

Si bien me encontré en favor de la invalidez de las porciones normativas "no haber sido condenado por delito doloso" y "ni haber sido sentenciado en materia civil en juicio de carácter patrimonial" del artículo 28, fracción X, me pronuncié en contra de la metodología, al considerar que cada una de estas porciones debía someterse a un test de igualdad distinto, al incidir en categorías diferentes.

En efecto, de acuerdo con la postura que he sostenido reiteradamente en precedentes,(9) la porción "no haber sido condenado por delito doloso" debió ser sometida a un test de escrutinio estricto, al incidir en una categoría sospechosa consistente en "tener antecedentes penales". En cambio, la porción "no haber sido sentenciado en materia civil en juicio patrimonial" debió ser sometida a un test de mera razonabilidad, pues la misma no incidía en una categoría sospechosa. En ese sentido, a continuación, desarrollaré la forma en la que creo que se debieron analizar cada una de estas porciones.

1. Requisito de "No haber sido condenado por delito doloso".

Desde las acciones de inconstitucionalidad 107/2016, 85/2018, 86/2018, y 50/2019, he sostenido que hacer distinciones con base en "antecedentes penales" incide en una categoría sospechosa. Lo anterior, pues si bien es cierto que no se trata de una categoría expresamente prevista en el artículo 1o. constitucional, se encuentra comprendida en la última frase que dice "por cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas".(10)

En particular, en mi voto concurrente de la acción de inconstitucionalidad 118/2020,(11) sostuve que las personas con antecedentes penales constituyen un grupo en una situación especial de vulnerabilidad a sufrir discriminación, en la medida en la que enfrentan obstáculos diferenciados para participar en la vida política y social únicamente por haber estado en reclusión. Estos obstáculos son el reflejo de un proceso de estigmatización que se origina en el castigo penal, pero perdura más allá de la cárcel. A pesar de que la pena privativa de la libertad debe estar claramente delimitada y no debe añadir un sufrimiento mayor, el estigma se prolonga a través de la exclusión que enfrenta este grupo de personas para reintegrarse plenamente a la sociedad, prolongando un castigo con el que ya cumplieron. Dicha situación es especialmente patente en el acceso a un trabajo.

Por tanto, en el presente caso para determinar si la porción "no haber sido condenado por delito doloso" del artículo 28, fracción X, era constitucional, debía aplicarse un test de escrutinio estricto, el cual exige evaluar si la medida: 1) persigue una finalidad constitucional imperiosa, no solamente constitucionalmente válida; 2) está estrechamente vinculada con dicha finalidad y no sólo potencialmente conectada con tales objetivos; 3) es la menos restrictiva para conseguir dicha finalidad.

En el caso se advierte que la medida sí perseguía una finalidad constitucionalmente imperiosa, pues de los informes presentados por el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo Local, se observa que la finalidad de la medida fue garantizar la confianza de las personas que requieren el servicio de notariado, la certeza y la seguridad jurídica de las operaciones y evitar que los usuarios sean objeto de algún delito, como fraude. Fines que se encuentran establecidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución, entre otros.

No obstante, considero que la medida no se encontraba estrechamente vinculada con dicha finalidad, toda vez que resultaba sobreinclusiva. Ello es así, pues la misma no distinguía por tipo de delito doloso, su gravedad o la fecha de su comisión, con lo cual excluye a priori una gran cantidad de personas que, si bien pudieron haber cometido un delito doloso en el pasado, actualmente podrían contar con las aptitudes y los requisitos necesarios para ejercer la función de notario.

Al respecto, no desconozco que la comisión de un delito doloso ciertamente puede poner en duda la idoneidad de una persona para ocupar una función como la de notario público. Sin embargo, el hecho de que una persona haya cometido "cualquier" delito doloso en "algún" momento de su vida, no significa que por ese solo motivo haya dejado de ser apta o idónea para ejercer una función como la de Notario Público "por el resto de su vida".

Ello es así, pues pueden existir una gran cantidad de casos en los que la simple comisión de un delito doloso (debido al tipo de delito cometido o la época de su comisión) no diga ya nada sobre el carácter de una persona o su idoneidad para ejercer la función como ésta al momento de su designación. En efecto, no es lo mismo que la persona hubiere cometido un delito en fechas recientes o durante el ejercicio de su profesión, que durante su juventud. Tampoco es lo mismo que el delito fuere patrimonial que contra el ambiente u otros bienes jurídicos. Además, puede suceder que una persona haya cometido un delito doloso durante su juventud (como lesiones en riña o robo simple, por ejemplo), y con posterioridad hubiere construido una carrera profesional intachable.

En ese orden de ideas, al ser una medida claramente sobreinclusiva, es evidente que la misma no está estrechamente relacionada con el fin constitucional que se persigue y, por tanto, resulta inconstitucional.

2. Requisito de "ni haber sido sentenciado en materia civil en juicio de carácter patrimonial".

Como adelanté, a diferencia de la porción anterior considero que la porción "ni haber sido sentenciado en materia civil en juicio de carácter patrimonial" debió ser sometida a un test de razonabilidad, ya que no establece una distinción basada en una categoría sospechosa. Ello es así pues, a diferencia de las personas con antecedentes penales, no existe una historia de discriminación en contra de las personas que han sido sentenciadas en juicios civiles. Por tanto, para determinar si la norma es constitucional bastaba con analizar: 1) si dicho requisito persigue un fin legítimo; y, 2) si es adecuado para alcanzar el fin buscado.

En el caso, la medida impugnada perseguía una finalidad legítima, pues como se dijo antes de los informes presentados por el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo Local se advierte que tuvo por objeto garantizar la confianza de las personas que requieren el servicio de notariado, la certeza y la seguridad jurídica de las operaciones y evitar que los usuarios sean objeto de algún delito, como fraude.

No obstante, considero que la medida no era adecuada para alcanzar dicha finalidad, pues el hecho de "no haber sido sentenciado en materia civil en juicio de carácter patrimonial" no contribuye en un grado relevante a garantizar la seguridad de las operaciones y evitar que los usuarios del servicio del notariado sean objeto de algún delito. Ello es así, pues el hecho de que una persona hubiere sido sentenciada civilmente poco o nada dice sobre su capacidad, integridad o aptitud para ejercer la función de notario público, ni sobre la certeza y la seguridad jurídica de las operaciones.

En efecto, una persona puede ser sentenciada en un juicio civil de carácter patrimonial por múltiples razones, sin que ello refleje su falta de profesionalismo, capacidad, honorabilidad, integridad u otras características necesarias para ejercer la función de notario. Además, no debe perderse de vista que, a diferencia de la materia penal, para condenar a alguien en un juicio civil no es necesario acreditar dolo o mala fe (e incluso existe la posibilidad de que sea sentenciada por responsabilidad objetiva). En ese sentido, es evidente que la conexión entre la medida y el fin buscado por el legislador es tan remota que impide considerarla una medida suficientemente adecuada.

Por estas razones, considero que distinguir entre personas por haber sido sentenciadas en un juicio civil de carácter patrimonial no era una medida adecuada o razonable para alcanzar el fin buscado por el legislador y, por tanto, resultaba violatoria del principio de igualdad.

Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 83/2019, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 28 de abril de 2023 a las 10:32 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 24, Tomo I, abril de 2023, página 5, con número de registro digital: 31405.

El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 12 de junio 2023.

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1. Ley del Notariado para el Estado de Quintana Roo

"Artículo 28. Para ser aspirante al ejercicio del Notariado, el interesado deberá satisfacer los siguientes requisitos:

"

"X. No haber sido condenado ni estar bajo proceso penal por delito doloso, ni haber sido sentenciado en materia civil en juicio de carácter patrimonial."

"Artículo 154. Son causas de suspensión de un notario en el ejercicio de sus funciones, además de las que se establecen en el artículo 197 de esta ley, las siguientes:

"I.H. dictado auto de vinculación a proceso en su contra por delito doloso y mientras no se pronuncie sentencia definitiva."

2. Acción de inconstitucionalidad 73/2018, aprobada el 28 de enero de 2020, por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

3. Acción de inconstitucionalidad 111/2019, aprobada el martes 21 de julio de 2020, por mayoría de diez votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

4. "Artículo 154. Son causas de suspensión de un notario en el ejercicio de sus funciones, además de las que se establecen en el artículo 197 de esta ley, las siguientes:

"I.H. dictado auto de vinculación a proceso en su contra por delito doloso y mientras no se pronuncie sentencia definitiva."

5. Constitución General

"Artículo 19.

"El Ministerio Público sólo podrá solicitar al Juez la prisión preventiva cuando otras medidas cautelares no sean suficientes para garantizar la comparecencia del imputado en el juicio, el desarrollo de la investigación, la protección de la víctima, de los testigos o de la comunidad, así como cuando el imputado esté siendo procesado o haya sido sentenciado previamente por la comisión de un delito doloso "

Código Nacional de Procedimientos Penales

"Artículo 155. Tipos de medidas cautelares.

"A solicitud del Ministerio Público o de la víctima u ofendido, el Juez podrá imponer al imputado una o varias de las siguientes medidas cautelares:

"

"XI. La suspensión temporal en el ejercicio de una determinada actividad profesional o laboral;

"

"XIV. La prisión preventiva.

"Las medidas cautelares no podrán ser usadas como medio para obtener un reconocimiento de culpabilidad o como sanción penal anticipada."

6. Código Nacional de Procedimientos Penales

"Artículo 156. Proporcionalidad

"El Juez de Control, al imponer una o varias de las medidas cautelares previstas en este código, deberá tomar en consideración los argumentos que las partes ofrezcan o la justificación que el Ministerio Público realice, aplicando el criterio de mínima intervención según las circunstancias particulares de cada persona, en términos de lo dispuesto en el artículo 19 de la Constitución.

"Para determinar la idoneidad y proporcionalidad de la medida, se podrá tomar en consideración el análisis de evaluación de riesgo realizado por personal especializado en la materia, de manera objetiva, imparcial y neutral en términos de la legislación aplicable.

"En la resolución respectiva, el Juez de control deberá justificar las razones por las que la medida cautelar impuesta es la que resulta menos lesiva para el imputado."

7. Ley del Notariado para el Estado de Quintana Roo

"Artículo 28. Para ser aspirante al ejercicio del Notariado, el interesado deberá satisfacer los siguientes requisitos:

"

"X. No haber sido condenado ni estar bajo proceso penal por delito doloso, ni haber sido sentenciado en materia civil en juicio de carácter patrimonial."

8. Constitución General

"Artículo 1.

"

"Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas."

9. Acciones de inconstitucionalidad 107/2016, 85/2018, 86/2018 y 50/2019.

10. En el primero de estos asuntos, señalé lo siguiente: "Me parece que el exigir no antecedentes penales precisamente se incluye en la fórmula genérica que atenta a la dignidad personal para menoscabar derechos, y esto no significa que, en cualquier caso, que por cualquier delito se pueda inhibir o prohibir a una persona a tener un cargo público pueda ser, en automático, inconstitucional."

11. Acción de inconstitucionalidad 118/2020, resuelta por el Tribunal Pleno en sesión del 20 de mayo de 2021.