Voto concurrente num. 64/2022 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 22-09-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Fecha de publicación | 22 Septiembre 2023 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 29, Septiembre de 2023, Tomo I,324 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el M.A.Z.L. de L., en la acción de inconstitucionalidad 64/2022, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
En la sesión pública de doce de enero de dos mil veintitrés, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió en definitiva la acción de inconstitucionalidad 64/2022, en la que se pronunció respecto de la constitucionalidad del artículo 51 Bis, fracciones IV y V, de la Ley Municipal para el Estado de A., reformada mediante Decreto número 100, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad federativa, el veintiocho de marzo de dos mil veintidós
En particular, el proyecto divide su estudio de fondo en tres subapartados titulados: 1) Parámetro de regularidad constitucional; 2) Requisito de no haber sido condenado por delito intencional; y, 3) Requisito de no haber sido inhabilitado para desempeñar otro cargo, empleo o comisión pública.
El engrose retoma los precedentes de esta Suprema Corte en la materia, y concluye que, al no superar un examen de razonabilidad, debe declararse la invalidez del requisito de "no haber sido condenado por delito intencional", para ocupar el cargo de titular del Órgano Interno de Control de los Municipios del Estado de A., contenido en el artículo 51 Bis, fracción IV, de la Ley Municipal para dicha entidad federativa.
Por otro lado, la mayoría también consideró que el requisito de "[n]o haber sido inhabilitado para desempeñar otro cargo, empleo o comisión pública" para ocupar ese mismo cargo, contenido en la fracción V del artículo 51 Bis impugnado, debía declararse inconstitucional al resultar discriminatorio y desproporcionado. Por las razones anteriores, el Pleno declaró la invalidez de las fracciones IV y V del artículo 51 Bis ya señalado.
I. Razones de disenso
Aunque coincido con la mayoría en el sentido del fallo, me separo de la metodología utilizada. Como lo he hecho en diversos precedentes,(1) a mi juicio, en casos como éste se debe aplicar un test de escrutinio estricto y no uno ordinario, al estar involucrada una categoría sospechosa: las personas que han compurgado una pena y buscan reintegrarse a la sociedad.(2)
Como lo he señalado en diversos votos por ejemplo, en las acciones de inconstitucionalidad 107/2016,(3) 157/2017,(4) 85/2018,(5) 86/2018,(6) 108/2020,(7) 117/2020,(8) 50/2021,(9) 259/2020(10) y 175/2021(11) los antecedentes penales deben ser considerados una categoría sospechosa, pues si bien el texto del artículo 1o. constitucional no contempla expresamente a las personas que han compurgado una pena como una categoría que justifique una presunción de inconstitucionalidad, la Constitución no dispone un catálogo cerrado, pues prevé que podrá considerarse sospechosa "cualquier otra que atente contra la dignidad humana".
Así, desde mi perspectiva, es incuestionable que las personas quienes hayan cumplido una pena y busquen reintegrarse en la sociedad constituyen un grupo especialmente vulnerable a sufrir discriminación,(12) en la medida en la que enfrentan obstáculos diferenciados para participar en la vida política y social, únicamente por haber estado en reclusión.(13) Estos obstáculos son el reflejo de un proceso de estigmatización que se origina en el castigo penal, pero perdura más allá de la cárcel.
En este sentido, las normas jurídicas que prohíben categóricamente a este grupo de personas acceder a un cargo público, corren un riesgo muy significativo de excluirlas de participar en la vida pública de la comunidad de manera injustificada, robusteciendo el estigma social que padecen, reduciendo su identidad a la de individuos que estuvieron privados de su libertad y marginando el resto de las virtudes y capacidades que poseen. Por ello, las personas que han sido condenadas por la comisión de delitos en este contexto deben considerarse una categoría sospechosa en términos del artículo 1o. de la Constitución General.
Cabe hacer mención que, reconocer a este grupo de personas como una categoría sospechosa, permite visibilizar la situación de vulnerabilidad que enfrentan las personas que han compurgado una pena y contrarrestar el estigma social que padecen. Utilizar un escrutinio especialmente intenso contribuye a reprochar la discriminación estructural que limita sus oportunidades y reafirmar categóricamente que deben ser tratados con el pleno respeto que merece su dignidad humana.
Así las cosas, partiendo de la base que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido reiteradamente que cuando una ley contiene una distinción basada en una categoría sospechosa, el juzgador debe realizar un escrutinio estricto de la medida para examinar su constitucionalidad a la luz del principio de igualdad, considero que la resolución debió apegarse a dicha metodología para evaluar esta porción normativa.
De esta forma, de conformidad con mi criterio, la sentencia debió verificar si la medida: (1) persigue una finalidad constitucionalmente imperiosa; (2) está estrechamente vinculada con dicha finalidad; y, (3) se trata de la medida menos restrictiva para conseguir la finalidad.
En el caso, considero que la medida impugnada persigue un fin constitucionalmente imperioso. En efecto, el Congreso del Estado de A. señaló que los requisitos impuestos para poder acceder al cargo de titular del Órgano Interno de Control de los Municipios de esa entidad atienden a la exigencia de la idoneidad del cargo, toda vez que ejercerá funciones dentro del sistema de responsabilidades administrativas y combate a la corrupción.
En este sentido, es posible afirmar que la medida busca que los funcionarios públicos cumplan con los fines establecidos en el artículo 134 constitucional.(14) Esto es, tener órganos internos de control dentro de los poderes que cumplan con los principios de mérito y capacidad que, a su vez, se derivan de los diversos 35, fracción VI y 123, apartado B, fracción VII, de la Constitución General.(15) Así como también busca cumplirse con los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia contenidos en los numerales 109 y 134 constitucionales.(16)
No obstante, la medida no está estrechamente vinculada con la finalidad imperiosa, ya que resulta en extremo sobreinclusiva. Ello pues la prohibición no distingue entre bienes jurídicos tutelados, la temporalidad entre la comisión del delito y el momento en que se aspira a ocupar el cargo en cuestión e incluso la gravedad del delito. La norma tampoco permite distinguir los casos en que la comisión de un delito doloso efectivamente revele la falta de idoneidad de una persona para ocupar el cargo público y, por ende, excluye de forma anticipada a una gran cantidad de personas con antecedentes penales que, al momento de la designación, podrían contar con las aptitudes y requisitos necesarios para ejercer el cargo de titular del órgano interno de control.
En efecto, al no hacer ninguna distinción particular, la norma resulta tan amplia que excluye a numerosas personas que pudieron haber sido condenadas por algún "delito intencional" en cualquier momento de sus vidas, o por algún delito contra bienes jurídicos que no se relacionen con el cargo que buscan ocupar.
Por lo tanto, la porción normativa "no haber sido condenado por delito intencional" prevista como requisito para ocupar el cargo de titular del Órgano Interno de Control de los Municipios del Estado de A., es excesivamente amplia para lograr los objetivos constitucionalmente relevantes perseguidos por el legislador. Así, la medida resulta claramente sobreinclusiva, por lo que no se encuentra estrechamente relacionada con el fin constitucional que se persigue y, por tanto, resulta inconstitucional. Lo anterior, sin que resulte necesario correr la última grada del test, dado que basta comprobar que no cumple con alguna de las tres gradas para determinar la inconstitucionalidad de la medida.
Por las razones mencionadas, considero que el requisito de no haber sido condenado por delito intencional para acceder a cargos públicos es violatorio del derecho a la igualdad y no discriminación, al no superar un test de escrutinio estricto.
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II. Otros motivos de disenso
En adición a lo anterior, me separo de las consideraciones establecidas en el párrafo ochenta y cuatro de la sentencia aprobada por este Tribunal Pleno.
En el párrafo mencionado de la sentencia, se señala que el requisito de "no haber sido inhabilitado para desempeñar otro cargo, empleo o comisión pública" para poder ser seleccionado como titular del órgano interno de control, "provoca un efecto inusitado y trascendente a cualquier inhabilitación impuesta en el pasado de una persona, comprometiendo de forma indirecta la prohibición establecida en el artículo 22 constitucional".
En mi opinión, tales manifestaciones resultaban innecesarias para justificar la declaratoria de invalidez de la porción normativa referida, pues bastaba con la aplicación de un test de razonabilidad que puntualmente se desarrolla en la sentencia para arribar a dicha conclusión.
Nota: Las sentencias relativas a las acciones de inconstitucionalidad 175/2021, 259/2020, 50/2021, 107/2016, 86/2018, 117/2020, 108/2020, 157/2017 y 85/2018 citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación de los viernes 25 de noviembre de 2022 a las 10:36 horas, 4 de marzo de 2022 a las 10:07 horas, 27 de mayo de 2022 a las 10:32 horas, 1 de octubre de 2021 a las 10:11 horas, 2 de julio de 2021 a las 10:09 horas,25 de junio de 2021 a las 10:31 horas, 18 de junio de 2021 a las 10:24 horas, 11 de junio de 2021 a las 10:17 horas y 14 de mayo de 2021 a las 10:19 horas, así como en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libros 19, Tomo I, noviembre de 2022, página 483; 11, Tomo I, marzo de 2022, página 842; 13, Tomo I, mayo de 2022, página 607; 6, Tomo I, octubre de 2021, página 651; 3, Tomo I, julio de 2021, página 1039; 2, T.I., junio de 2021, página 1547; 2, T.I., junio de 2021, página 1512; 2, T.I., junio de 2021, página 1809 y 1, T.I., mayo de 2021, página 1359; con números de registro digital: 31081, 30419, 30594, 30138, 29934, 29895, 29873, 29849 y 29795, respectivamente.
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1. Así lo sostuve en las acciones de inconstitucionalidad 107/2016, 157/2017, 85/2018, 86/2018, 50/2019, 83/2019, 108/2020, 117/2020, 118/2020, 259/2020, 50/2021, 106/2021 y 175/2021.
2. En efecto, en la discusión de las acciones de inconstitucionalidad 107/2016, 85/2018, 86/2018, 50/2021 y 175/2021, sostuve que las personas con antecedentes penales estaban protegidas por el artículo 1o. constitucional, por lo que exigir no tenerlos para acceder a un cargo público debía ser analizado bajo un test de escrutinio estricto.
3. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintitrés de enero de dos mil veinte.
4. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintitrés de julio de dos mil veinte.
5. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintisiete de enero de dos mil veinte.
6. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintisiete de enero de dos mil veinte.
7. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de diecinueve de abril de dos mil veintiuno.
8. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veinte de abril de dos mil veintiuno.
9. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de diecisiete de agosto de dos mil veintiuno.
10. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de treinta de noviembre de dos mil veintiuno.
11. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintiséis de septiembre de dos mil veintidós.
12. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Los Derechos Humanos y las Prisiones: Manual de capacitación en derechos humanos para funcionarios de prisiones, Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra, Serie No. 11, 2004, pág. 168.
13. México Evalúa, La cárcel en México: ¿para qué?, págs. 23-24.
14. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"Artículo 134. Los resultados del ejercicio de dichos recursos serán evaluados por las instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la Federación y las entidades federativas, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en los respectivos presupuestos en los términos del párrafo precedente. Lo anterior, sin menoscabo de lo dispuesto en los artículos 26, Apartado C, 74, fracción VI y 79 de esta Constitución.
"El manejo de recursos económicos federales por parte de las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se sujetará a las bases de este artículo y a las leyes reglamentarias. La evaluación sobre el ejercicio de dichos recursos se realizará por las instancias técnicas de las entidades federativas a que se refiere el párrafo segundo de este artículo. "
15. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"Artículo 35. Son derechos de la ciudadanía: VI. Poder ser nombrado para cualquier empleo o comisión del servicio público, teniendo las calidades que establezca la ley; "
"Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.
El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán: B. Entre los Poderes de la Unión y sus trabajadores: VII. La designación del personal se hará mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El Estado organizará escuelas de Administración Pública; "
16. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"Artículo 109. Los servidores públicos y particulares que incurran en responsabilidad frente al Estado, serán sancionados conforme a lo siguiente: III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones."
"Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados. "
Este voto se publicó el viernes 22 de septiembre de 2023 a las 10:31 horas en el Semanario Judicial de la Federación.