Voto concurrente num. 56/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 12-03-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)
| Juez | Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena |
| Emisor | Pleno |
| Fecha de publicación | 12 Marzo 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 84, Marzo de 2021, Tomo I, 909 |
Voto concurrente que formula el Ministro A.G.O.M., en los autos de la controversia constitucional 56/2017, resuelto en sesión del Tribunal Pleno, el once de febrero de dos mil diecinueve.
En sesión de once de febrero de dos mil diecinueve, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte resolvió la controversia constitucional 56/2017, estableciendo como criterio rector la evaluación de la validez de los denominados "impuestos ecológicos", el siguiente:
Que al encontrar relación con las facultades tributarias, el estudio se realizaría desde una perspectiva puramente tributaria, señalando únicamente como marco constitucional lo previsto en el artículo 73, fracción VII, constitucional.
Razones de disenso
Si bien comparto el sentido –en virtud de que efectivamente me parece que las disposiciones que fueron combatidas al regular los llamados "impuestos ecológicos" no contravienen el sistema de competencias previsto en la Constitución Federal–, hay dos razones principales por las cuales me veo obligado a tomar distancia de la resolución dictada por el Pleno de esta Suprema Corte.
La primera razón tiene que ver con la metodología empleada en la sentencia. En el fallo se concluye que el establecimiento de los denominados "impuestos ecológicos" encuentra relación con las facultades tributarias, así, para establecer si el Estado de Zacatecas invadió las competencias tributarias de la Federación, el estudio se limita únicamente al ámbito tributario.
Una segunda cuestión tiene que ver con la exclusión de la ley general que reglamenta el artículo 73, fracción XXIX-G, constitucional como estándar de control, pues al estar inmersas las disposiciones impugnadas en el diseño de la política ambiental del Estado de Zacatecas, los "impuestos ecológicos" debieron ser evaluados atendiendo a si constituyen medidas idóneas para internalizar las externalidades en aquellos sujetos que realizan actividades que generan un impacto negativo en el medio ambiente.
A.A. del estándar de control constitucional.
Aunque comparto la decisión de emplear la materia tributaria como parámetro de escrutinio, soy de la opinión de que el estándar empleado es incompleto, en específico, se omite agregar un parámetro de control constitucional previo que permita identificar si los Estados tienen competencia legislativa para establecer impuestos, el cual se debe aplicar como primer paso a aquel que la sentencia utiliza.
Considero que esta Suprema Corte no puede determinar si los Estados tienen competencia para establecer impuestos en materia ecológica, tomando como base –únicamente– la competencia para el establecimiento de contribuciones prevista en los artículos 73, fracción VII y 124 de la Constitución Federal. Al tratarse de impuestos ecológicos se encuentran interrelacionadas la materia tributaria y la ambiental, por ello, me pronuncié durante la discusión que suscitó el asunto por la necesidad de determinar si los Estados cuentan con competencia para emitir impuestos sobre el hecho imponible de manera independiente, verificando si el hecho imponible se inserta dentro de los ámbitos competenciales respecto de los cuales los Estados tienen facultades legislativas.
Desde mi punto de vista, la competencia prevista en el artículo 73, fracción XXIX-G, de la Constitución y las leyes generales de la misma –en conjunto con la competencia tributaria– constituyen herramientas que deben ser aprovechadas en el diseño de la política ambiental produciendo medidas que coadyuven en la concientización y cambio de comportamiento para la preservación y mejoramiento del medio ambiente.
Esta Suprema Corte ha reconocido a los Estados tres tipos de competencias fiscales; primero, aquellas que son coincidentes con la Federación, las cuales pueden ser materia de convenios de coordinación; segunda, las residuales, es decir, aquellas que se obtienen por regla de exclusión de aquellas otorgadas en exclusividad a la Federación; y tercera, exclusivas que son aquellas que se otorgan expresamente en la Constitución a favor de los Estados, como es el caso de los impuestos municipales.
Por tanto, antes de aplicar el estándar empleado por el Tribunal Pleno en la sentencia es necesario determinar si el ámbito material de los impuestos estatales se ubica en alguna de estas dos categorías. Este parámetro ampliado es importante porque permite considerar la integridad de las fracciones del artículo 73, además de los artículos 115 y 116, así como el 124, todos de la Constitución Federal; igual, la ampliación del parámetro permite tomar en consideración las distintas porciones del artículo 117 de la Constitución en donde se establecen prohibiciones expresas a los Estados para legislar respecto de ciertos impuestos los cuales no podrían establecer con base en las leyes generales en materia de medio ambiente.
En mi opinión, el estándar de escrutinio debe ser distinto respecto de lo aprobado en la sentencia: en primer lugar debió determinarse si los Estados tienen una competencia original impositiva, coincidente, residual, exclusiva o una prohibición respecto del ámbito material objeto del impuesto, en términos generales, con independencia si dichos impuestos tienen como propósito proteger o no el medio ambiente y sólo de confirmarse que la respuesta es positiva, entonces era necesario determinar –como segundo paso– si estos impuestos, analizados desde la perspectiva de protección al medio ambiente y no desde la perspectiva de su hipótesis de causación violan el reparto competencial realizado por las leyes generales en materia de medio ambiental.
En suma, considero que el asunto resuelto permitía a esta Suprema Corte avanzar en el diseño de las competencias constitucionales originarias que competen a los Estados desde la perspectiva de la hipótesis imponible, con base en los artículos 73, 115, 116, 117 y 124 constitucionales, y posteriormente, si los Estados emiten dichos impuestos con fines ecológicos, esta Corte debe analizar su concordancia con el artículo 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Federal y las leyes generales en la materia y el derecho convencional que tutele el derecho al medio ambiente.
B. Análisis de las disposiciones impugnadas a partir del estándar de constitucionalidad ampliado.
Como lo anticipé, las leyes generales en materia ambiental (además de las fracciones VII y XXIX-G del artículo 73 constitucional) conforman el parámetro de control de los impuestos locales ecológicos. A partir de dicho parámetro se debe evaluar la racionalidad de las decisiones legislativas que tengan por objeto mitigar los efectos negativos que la industria genera en el medio ambiente.
En mi opinión, la política ambiental válidamente puede servirse de la materia tributaria para hacer frente al complejo problema de la degradación del medio ambiente. Si bien es cierto que el texto constitucional prevé en el artículo 31, fracción IV que los impuestos tienen un carácter recaudador cuyo fin radica en sufragar el gasto público, ello no excluye la posibilidad de diseñar tributos que sirvan de instrumento para lograr un cambio de comportamiento por parte de la industria en la preservación del medio ambiente.
Los llamados "impuestos ecológicos", si bien no son ajenos al fin recaudador que caracteriza a cualquier tributo, desde el punto de vista ambiental tienen una finalidad adicional, lograr un efecto reversible en el deterioro ambiental incentivando a las empresas a elegir –dentro de la amplia gama de opciones técnicas con que cuentan– aquellas que representen "tecnologías más limpias" que permitan reducir la emisión de contaminantes.
En mi opinión, la materia tributaria válidamente puede contribuir a la solución de la problemática ambiental dándole practicidad a la idea del que "contamina paga". La mayoría de los problemas ambientales son interpretados en la economía ambiental como externalidades negativas, es decir, como efectos indeseables, por ello es importante reconocer, cuantificar e incorporar estas externalidades como parte de los costos y beneficios económicos asociados a la industria, por ello considero que deben internalizarse estos efectos nocivos ambientales en los sujetos que los generan o que no hacen lo necesario por disminuirlos.
Atendiendo a estas consideraciones, durante mis intervenciones me pronuncié en favor de la validez de las disposiciones impugnadas aplicando el estándar precisado, ya que los impuestos locales impugnados se emitieron con base en facultades residuales al versar sobre actividades cuyo gravamen no se otorga en exclusividad a la Federación y que no frustran o contradicen lo previsto en las leyes generales aplicables.
No dejo de advertir que la competencia concurrente de los Estados no permanece fija en el tiempo; si los Estados pueden emitir ciertos impuestos en esta materia en el momento actual, ello no implica que los mismos puedan devenir inconstitucionales en el futuro si el Congreso de la Unión modifica las leyes generales para asignarse esa potestad directamente con exclusión de los Estados.
C. Actividades gravadas que no reflejan una manifestación económica.
Finalmente, no dejo de advertir la relevancia del criterio que emita esta Suprema Corte en la resolución de casos futuros en los que la materia tributaria sirva de insumo o herramienta para la consecución de un fin distinto al recaudatorio (en el caso de la materia ambiental).
Sin embargo, no es la primera ocasión en que el legislador ordinario grava una actividad que no refleja por sí misma la existencia de una manifestación económica.
Me refiero, por ejemplo, al impuesto a la importación de bienes. Conforme a la Ley Aduanera, internar a territorio nacional productos, artículos o cualquier otro bien representa la actividad sujeta a imposición fiscal. Internar a territorio nacional bienes o productos no constituye una actividad representativa de manifestación económica; sin embargo, la decisión legislativa fue la de establecer el impuesto por la importación de dichos bienes.
A nivel local, se ubica el impuesto predial, el cual grava la propiedad o posesión del suelo o el suelo y las construcciones adheridas a él estableciendo el pago correspondiente a cargo de las personas físicas o morales que sean propietarias o poseedoras.
En ambos casos, introducir un objeto a territorio nacional, o poseer un inmueble no son significativas de una actividad económica, no obstante, en diversos órdenes de gobierno se ha decidido gravarlos sin tener como fuente una actividad económica, aspecto que no es condicionante –desde mi punto de vista– para darle existencia a una norma tributaria.
Este voto se publicó el viernes 12 de marzo de 2021 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.